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1、第 1 页 #县转变乡镇职能的调查 特征码 XByyNFQLOsKkQZAaXiMW #县转变乡镇职能的调查 经过税费改革之后，特别是随着中央 1 号文件的贯彻落实， “三农”问题再次被全社会所关注。曾经将“催粮要款”作为 “主业”的乡镇，不仅要面临对传统工作方式的抛弃，而且还 将面对新形势下农民致富奔小康需求日渐提高的现实。在这种 条件下，作为我国最基层的一级政权组织的乡镇人民政府，其 职能到底如何转变，是一个值得探讨、亟待研究和着力实践的 课题。带着这一课题，近期，笔者先后深入城关镇、汤坪镇、 龙王镇和太山庙乡进行了专题调研，通过调查与思考，得出的 综合结论是：“转变乡镇职能，已经不单纯是
2、乡镇自身的改制， 它牵动着农村政治体制改革的神经 ；也不单纯是依靠一项改 革就能完成，它还需要采取一系列综合措施与之相匹配” 。 一、问题与分析 城关、汤坪、龙王镇和太山庙乡总面 积 1107 平方公里，人口 37463 人，分别占全县总面积和总人口 的 30.1%和 50.2%，四乡镇在#县政治、经济、文化和社会发展 第 2 页 中占据十分重要的地位。按照县上下达的编制，一乡三镇共下 达行政编制 133 人，事业编制 65 人，目前行政人员在岗 103 人， 缺编 30 人，占总数的 22.2%；事业人员编制 65 人，在岗 61 人， 缺编 4 人，占总数的 6.2%。一乡三镇正副科级干部
3、定编 62 人， 目前配备 55 人，尚缺 7 人。 1、乡镇干部队伍及干部管理体制存在的问题分析 乡镇干部队伍常年生活和工作在基层，长期扎根农村，熟 知乡镇之苦、干部之难、报酬之低，在山区条件极为艰苦的情 况下，任劳任怨、埋头苦干，服务基层，联系群众，为农村改 革、发展和稳定做出了一定的贡献。在肯定成绩的同时，我们 也不难看出乡镇干部队伍及干部管理中存在的突出问题： 一是干部队伍结构不合理，存在着相对老化的现象。从所 调查的 4 个乡镇来看，乡镇干部在册人员总数 167 人，其中： 30 岁以下的乡镇干部 41 人，仅占在册人员总数 24.5%；30-48 岁的 105 人，占 62.9%；
4、48 岁以上的 21 人，占在册人员总数的 12.6%。干部文化程度偏低，缺乏专业技术知识。4 个乡镇 167 名在册干部中，仅有大学文化 10 人，占在册人员总数的 5.9%；有大专 36 人，占在册人员总数 21.6%，这部分人中绝大 部分都是通过参加党校函授学习后取得的本科、大专文凭，专 业知识相对贫乏；中专以下的 121 人，占在册人员总数的 72.5%。 干部创新意识差，缺乏开拓市场的能力。由于常年工作在乡镇， 普遍缺乏正规化培训，加之山区信息闭塞，远离县城，导致乡 第 3 页 镇干部队伍思想保守，墨守成规，坐井观天，缺乏开拓发展的 能力，很难适应市场农村市场经济的客观需要。 二是干
5、部素质有待提高。近年来，各乡镇按照县委、县政 府确定的经济发展的战略思路，大力发展果菌药等主导产业， 基本打破了传统农业的格局，初步形成了乡有主导产业，村有 骨干项目，户有增收门路的可喜局面。但是如何为产业发展提 供一体化服务，让产业真正发挥出巨大的经济效益，已成为当 前亟待解决的问题。从调查的情况看，当前许多乡镇干部这方 面素质还不高，解决农民信息不灵、产品销路不畅，产业结构 调整不力和推广科技的方法和能力欠缺，4 个乡镇大专以上文 化程度的 46 名干部中，真正熟悉农村工作，懂业务、懂技术的 只占很少一部分。这些问题与当前农村发展的新形势极不相适 应，从一定程度上制约了农村经济的发展。 三
