2019年两会生态环境建设类关键词及心得体会1.pdf

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1、2019 年两会生态环境建设类关键词及心得体会1 试点生态系统生产总值考核 “ 绿水青山就是金山银山 ” 的科学论断是生态文明建设的重要核心理论，它深 刻阐明了生态系统不仅具有巨大的生态价值，还能带来经济效益， 造福人民。 通 过科学的评估方法， 不仅可以核算优良生态环境的实物量，而且可以核算其价值 量。所核算出的生态环境价值是一个综合性指标，可以用来评价各地区各部门开 展污染防治、 生态修复、生态建设等自然资源和生态环境保护工作的生态效果和 绩效，也可以成为生态环境 生态环境价值 生态产品 生态商品 生 态品牌这一生态价值实现业务链条的基础环节。 近年来，在有关部门的牵头研究和试点下，生态系

2、统生产总值（GEP）核算 办法已较为完善，因此，笔者建议在全国主体功能区开展GEP 考核试点，为制 定国民经济与社会发展规划提供重要的生态保障。 1.GEP 是生态产品价值的总和 生态系统生产总值英文为GrossEcosystemProducts ，简称 GEP，也被通俗地 称为生态GDP，指具体行政区域内森林、河流、湖泊、水库、海洋等自然生态 系统为人类福祉和经济社会发展提供的最终生态产品价值的总和。GEP 核算的 对象主要包括三类要素：一是中草药、食材、水产品、原材料等生态物质产品； 二是净化空气、净化污水、调节气温、固碳、涵养水源、保持水土、调蓄洪水、 防护海岸等环境调节服务产品；三是休

3、闲娱乐、景观价值、科普宣教、音乐、美 术、文学、知识发现、技术发明等生态文化服务产品。 GEP 与 GDP、绿色 GDP 在概念上存在显著差别。 GDP 是国内生产总值的 英文缩写， 指一个国家（或地区）所有常驻单位， 在一定时期 （通常为一年） 内， 生产的全部最终产品和服务价值的总和，是衡量国家（或地区）经济状况的指标。 GDP 主要来自生产空间，主要体现经济生产的价值。绿色GDP 是扣除生态环境 损害代价后的 GDP，虽然价值 “ 含金量 ” 有所提高，但仍属于GDP 范畴，主要衡 量生产空间的经济产出。而GEP 则主要来自自然生态空间，核算的是各地区每 年从陆地、海洋直接和间接利用的自

4、然生态产品，衡量的是各地区自然生态系统 提供给社会的生态福利。当前，GEP 核算的要素绝大部分尚未纳入我国政府规 定的统计范围，因此，若开展GEP 核算，应主要核算当前统计部门未核算的要 素，以避免重复工作。 2.开展 GEP 考核有基础，必要性强 2017 年，中共中央、国务院印发实施了关于完善主体功能区战略和制度 的若干意见， 提出在重点生态功能区探索生态产品价值实现机制，明确在浙江、 江西、贵州、青海等省组织开展生态产品价值实现机制试点，其中包括GEP 的 核算工作。同时， 2017 年起，由国家发改委牵头，开始研究制定相关政策，探 索建立生态产品价值实现机制。 近年来，国家发改委在长江

5、经济带地区等区域开展了GEP 核算试点工作， 委托中国科学院生态环境研究中心、 自然资源部第一海洋研究所等单位联合编制 了陆地和海洋生态系统生产总值核算技术规程，在我国选择了多个不同经济发展 水平的地区开展系列应用和验证。 以浙江内陆城市丽水为例， 试点评价表明，2017 年丽水 GEP为 4672.89 亿元，其中生态物质产品价值为160.29 亿元，仅占总值 的 3.43%，但环境调节服务产品价值占总值的55.20%，表现突出。同时，在贵 州、青海、云南、内蒙古等地也开展了GEP 核算试点。经过多个地区试用和多 个单位的验证， GEP核算方法已经比较完善。 当前，我国已经发布全国主体功能区

