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1、,中华人民共和国预算法 讲 解,一、预算与预算法 （一）预算是什么？ 传统教科书定义：预算是经法定程序审核批准的国 家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入 的来源和数量 、财政支出的各项用途和数量，反映 着整个国家政策、政府活动的范围和方向。 简言之：预算是法定的国家财政收支计划。 国家预算 政府预算 公共预算,1、预算不只是经济问题，而是政治问题 “国家的钱袋子” 政治权力的核心 国家政治体制的血液循环系统 2、预算是连接政府与国民的纽带，是社会各 阶层、各集团的利益中枢利益博弈与分配 了解一个国家看预算就可以,3、预算是一国政府治理社会的工具，也是一 国社会治理政府的工具 小布什:
2、“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”,现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”，用来防止司法部门和官员独断专权，黑箱作业，贪赃枉法，以权谋私，侵犯公众权益。只有把人民的钱袋子牢牢看住了，才能看住政府，政府才被关进笼子里。,4、预算是立法机构对政府的授权，也是政府对立法机构的责任状 政府须不折不扣地执行预算 前提：分权 重点： 预算约束 缺乏预算约束的政府是危险的。这样的政府，
3、对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁,（二）预算法是什么？ 预算法是财政法的核心 民主的财政是法治国家的基石 “宪法之下，万法之上” “经济宪法” 预算法的作用：控制公权力滥用,二、预算法的修仃与施行 中华人民共和国预算法 于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过 1994年3月22日中华人民共和国主席令第二十一号公布 自1995年1月1日起施行。 根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法 的决定修正， 自2015年1月1日起施行,三、新预算法的六大亮点 一是立法宗旨的突破，从
4、“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”，凸现预算法从管理法向控权法转变。 原预算法的立法目标为“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理”，带有鲜明的计划经济特色，这种强化政府管理权力的管理型预算已经与当今时代的新形势严重脱节。,新预算法明确提出“规范政府收支行为”的立法宗旨，建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度，这表明新预算法更强调约束政府预算行为的手段，由此实现了预算法从管理法向控权法的转变。 同时新预算法把原来规定中的“加强国家宏观调控”等内容去掉，进一步明确新预算法的功能在于控制、约束政府的预算权，监督政府如何“花钱”，“让权力在阳光下运行”，实现国家分配公共资源的
5、制度化、规范化、程序化。,二是实行“全口径预算”，把政府的全部收支纳入预算范围。 在原预算法框架下，政府的收支只有一部分在法律的笼子里，存在大量游离于监管外的各级政府的“第二财政”，这部分“小金库”成为了法外之地和滋生腐败的温床。 新预算法明确规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并具体指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等四项内容。这将把长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围，有利于建立健全全口径预算管理体系，杜绝 “小金库”腐败的可能性，维护法律的权威。,三是规定“预算全公开”，推进预算民主。 预算法提出要“建立全面规范、公开透明的预算制
6、度”，除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，以及对于政府的举债情况的说明，应该在规定期限内由政府财政部门向全社会公开说明，对于预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开。预算公开是现代预算制度的本质特征，公开是监督的基础，通过预算公开制度保障人民群众对于财政预算的知悉权，强化公众对预算活动的监督，通过“晒预算”实现预算民主，建设阳光型政府。,四是完善预算审查、监督、明确预算责任， 强化对预算的硬约束。 新预算法规定各级人大要对本级预算、决算进行审查监督，并细化了审查的具体内容，对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求
7、。 各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。,五是明确规范和完善转移支付制度。 原预算法没有把转移支付纳入管理范围，导致当前转移支付存在大量的管理漏洞，引发了“跑部钱进”、资金滥用、滋生腐败 等问题。 新预算法明确提出要实行财政转移支付制度并着重细化了关于专项转移支付的相关规定，要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节的事项，“不得设立专项转移支付”。,六是允许在严格控制风险的条件下，有限“开 闸”地方举债。 我国地方政府
8、债务问题一直受到海内外的高度关注，是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。当前，我国宏观经济面临整体的下行压力，财政收入增速放缓，而财政支出刚性较强，地方政府偿债压力进一步加大。 新预算法在严格控制风险的前提下放行地方政府举债，并规定除满足预算法规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”，对于规范地方政府债务融资具有重要意义。,四、新预算法的主要内容 （一）预算法制定的依据 第一条：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”,（二）全国预算与地方预算 第三条第二款、第
9、三款：“全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。 “地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。”,（三）全部收支纳入预算范围 增加一条，作为第四条：“预算由预算收入和预算支出组成。 “政府的全部收入和支出都应当纳入预算。” 这将把长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围，有利于建立健全全口径预算管理体系，杜绝 “小金库”腐败的可能性，维护法律的权威。,（四）预算的范围 增加一条，作为第五条：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金
10、预算。” “一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”,（五）预算的内容 第六条：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 “中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位，下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。 “中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。”,第七条：“地方各级一般公共
11、预算包括本级各部门(含直属单位，下同)的预算和税收返还、转移支付预算。 “地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。”,第九条：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。 “政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。” 第十条：“国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。 “国有资本经营预算
12、应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。”,增加一条，作为第十一条：“社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。 “社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。” 第十三条：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”,增加一条，作为第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对
13、本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。 “经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。 “各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。” “本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。”,增加一条，作为第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。 “财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使
14、用的一般性转移支付为主体。,（六）预算管理职权 增加一条，作为第二十二条：“全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。 “省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。,“设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意
15、见。 “县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。,“设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。 对依照本条规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。 依照本条规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。,“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市
16、、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。”,第二十四条第三款：“经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第二十一条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。”,（七）预算收支范围 第二十七条：“一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。 “一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般