6、是干部管理机制不健全。干部管理方式单一。从调查情 况看，4 个乡镇目前仍采用的是以干部包村和片线管理为主的 岗位管理，这种管理方式，虽然叫法不一，但工作模式大体一 致，基本上都是因人定岗。干部考核方式不健全。各乡镇虽然 制订有严格的干部考核管理制度，但往往都是以人为主的考核 能够得到落实（如出勤考核） ，而以事为主的目标考核，由于考 核指标没有科学量化，考核很难兑现，以致于个别乡镇年终考 核评奖时，只好是吃“大锅饭” ，搞平均分配，造成干多干少一 个样，干好干坏一个样，挫伤了一些干部的工作积极性。干部 第 4 页 管理体制不顺。4 个乡镇除乡镇直接管理的站所和工作机构外， 现有林特站、社保所、
7、派出所、土管所等县直部门下派业务单 位的工作人员管理权仍归主管局管理，虽然这些人在乡镇工作， 但工资、人事管理调动权都在县直部门，乡镇只有使用权。这 种现状的存在，在相当程度上瓜分和肢解了乡镇政府的大部分 职权，使乡镇工作和干部管理的难度明显增大。干部交流力度 不够。近年来，虽然县上和乡镇都采取了干部竞争上岗、轮岗、 异地交流等形式就干部交流工作进行了一些尝试，但总的来说， 交流的力度还不够大，交流干部人数所占干部总数的比例还比 较小，干部本地化和长期在同一地方工作的现象仍然存在。如 太山庙乡 33 名在岗人员中，有 14 名是乡上的本地干部，占干 部总数的 42%。在这 14 名干部中，有
8、4 名是夫妻关系，8 名是 亲戚关系。由于当地干部长期在固定的区域工作，而且社会关 系复杂，给干部管理工作既增加了难度，又使这些干部造成思 想僵化，工作无动力，缺乏积极性和创造性。干部进出口不畅。 纵观#乡镇干部的，主要有两种途径：其一，80 年代初招考了 一批轮换干部，从村干部中选拔了一批乡镇领导干部，其二， 90 年代从大中专毕业生中选拔了一批。从 98 年以后，由于学 生分配制度改革等原因，除了少数选调生被分配至乡镇工作、 县直部门部分中青年干部被选拔乡镇任职外，乡镇的进人渠道 几乎被堵死，导致干部队伍结构不甚合理。在干部的出口上， 目前除了到龄离、退休和自然死亡外，其他渠道很少，这也是
9、 第 5 页 影响乡镇干部队伍结构的一个重要原因。 2、乡镇转换职能面临的困难与问题 中央 1 号文件、税费改革以及 7 月 1 日起施行的行政许 可法 ，无不对乡镇产生深远的影响，可以说，乡镇工作由内容 到形式都将发生了质的变化，一些长期积累的矛盾和许多与形 势不相适应的问题将很快凸显出来。主要表现在以下几方面： 一是人往哪里去？税改后，乡镇干部征收税款这一主要任 务将逐步消失，加之计生、土管、司法等工作走向法制化，乡 镇一些原有职能即将弱化，几十年一贯履行“安排生产，催粮 要款，结扎引产”三大项常规任务基本不复存在，一些干部偏 多的乡镇许多人无事可做，富裕人员分流问题再次凸现。 二是钱从何
10、处来？税改后，虽然中、省通过转移支付的办 法进行补偿，但乡镇缺口仍然很大，本来在此之前就十分困难 的乡镇财力就更加捉襟见肘，这种现状，不但难以保持乡镇最 基本的运转支出，而且许多乡镇无力偿还欠款，更何况又面临 教育、修路、集镇建设等公益事业的投入。 三是事该怎么做？乡镇工作历来辛苦，其任务之重，条件 之差，待遇之低是众所周知的，但乡镇工作最容易出问题，这 也是无可争论的事实。因为职责界定不清、事务繁杂而导致顾 此失彼，又因为机制不健全、程序不规范导致效率不高。在这 种情况下，要想让乡镇搞好工作确实有些勉为其难。 四是职能怎转换？由于现行体制问题，随着乡镇林业站、 第 6 页 社保所、派出所、土