6、规划，原则上按照县级行政区把全国陆 地和海域划分为优化开发区、 重点开发区、 限制开发区和禁止开发区， 综合权衡 布局生产空间、生活空间和生态空间，实施差别化的建设、开发、保护等管控政 策。然而，由于我国人口总量较大，全国国土普遍开发，绝大多数县级行政区和 主体功能区内都存在或多或少的生态、生产和生活空间。 生态产品虽然主要来自 自然生态空间， 但也来自生产和生活空间， 而且生活和生产空间提供的生态产品 对于生活其中的居民比较稀缺，效用更大。 因此，有必要在县级行政区的所有主 体功能区都开展GEP 核算，以掌握生态产品供给能力，为满足人民群众对优良 生态产品的需要打下基础。 此外，全国和各省的

7、生态保护红线正在选划，需要核 算自然生态空间生态产品的产出和人均需要，科学确定生态保护红线选划总面积 数据，为全国和地方的国土空间规划和优化布局提供可靠的科学依据。 3.全国 GEP 考核试点将为制度创新打下基础 笔者认为，当前选择我国行政区主体功能区开展地方党政领导GEP 考核， 不仅能为生态保护补偿制定、 生态产品价值实现、 国家公园体制和自然保护地整 合优化、绿色发展评价、 生态环境损害责任追究、 自然资源资产离任审计等创新 制度打下基础， 更是落实中央生态文明建设战略部署的重要举措。具体提出如下 建议： 一是成立由多部门组成的全国GEP 考核试点工作机构，负责试点工作方案 和技术方案、

8、核算报告等重大事项。可选择东部、中部、西部等部分省区市开展 考核试点，成立对应的省级和市县级试点工作机构；也可以利用现有的生态文明 考核、地方政府综合考核等机制，开展GEP 考核试点工作。 二是编制全国 GEP 考核试点工作方案。包括试点工作的考核目的原则、试 点地区、考核方法、核算要素、技术方案审查程序、结果应用等内容，并在国家 发改委主导的生态文明建设考核、国家统计局牵头的绿色发展评价、省级党委牵 头开展的地方综合考核中增加GEP指标。 三是编制并实施全国GEP 核算技术方案。考核试点可分三步走。第一步， 组织国内科技机构制定全国陆地和海洋GEP 核算技术规程，针对包含国家级和 省级重点生

9、态功能区的禁止开发区县域或市域，开展GEP 核算和考核试点。结 合日常资源环境监测业务开展GEP调查，开发全国 GEP评估查询管理系统，绘 制生态空间生态价值分布图。 第二步，针对试点地区的优化、 重点和限制开发区 县域或市域，开展 GEP 核算。第三步，针对试点地区的全部主体功能区开展GEP 核算，并与 GDP 进行比较分析。 四是开展 GEP 核算结果的考核应用。 根据每年 GEP 的增减量和环境保护投 入成本，评估生态保护、 环境修复和污染治理的成效，纳入上级对市县党政领导 的综合考核、绿色发展评价等考核，纳入对责任部门及其领导的考核。 五是开展试点工作评估。 在考核试点期末制定试点评估

10、方案并实施，聘请第 三方技术机构统一对试点地区的GEP 核算和考核等工作开展评估，总结试点经 验，完善核算技术规程和核算工作要求，提出试点工作下一步的意见方案。 新时代生态文明建设的旨归 生态文明是人与自然和谐共生的反映，体现一个国家的发展程度和文明程 度。党的十九大把 “ 坚持人与自然和谐共生 ” 纳入新时代坚持和发展中国特色社会 主义的基本方略， 标志着社会主义生态文明建设进入新境界。生态文明建设是中 国发展史上的一场深刻变革，生态文明建设绝不是单纯就环境来解决环境问题， 而是在新文明观指导下的生产生活方式和社会发展方式的系统性革命。 实现人与自然和谐共生要保持对自然的敬畏 人类社会发展，

