关于执行力建设的思考讲解.pdf

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1、关于政府执行力建设的思考 马 健 (重庆行政学院 , 重庆 , 40010 摘 要 :执行力之于政府具有十分重要的意义。 有较强执行力的政府 , 能够有效地 执行已制定的公共政策和决策 , 国家 的意志能较有效地实现 , 统治阶级的需要和公众的要求能较好地得到满足。 一个无能的政府往往是执行力短缺、 执行不 力的政府 , 也无法有效执行国家的公 共政策和决策 。 政府执行力建设是加强党的执政能力建设的重要组成部分 , 也是 实 现更好更快发展 、 推进和谐社会建设的关键。 关键词 :政府执行力 ; 问题 ; 对策 中图分类号 :D625 文献标识码 :A 文章编 号 :16710681(201

2、0 05011003 作者简介 :马健 (1963 , 女 , 哲学学士 , 公共管理硕士 , 重庆行政学院 重庆 行政 编辑部编辑 。 收稿日期 :20100615 2006年 3月 , 温家宝总理在十届全国人大四次会议 政府工作报告 中提 出要 “ 提高政府执 行力 ” 。 这是 “ 执行力 ” 概念第一次被写进 政府 工作报告 , 也标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范围 。 党的十七大报告提出 加快管理体 制改革 , 形成决策科学 、 执行顺畅 、 监 督 有 力 的 行政管理体制 。 把执行放在与决策和监督同样的高度 , 充分显示了党对执行力问题的重视。 一 、 政府执行力及要素

3、分析“ 执行力 ” 原本是行政法学领域的概念 , 普遍 被 认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制 力或法律效力 。 1如今 , “ 执行力 ” 正向经济 、 政治 、 社会 、 文化等领域渗透 , 并被 不 断 赋 予 新 的内涵 。 强大 的 政 府 执 行 力 是 政 府 制 度 的 保 障 。 决策与管 理 目 标 无 论 多 么 科 学 , 缺 乏 了 执 行 力 , 一方面无法落到实处 , 另一方面也不能让公 众受 益 。“ 公共型 ” 、“ 服务型 ” 政府更无从谈起 。 什么 是执行力 ? 按照 美 国 学 者 拉 里 查 兰 的 说 法 , 执 行是一家公司的战略和目标的重

4、要组成部分 , 它 是目标和结果之间“ 缺失的一环 ” 。 2另一美国 学者保罗 托马斯和大卫 伯恩则指出 :执行力 是一整套行为和 技术体系 , 它能够使公司形成独 特的竞争优势 3。 我国也有学者认为 , 执行力 就是指组织执行战略 , 实现组织经营战略目标 的 能力 4; 周 永 亮 博 士 在 他 主 持 的 书 中 则 认 为 , 执行就是实现既定目标的具体 过程 , 而执行力就 是完成执行 的 能 力 和 手 段 。 也 就 是 说 , 在 形 成 了 决策 、 制订了具 体 的 计 划 之 后 , 达 成 目 标 的 具 体 行为就是执行 , 而确保执行完成的 能力和手段构 成了

5、执行力 。 5根据上述对执行力的定义 , 结合 政 府 在 公 共 政策 中 所 承 担 的 角 色 , 笔 者 认 为 , 政 府 执 行 力 , 可解释为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目 标及 方 向 和 精 心 设 计 方 案 、 实 施 方 案 , 并 对政府的各种组织资源包括人财 物 、 信息 、 法例 、 制度等进行 集 中 有 效 地 使 用 、 调 度 和 控 制 , 从 而 有效 地 执 行 实 施 政 府 的 公 共 政 策 、 决 策 、 法 令 、 战略 、 计划以及完成政府既定目标的政府内 在的 能力和 力 量 。 执 行 力 是 国 家 意 志 (法 律 、

6、 政 策 、 决策 的体现 , 是一 个政府组织存在和延续的必然前提和根 本 要 求 之 一 。 一 般 说 来 , 具 有 较 强 执 行力的政府 , 能够有效地执行已制定的公共政策和决策 , 国家的 意 志 能 较 有 效 地 实 现 , 统 治 阶 级 的需要和公众的要求能较好地得到满足。 一个无 能的政 府 往 往 是 执 行 力 短 缺 、 执 行 不 力 的 政 府 , 也无法有效执行国家的公共政策 和决策 , 政策所 确立的目标 犹 如 空 中 楼 阁 , 虚 无 飘 渺 , 无 法 有 效 实现 , 政府 本身 不 得 不 面 临 合 法 性 危 机 问 题 。 因 此 。 执

7、行力之于政府具有十分重要 的意义 。 政府执行力 是 一 种 综 合 的 、 系 统 的 能 力 , 主 要包括以下 几 个 方 面 的 要 素 :一 是 理 解 力 。 作 为 执行主体的各级政府要“ 执行 ” 好 , 前提是必须 对所 要执行的国家法律、 党的路线方针政策以及上级政府的指示深刻领会 , 正确理解 , 即 “ 吃透 上情 ” 。 因此 , 一切政府的工作人员 , 特别是领导 干部 , 都应该认真学习党的理论和 路线方针政策 , 注意研究法律法令和上级精神 , 不仅要了解条文 规定 , 而且要理解 其精神实质 。 只 有 理 解 深 , 才 有可能执行 好 。 二 是 判 断