11、管所管理职能上划，导致部分乡镇职能削 弱，增加了协调难度，致使部分群众所急所盼所想的工作落不 实。乡镇在管理方面严重存在着“责、权、利”不相一致的问 题，本属于乡镇政府管理的事务，但人权、财权均在上级业务 部门管理，致使乡镇政府管理权名存实亡，导致部分“七站八 所”与乡镇政府“两张皮” ，上述情况的存在，无法有效发挥乡 镇职能作用，出现了乡镇“责任无限大，权力无限小”的怪现 象。 二、有益的探索 在现行体制下，固然影响乡镇职能有 效发挥的因素很多，但一些乡镇面对新情况和新任务，在职能 转换方面坚持进行了积极的探索，为今后乡镇职能的转换起到 了有益的借鉴作用。 1、取消包村制度，强化村民组织自治
12、功能。 村民委员会组织法颁布后，规定了村民委员会具有自 我教育、自我管理、自我服务的功能。汤坪镇党委、政府在农 村工作的实践中深刻认识到：过去长期以来形成的“领导包片、 干部包村”工作方法，其弊端有三：一是大包大揽村务，弱化 了村民组织自治功能；二是导致镇上干部力量分散，加大了干 部经常性管理工作的难度；三是包村干部几乎年年轮换，导致 工作没有连续性和长远考虑。对此，该镇今年在柏杨村进行了 取消包村工作试点，在加强村两委班子建设的前提下，进一步 发挥了村民委员会自治功能，短期内使后进村的各项工作出现 第 7 页 了新的起色。近期汤坪镇党委、政府正在总结试点工作经验， 明年将在全镇全面推行取消包
13、村工作制度，集中干部力量，围 绕主导产业基地建设搞好社会化服务，实现农民增收、经济增 长的目标。 2、围绕主导产业建设，增强政府服务功能。 成立各类中介组织，加强各种专业服务，是乡镇政府在新 时期服务农业和农村经济发展的一条有效途径。近两年来，城 关镇在围绕袋料产业，汤坪镇在围绕果菌药菜主导产业，太山 庙乡在围绕果菌药桑主导产业建设上，依靠科技、提供信息、 加大投入，从而使产业基地建设步伐明显加快。两镇一乡的共 同经验是：围绕主导产业，增强服务功能。他们认为，要实施 农业产业化，实现农村单家独户的小生产与大市场的有效联结， 必须以引进和培育龙头基地为主，组建多种形式的专业合作组 织、专业协会为
14、辅的中介组织。因此，他们在工作实践中，开 始倾斜干部力量，组建各类专业协会，围绕主导产业，建设商 品生产基地，以此强化服务功能，拉动经济发展，实现农民增 收。 3、创新工作机制，确保服务效果。 好行为要用好的机制来推动，建立符合农村工作实际的监 督考核机制，是搞好服务的根本，也是实现乡镇政府由管理型 向服务型转变的重要环节。汤坪镇、太山庙乡对此进行了积极 的探索，汤坪镇创新工作机制，在产业建设中，推行了党委、 第 8 页 政府建协会、支部建分会、协会联公司的模式。在经济工作的 实践中，镇党委、政府坚持把主要精力放在培育和营造市场上， 努力建好镇产业发展、技术服务协会。村上建立分会，在能人 党员
15、中扶持了汤坪镇蔬菜、药材、食用菌 3 个协会。镇协会采 取引资、合作等方式吸取龙头企业来镇投资，提供技术，建设 基地，实行“公司+基地+农户”的模式，先后建立了渔湾村秦 岭菜业经营公司、安康北医大华严村绞股蓝种植公司、汤坪江 浙食用菌公司等龙头企业，促进了全镇菜、药、菌三大产业的 发展。太山庙乡在创新工作机制上，突出抓了以下两点：一是 强化目标管理。在规范机构设置后，进一步规范各办（站、所、 协会）职权范围，细化分工，明确责任，夯实任务。建立健全 工作督办检查制度，对（站、所、协会）工作落实情况，采取 定期和不定期的方式进行督办检查，对工作不力，未按时完成 任务的，限期整改或限期完成，如限期整