11、 需要从自然界摄取物质、 能量和信息， 这是人类生命活动的 前提。人类离不开自然， 自然环境不仅满足人的基本生存需要，而且也是重要的 精神享受，能陶冶人的情操， 发展人的体力智力， 促进人的身心健康和全面发展。 大自然是人类生存的前提和基础。人是自然界长期发展的产物， 是自然界的 一部分，然而工业文明往往会过分突出人的主体性，人与自然的关系渐渐走向疏 离。在实用主义的指导下， 人把自然作为索取对象和工具手段，不断地对自然提 出各种要求，逐渐发生了人与自然的分化，以至于发生了人与自然关系的异化， 人错误地认为人可以主宰自然。 然而， 自然发展的客观规律却一次次地教育了人， 人并不能凌驾于自然之上

12、。 人类不能站在自然界之外去支配自然界，人的血肉之 躯来源于自然界并存在于自然界之中，奴役自然本身是不明智、 不现实的， 切近 的、眼前的利益在短时间内能达到预期的效果，但是随着时间的推移， 往往会事 与愿违， “ 把最初的结果又消除了 ” 。 自然灾害阻碍人类社会的发展。 随着人类认识和改造世界能力的增强，自然 界发生了巨大的变化， 但人为破坏了的自然会造成人类发展的困境。据联合国环 境署报告， 2016年，冲突、暴力和自然灾害造成约3110 万人在自己的国家流离 失所，其中因自然灾害而流离失所的人数达2420 万人。自然对人类的报复还体 现在自然物种的加速灭绝，自然资源的大量流失，气候变暖

13、、土地沙漠化、空气 污染等，全球生态危机向人类敲响了警钟。实质上，自然灾害是以“ 天灾” 为表象 的“ 人祸” ，是人类过度地干预、开发和利用自然资源的结果。这就警示我们必须 尊重自然、顺应自然、保护自然，既要利用好自然，又要像爱惜自己的身体一样 爱惜自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路。 人与自然是不可分割的共同体。一方面，人要依赖于自然生存和发展，需要 自然提供直接的生活资料和生命的活动资料；另一方面，自然对社会也有依赖， 依赖人对它的认识和开发， 依赖人对它的尊重， 从而发挥其存在价值。 人应该顺 应自然，在人与自然 “ 美美与共 ” 、和谐共生的基础上建设美丽世

14、界。当前我国处 在多重挑战的关键期、满足人民多样化需要的攻坚期和解决生态问题的窗口期， “ 三期” 叠加，各种矛盾和问题集中显现，社会利益主体和需求表达呈现多元化、 复杂化态势， 特别是人们的生态文化理念远远滞后于时代发展的要求，培育敬畏 自然的生态价值理念迫在眉睫。 实现人与自然和谐共生要培育良好生态文化 马克思在 1844 年经济学哲学手稿中揭示出，“ 人对自然的关系直接就是 人对人的关系 ” 。人的理念决定人对自然改造的方向，人的实践活动不是任意妄 为的，需要正确发挥人的主体作用。当前，生态文明建设、化解生态危机，需要 充分发挥人的主观能动性，让自然生态更优美，人民生活更美好。 树立“

15、天人合一 ” 的整体生态思维。中华文明从肇始之初就有“ 天人合一 ”“道 法自然 ” 的生态化思维方式，从“ 人自然社会 ” 整体意义上认知和思考人与自 然、人与人的关系。 “ 天人合一 ” 认为人类和自然万物是一种整体性的大生命观， 是宇宙自然界的生生之德完满合一的自然状态，人以其文化创造成为协和万物的 德性主体，能 “ 为天地立心 ” ，把生养万物作为自己的职责，用仁爱之心对待自然 万物，行自然界的 “ 生生之道 ” 。“ 天人合一 ” 的整体生态思维是对工业文明的整体 性超越。工业文明的理论前提是自然资源是无限的，可以依凭科技和工具的进步 无限制地开发利用； 其价值目标是为了实现资本利润