17、公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。 “一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。”,（八）预算编制 第三十四条：“中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。 “对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。 “国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。”,第三十五条为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，
18、不列赤字。 “经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。,“除第三十五规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 “除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。,各级预算收入的编制，应当
19、与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。 “各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”,各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。 “各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。 “各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”,中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。 各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三
20、设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。 各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。 各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。,第四十四条：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。 省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。,“设区的市、自治州政府财政部
21、门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。 县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”,县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。,国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案以及中央和地方预算执行情况的报告。 地方各级政府在本级人
22、民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容： (一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求; (二)预算安排是否符合本法的规定; (三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行; (四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当; (五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定; (六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当; (七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源; (八)与预算有关重要
23、事项的说明是否清晰。,全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告。 省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。,审查结果报告应当包括下列内容： (一)对上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价; (二)对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价; (三)对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议; (四)对执行年度预算、改进预算管理
24、、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。,各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。 中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。 省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。,县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十
25、日内正式下达。 对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算;对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结算。 县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。,各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。 预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出： (一)上一年度结转的支出; (二)参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出
26、; (三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。 根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。 预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。,（九）预算执行与调整 第五十五条：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。 各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标,政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。 对于法律有明确规定或者
27、经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。 各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。 各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。,已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。 国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。,省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常
28、务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补,在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。 在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。,在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费;预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。,（十）监督 政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财
29、政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。 公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告 接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。,十一、法律责任 各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任： (一)未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的; (二)违反本法规定，进行预算调整的; (三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的; (四)违反规定设立政府性基金
30、项目和其他财政收入项目的; (五)违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的; (六)违反本法规定开设财政专户的。,各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分： (一)未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的; (二)违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的; (三)截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的; (四)违反本法规定，改变预算支出用途的; (五)擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的; (六)违反本法规定拨付预算支出资
31、金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。,各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。,各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： (一)违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的; (二)以虚报、冒领等手段骗取预算资金的; (三)违反规定扩大开支范围、提高开支标准的; (四)其他违反财政管理规定的行为。,五、总结（精髓） （一）政府全部收支入预算接受人民监督 （二）避免“过头税” 预算审核重点转向支 出预算和政策 （三）规范专项转移支付减少“跑部钱进” （四）“预算公开”入法从源头防治腐败 （五）严格债务管理 防范债务风险 （六）“勤俭节约”入法 违纪铁腕追责,再见,