16、改无起色，仍未完成 任务的予以通报批评，并列入办（站、所、协会）或个人考核 档案，年终按照目标任务完成情况进行量化考核，并与十三月 工资及年终奖金分配挂钩。二是完善考核机制。实行一项产业、 一个协会、一套管理办法、一套考核机制。坚持从解决农民最 关心、最迫切需要解决的问题入手，从过去单纯的数量考核转 移到数量考核和质量考核并重上来，坚持以实绩为取向，以民 意为根本，对引导农民增收，财政增长做出积极贡献的干部， 实行重奖，并与晋职评优直接挂钩。 第 9 页 4、创新工作方法，转变工作作风。 乡镇干部处在农村工作的第一线，干部的作风关系到党的 事业的兴衰成败，直接影响党的形象，影响到党在农村各项方
17、 针、政策的落实。对此，汤坪镇党委、政府坚持创新工作方法， 切实转变干部工作作风。去年以来，该镇在创新工作方法中坚 持边实践、边总结，逐步在全镇建立了“一访、两定、一查、 三评、三贴近”的工作制度。 “一访”就是镇党委、政府班子成 员每年至少走访一次所联村的全体党员群众，村两委成员至少 走访一次全体村民。通过走访了解和掌握他们所想、所需、所 忧；“两定”就是镇党委、政府根据各村要求，村上根据经济 建设、基础设施建设、社会事业发展等方面和群众党员的要求， 确定当年要办的具体实事，确定当年的具体工作目标；“一查” ， 就是定期进行一次督查，镇党委、政府组织由老党员、离退休 干部、县镇人民代表参加的
18、监督组，定期对“两定”工作进行 全面督查，做好指导帮助和协调工作，发现问题及时纠正解决， 解决不了的困难，协调有关方面，把定下来的事情一件一件落 到实处；“三评” ，就是让群众评优劣。镇村干部以述职形式向 参加评议的党员群众汇报当年“两定”目标完成情况，参加评 议的党员群众根据“两定”任务完成情况，分别对镇村干部进 行“优秀、称职、不称职”的量化测评，并当场汇总，将测评 结果纳入镇村干部年度考核；“三贴近”就是办实事。要贴近 自身条件，量力而行，坚决防止说大话、讲空话、不办事、不 第 10 页 求进取的现象；贴近县委、县政府的总体部署，防止发生脱节、 不合拍现象；贴近群众，认真征求群众意见，解
19、决好热点、难 点问题，既要谋发展，又要保稳定，向群众公开承诺，接受监 督。汤坪镇这一创新工作方法的推行，把立足点放在办实事上， 不仅为镇村两级班子和广大党员干部实践“三个代表”指明了 方向，而且有效地激发了镇村党员干部的工作热情，也对镇村 党员干部提高素质、转变作风提出了新的更高的要求。 三、转换的设想 要实现乡镇政府职能的根本转变，首 先应该从转换乡镇工作机制，创新干部管理机制入手，依靠机 制的转换推动职能的转变。 1、调整机构设置，转移工作重心。乡镇对应县级机构设立 了站、办、所，实行分级负责、分层管理，这样的机构设置和 工作机制，带有明显的行政事务色彩，导致了机构臃肿，人力 分散，加之乡
20、镇将主要精力放在抓收入上，导致职能错位。在 新形势下，乡镇应由“抓事务、抓税收”向“抓产业、抓服务” 上转移，机构设置也应向这个重心靠拢，才能使乡镇职能到位 而不错位。这就要求进一步整合人力资源，在精简事务性机构 同时，组建以产业服务为重点的服务机构，强化政府在促进农 业发展和农民增收上的职能。 2、转换工作机制，改变行为方式。乡镇工作一贯做法是 “领导包片、干部驻村” ，力量分散在村上，每到中心工作来临 时，集中力量搞突击，这种方法的弊端是工作没有连续性和长 第 11 页 远考虑。在村民自治之后，农民已经不欢迎乡镇插手村级一般 事务，因此，破除包揽一切的思想，按照专业化的要求把力量 集中到各