16、最大化，对工人和自然进行 双重盘剥；其实践指向是奉行物质主义和个人主义，以无限追求物质财富的方式 实现人生价值， 忽视人的精神文化需求的满足，片面追求个人权利， 忽视个人应 当承担的责任， 为社会与自然危机埋下了隐患。新时代， 生态文化是对现代工业 文明的超越和扬弃，从而走向“ 天地人 ” 整体观的视域。 “ 人与自然生命共同体 ” 思 想是系统化的整体性思维，用协调发展的方式看待人与自然、人与社会的关系， 就是要使人能够享有自然界的生态资源，并实现永续发展。 培育道德共同体的伦理价值理念。 生态整体主义要求把 “ 自然经济 社会” 复合生态系统的整体利益作为最高价值， 以此作为评判人类生产生

17、活、 科技进步、 经济社会发展的客观标准。 罗马俱乐部在人类处在转折点 中提出全球伦理学， 蕾切尔 卡逊的寂静的春天促动了人类对生态伦理的普遍关注，奥尔多 利奥 波德在沙乡年鉴 中提出大地伦理， 要求人对构成生态的无生命物也负有道德 责任，建立一种系统的、整体的、和谐的价值观，实现人与人、人与自然的动态 平衡。生态整体主义的核心要义是树立道德共同体的价值理念，主要体现在责任 意识、公正意识和价值意识三个方面。 在责任意识上，强调既要对人和社会负责， 也要对大自然负责， 认为只有当一个人像对待兄妹那样对待他人，视万物（动物 和植物）为自己同胞的时候，这个人才是一个有道德境界的人。在公正意识上，

18、强调既要突出人与人之间的公正，还要体现种际、 代际和环境公正， 如以均衡的 条件、平等的机会实现代际之间的有效整合，发达国家作为生态污染的主要破坏 者和全球能源资源的最大消耗者， 有义务和责任为全球环境的平衡和恢复作出更 大的贡献。 在价值意识上， 强调既要树立工具价值理念，也要树立人的内在价值 理念，即实现求真和向善的统一。在地球环境遭受大量生产、大量浪费的今天， 只有将生态系统的整体利益作为衡量人类一切思想观念、生活方式和发展模式的 基础标准，才能以 “ 仁爱” 之心面对自然万物，实现与自然万物的和谐共生共存。 塑造丰富完美的生态人格。 人是社会的主体， 也是生态文明建设的主体， 生 态文

19、明建设呼唤生态人格的塑造。 生态人格是指具有生态文明观念和生态文明建 设能力的人所具有的品质，是尊严、责任和价值的集合体，集求真、趋善、臻美 于一体，是在生态化思维方式指导下的生存方式和生活方式。作为知性的人， “ 求 真” 是生态人格塑造的第一个基本要求，即首先需要对自然、社会与人自身及其 关系有科学的认知， 掌握其客观规律， 从而适应强大的自然， 进而运用自然满足 人的生存需要。其次，生态化的人需要超越工具理性，达到“ 趋善” 的价值理性， 具有“ 人社会自然” 和谐共生的整体主义生态思维， 在满足人类基本生存需求 的同时，认识自然的内在价值，实现“ 物的尺度 ” 与“ 人的尺度 ” 的统

20、一， “ 合规律 性” 与“ 合目的性 ” 的统一，权利与责任的统一。其三，生态人应具有“ 臻美” 的品 格，具有生态审美情趣、审美意识和审美能力的生态人格，心存敬畏之心，与大 自然互融共鸣， 感受大自然的美好， 达到人与自然融通之境。 面对当前生态建设 存在的问题，从生态文化培育的视角去反思人的思维方式、伦理价值和人格塑造， 是从根本上解决环境问题的有效路径。 执法力量下沉是关键 党的十九大报告中提出了生态文明改革的总体方案，坚持城乡环境治理并重 这样一个方针，着力解决好农村的环境污染问题。 从我国农村生态环保现状来看， 环境形势主要表现为：生活污染、水源污染、工矿污染不断凸显，生态环境的不