21、个产业发展的服务机构就显得十分重要，乡镇可以通 过有偿服务和发展集体产业的办法分流人员，以此激发农村经 济的活力。 3、坚持依法行政，规范行政行为。乡镇职能转换，并非放 弃管理职能，而是要寓管理于服务之中，在服务中进行协调， 靠服务来实施管理。这必然要求乡镇干部纠正农村工作中随意 命令、胡乱指挥、不负责任的行为。要坚持依法行政，政务透 明，从计划经济时期依靠计划行事和市场经济初期自以为是错 误的做法中跳出来，坚持依法行政，尊重市场经济规律，更好 的履行职责。 4、创新培训机制，提高干部素质。一要建立干部培训考核 机制。要严格按照“大教育、大培训”的总体要求，着力建立 健全多层次、开放式的干部教
22、育培训机制，适应建设学习型政 府的需要。对每名干部都应建立学习档案，每半年由组织、宣 传部门检查考评一次，作为干部考察、考核的依据。二是要建 立完善日常学习、集中培训、轮训制度。严格按照全县干部培 训规划，分期分批对全县 14 个乡镇所有干部进行普遍轮训，加 大对乡镇干部的培训力度。通过政治理论和科技知识、法律法 规的学习，多渠道、多层次、多形式地提高干部政治理论素质 和市场经济条件下做好农村工作的本领。三是要丰富培训内容， 第 12 页 改进培训形式，提高培训质量。对干部进行各种业务和实用技 术知识培训。同时要支持鼓励干部参加专业考试和各种成人脱 产学习，努力培养和造就一批高层次、复合型的干
23、部队伍。 5、创新管理机制，着力转变干部作风。一是建立完善考核 机制。首先要强化县对乡镇的工作考核，突出对最终成果的考 核，重点考核财政收入的和支出情况，农民的收入和负担情况， 以及经济工作和重点工作情况，进一步规范考核内容和完善考 核的方式，使乡镇工作考核走向规范化、科学化。其次要强化 乡镇党委、政府对干部的考核和奖惩。应当结合各地实际，根 据工作职能、任务来制定考核目标，真正做到责、权、利相结 合，责任到人，奖惩分明。第三要把考核的权限交给农民。积 极探索干部述职考核制，定期组织乡镇干部向人大代表、农民 代表述职，由农民代表根据他们的述职以及平时的所作所为进 行打分。二是创新干部交流机制。
24、积极推进干部轮岗交流、回 避交流、异地交流，定期不定期在乡镇机关内部通过竞争上岗 的方式进行轮岗交流，县委组织部和其他相关部门也要适时对 各乡镇干部按一定比例进行异地交流。同时积极做好干部分流 工作，将事业单位的人员逐步推向市场，给予一定的政策和基 本保障，变事业单位为经济实体，鼓励干部 12 年带薪创业， 到期脱离财政。三是健全干部“上下”机制。一方面继续加大 对干部的培养选拔力度，突破条条框框，大胆公开选拔德才兼 备的同志提任领导职务，另一方面积极推行末位淘汰制，对连 第 13 页 续 3 年工作考核倒数第一的进行脱岗学习或进入再就业中心， 打破干部身份终身制。四是改革干部管理体制。要进一
25、步加大 乡镇对县直部门下派业务单位的管理权限，县直部门下派乡镇 业务单位人员的年度考核、提拔交流、工资晋级等由乡镇与业 务部门共同承担。 6、创新运行机制，积极推进干部转型。一要灵活设置机构。 乡镇在机构设置上一定要根据职能转变的要求和经济社会发展 的现实需要来合理规划，要本着“压机关、减行管、充基层、 扩经济”的原则，通过因事定岗、因岗定责来建立机构，以确 保有充足的力量来抓产业、包项目。二要突出工作重心。我县 作为山区贫困县，当前和今后一个时期的主要任务就是要恢复 重建、加快发展。乡镇工作重点必须从管理具体事务尽快转变 到谋划经济大局上来。立足本地实际，制订好短、中、长期经 济发展规划，在市场培育、小城镇建设、产业结构调整、公益 事业和基础设施建设上多下功夫，引导农民向产业化方向发展。 三要转变工作职能。要由过去的行政命令向提供服务转变。税 费改革后，乡镇对农民的管理体制更为松散，只有“服务”才 是联系乡镇政府与农民的纽带，乡镇工作一定要适应这种新的 形势，注意发挥自身优势，切切实实的为农民致富出点子，办 实事，确保农村经济社会的快速健康发展。 第 14 页