21、 断退化等，种种现象突显了加强农村环保监管的迫切性。虽然乡镇环保是农村生 态环保的重要基石， 但我国农村环保监管却一直是我国环保工作的薄弱环节。由 于国家政策层面对乡镇环保职责一直没有硬约束指标，这导致目前的乡镇环保在 法定职责、工作机制、环保投入等方面都存在诸多的问题。因此，为了建立有利 于基层环保力量和乡镇的生态环境监管能力，促进城乡生态环境保护工作的协调 发展，未来还需要从以下几个方面不断推进。 执法力量下沉乡镇需要赋予其相应的执法能力。环境保护法 第二十四条 规定， “ 县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负 有环境保护监督管理职责的部门” 才是环保现场检查的主

22、体。根据上述法条界定 乡镇环保所的人员是没有环境执法权的，因此乡镇环保所的职能定位就只能是配 合上级环保部门做好环境执法工作， 通过巡查发现问题之后上报上级管理部门并 配合其处理， 在这样的工作流程中就容易出现如下的问题：当乡镇环保所发现违 法排污问题上报上级环保部门后， 由于县一级环保执法人员也常常处于严重不足 的状态，这样在发现问题与作出执法行为之间就产生了一个时间差，这就容易延 误时机从而导致关键证据灭失。 因此，如何在设立乡镇环保所的基础上进一步探 索适当下放环保执法权， 直接关系着农村环保监管的效果。对于这个问题可以通 过市与镇签订环境保护行政执法委托书的方式将执法权下放并直接委托镇

23、人民 政府行使，也可以通过在乡镇环保机构配备环境监察执法人员的方式来解决，这 样就可以在发现环境违法行为的第一时间介入执法调查，有效打击环境违法行 为。 执法力量下沉乡镇需要加强乡镇环保所的队伍建设。从各地的实践来看， 基 层环保工作量大、 任务繁重、涉及面广，据统计目前有 90%以上的环保违法企业 都位处乡镇， 而在新环保法和行政体制改革深入推进的背景下，基层环保机构的 工作任务在不断加重。 但从乡镇环保监管人员来看，却普遍存在着数量不足、 素 质不高、专业技术力量弱等诸多问题，因此加快乡镇环保所的队伍建设、能力建 设是当务之急。在编制上应该在不突破各地编制总量的情况下适度向环保部门倾 斜，

24、从而建设一支数量与任务匹配的乡镇环保人员队伍，同时加大乡镇环保所事 业编制人员岗位聘用、 职级晋升和职称评定方面的倾斜政策；从激励机制上要推 进乡镇之间、 乡镇与县级之间环保干部的交流；从能力建设来看， 要通过完善环 保人员培训机制，提高基层环保人员的综合素质。 执法力量下沉乡镇需要给予稳定的资金保障。环保投入是乡镇环保事业发展 的物质基础。 从我国的情况来看， 未开征环保税之前， 排污费是全部专项用于环 境污染防治， 而按照当前我国的环境保护税税法规定，税收收入要纳入一般公共 预算，一旦环境税收入的资金用途没有指定将导致两方面的结果，一是地方环保 投入将大幅度减少，二是环保投入渠道将无法稳定

25、、持续。从我国来看，未来地 方政府在预算管理中要充分考虑环保税的来源特点，在制定预算中要加大乡镇对 于环境保护、 污染治理的投入力度， 同时预算管理中要列为专项支出，从而为乡 镇环保监管提供稳定的资金投入。 综上，良好生态环境是最普惠的民生福祉，执法力量下沉乡镇是对加强农村 生态环保、实施乡村振兴战略的重要环节， 也是更好满足人民日益增长的美好生 活需要的必然要求。 伴随着环保力量下沉乡镇的逐步扎实有效推进，必将惠及更 多的农村人群。 保护生态环境必须依靠制度法治 习近平总书记 2018 年 5 月在全国生态环境保护大会上指出， 要“ 用最严格制 度最严密法治保护生态环境。 保护生态环境必须依

26、靠制度、依靠法治。 我国生态 环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、 法治不严密、 执行 不到位、惩处不得力有关” 。这充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想 对生态文明的重视， 既表明中国大力推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运 用法治思维和法治方式面对生态问题的“ 牛鼻子 ” 。对此，我们必须深刻领会并认 真贯彻落实。 推进生态文明建设的本质是为了解决中国发展的可持续问题。党的十八大报 告首次将生态文明建设提升到“ 五位一体 ” 的总体布局之中， 并要求把生态文明建 设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程。十九大报告进一步 丰富了生态文明建设的内涵， 明

27、确提出了建设美丽中国目标。 环境保护和经济发 展之间的关系错综复杂， 两者只有达到协调与平衡， 国家才能够实现真正意义上 的繁荣和强大。 法治作为国家的上层建筑， 就是由经济基础决定， 并反作用于经 济基础的政治。 协调环境保护与经济发展之间的关系，需要有合理法律制度的安 排，也更需要有良好法律机制的保障。我们不能把加强生态文明建设、加强生态 环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。 推进生态文明建设，构建最严密的制度体系， 需要推进重大的体制机制改革。 生态文明的体制机制改革，涉及对新变革所带来的社会经济关系变化的重新认 识，也涉及对符合生态文明内涵的社会秩序、

28、经济秩序、 生态环境保护秩序的建 立维护。只有坚持法治， 才能为构建中国特色社会主义生态文明发展道路提供强 有力的政治保障。具体而言，法治对于推进生态文明建设的功能表现为三个方面： 一是通过立法， 对体制改革的目标和措施加以引领和固化，保证能够给自然生态 以必要的人文关怀， 使自然生产力逐步得以恢复；二是通过执法和司法， 将体制 改革的措施加以落实和纠偏，真正做到从生态系统整体性出发，统筹考虑生产、 生活和资源环境需求，综合运用工程、技术、生态措施，促进生态系统步入良性 循环的轨道； 三是通过法律的遵守， 强化国家意志和全民行动， 深化生态文明体 制改革，改革生态环境保护管理体制，逐步恢复我国

29、青山绿水、碧海蓝天、江河 安澜的自然风貌。 依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，也是推进生态文明体制机制改 革的应有之义。 在全面推进依法治国的背景下， 需要运用法治思维和法治方式推 进生态文明体制机制改革。 法治思维是指在法治理念的引领下，综合利用法律规 范、原则、逻辑等分析改革实践中的各种问题，最后系统分析解决、得出结论的 思想活动过程。 它形成于依法治国与生态文明体制机制改革的具体实践，并在改 革中将法治理念贯穿于发现、 分析、解决问题的全过程。 法治方式是指在改革中 运用法律、法规和规章等处理解决社会矛盾、争议的措施、方法。法治思维、法 治方式与生态文明体制机制改革的实践相互促进，

30、密不可分。 在生态文明体制机制改革中， 法治的思维和方式都必不可少。 在推进生态文 明体制机制改革的实践中， 如果改革方案缺乏法治思维、 改革推进缺少法治方式， 改革就会因为缺乏系统性、整体性、协调性而陷入困境。我们必须认识到，生态 文明相关法律制度的建设， 就像制作一个法律与科技融合、 汇聚不同性质法律规 范的“ 夹心蛋糕 ” ，这需要我们充分考虑生态环境法律与传统法律在主体、价值目 标、时空关系以及影响因素等诸方面的差异性，也对法律工作者和改革实践者都 提出了较高的要求。 作为法律工作者， 要从法理上说清楚为什么要对现行法律制 度进行变革，并把抽象的法理变成具体可操作的法律制度；而作为改革实践者， 则更要运用法治思维制定改革方案，运用法治方式推进改革实践。 以法治思维和法治方式推进生态文明体制机制改革，迫切需要解决如下问 题：一是从单向推动转向整体推进，突破部门利益藩篱； 二是从强调部门分工转 向部门协同， 建立权力协调、 协同的监管体制； 三是实现从对抗式执法转向多元 主体参与，完善社会动员机制以及公众参与机制。只有在生态文明体制改革中真 正体现法治理性， 才能推动全社会共建共治共享， 建立多元共治的生态环境保护 体系，实现建设美丽中国、人与自然和谐共生的社会主义现代化强国目标。