8、力 。 执 行 法 律 法 令 和 上 级精神 , 是在一 定 的 环 境 中 进 行 的 。 如 果 对 所 处 的环境 、 形势缺 乏 准 确 的 判 断 , 对 本 地 区 的 人 民 群众和社会发展的实际情况缺乏准确的判断 , 即 没有 “ 吃透 下 情 ” , 那 么 执 行 起 来 就 可 能 南 辕 北 辙 、 事与愿违 。 我们党历来强调实事 求 是 , 一 切 从实 际 出 发 , 反 对 教 条 主 义 、 本 本 主 义 。 为 此 , 执行主体必 须 深 入 实 际 , 深 入 群 众 , 了 解 真 实 的 国情 、 党 情 、 世 情 、 民 情 , 实 际 情 况

9、 把 握 得 准 , 执行起来就 会 心 中 有 数 。 三 是 结 合 力 。 吃 透 了 上 情和下情 , 才入了 “ 执行 ” 的正题 , 即到底想怎 样办这件事 , 才 能 把 上 级 精 神 落 到 实 处 。 这 完 全 011 要看 “ 结合 ” 的能力 。 马克思主义活的灵魂就是理论与实际的结合。 结合 显示实践的生机和理论的活力 , 结合才 能 出 实 实 在 在 的 政 绩 , 结 合 的 能 力强 不强 , 结合点找得准不准 , 归 根 结 底 , 体 现 在决策上 。 这方 面 能 力 的 提 高 , 有 赖 于 决 策 科 学 和艺术的帮 助 和 指 导 。 四 是

10、推 进 力 。 决 策 作 出 以 后 , 就要坚决地 把 它 贯 彻 下 去 。 一 要 有 推 进 的 决 心 , 不能遇到困难就打“ 退堂 鼓 ” 。 二要从实际情 况出发寻找有效的方法和速经 , 注重方法的灵活 性 , 防止 “ 一根筋 ” 。 三要紧紧依靠下级干都和广大群众 , 调动各方面的积极性、 创 造 性 。 五 是 纠 错力 。 政府在执行工作中出现这样那样的错误也是难免的 。 问题 在于 , 怎样有效地 预 防 错 误 , 发 生错误之后要勇敢地承认并尽快加以纠正 , 不至 于使小错酿 成 大 错 。 增 强 防 错 意 识 、 提 高 纠 错 能 力 , 是对提高政府执行

11、力 的更高要求 。 二 、 政府执行力建设存在的问题及原因分析 (一 目前政府执行力建设存在的 主要问题 1. 政府执行人员中普遍存在执行责任心不强 , 执行意识淡薄 影响执行力的最大元凶是政府执行人员中普遍存在的执 行 责 任 心 不 强 , 执 行 意 识 淡 薄 。 新 的 政策出台后 , 往 往 由 于 认 识 不 够 , 或 既 得 利 益 的 阻碍 , 对有关的 政 府 执 行 事 务 , 有 的 政 府 执 行 人 员缺乏执行决心 , 或犹豫观望 , 或 拖 泥 带 水 , 久 拖不执行 ; 有的甚至对上级和政府的既定方针政策稀里糊涂弄不清 楚 ; 有的干脆对上级布置的政策执行任

12、务视而不见 , 见责任就推 , 见困难就绕 , 逃 避责任 。 2. 政府人员执行任务的方法简单机械 , 缺乏 灵活性和创造性 在我国 , 由于 长 期 的 官 僚 作 风 , 政 府 人 员 形 成了相应的 惰 性 , 习 惯 于 简 单 机 械 的 方 法 。 如 某 些政府部门 执 行 政 策 时 , 习 惯 于 用 开 会 议 、 发 文 件 , 或者一般号召 , 布置多 、 落实少 , 贯彻不够 , 检查 、 监督也不 足 。 上 级 政 策 一 方 面 无 法 得 到 有 效落实 , 另一方面又造成大量的文山会海现象出现 。 执行效率低下 , 大量人力物力 被 浪 费 。 某 些

13、县级政府执行主体甚至出现了粗暴 野蛮的执行方 法 , 造成执行的 偏 差 和 扭 曲 , 影 响 政 府 执 行 的 有 效度 。 如在 旧城改造 、 房屋拆迁的 过 程 中 , 不 做 充分的宣传和思想教育工作 , 居民损失补 偿不足 额 , 强制采取野 蛮 手 段 进 行 拆 迁 。 变 形 的 政 府 执 行 , 加剧了当地 政 府 与 民 众 的 矛 盾 与 冲 突 , 大 大 降低了政府的执行效力。 3. 政府人员在执行政策任务过程中缺乏沟通协调 沟通协调是一个组织完成组织任 务 、 有 效 协 同组织成员 认 清 形 势 , 使 决 策 更 加 合 理 、 有 效 的 重要途径 。

14、 但在 我 国 , 政 府 人 员 在 执 行 政 策 任 务 过程中的沟通协调存在严重问题 , 在执行政策的 过程中 , 政府部 门 缺 乏 系 统 协 调 , 互 不 配 合 甚 至 相互拆台的现象经常出现。 例如在进行假冒伪劣商品打击的 问题上 , 就出现了共同执行任务中工商 、 公安 、 质监等部门谁都不执行的 状 况 。 某 些 地方还出现上级政府认真打击而当地政府却暗地保护的情况 , 个别地方 政府甚至出现故意设置障碍 , 或为制销商通风报信、 阻碍执 行 的 事 情 , 导 致整 体效果 不 尽 如 人 意 。 另 一 方 面 , 某 些 地 方 政 府执行人员 的 执 行 方

15、式 、 行 政 手 段 不 足 , 用 老 方 式 、 老办法想问题 , 执行时往往按 部 就 班 , 因 循 守旧 , 使得政府的执行效率低下。 4. 执行成本高 , 执行效益低下 由于公共产品公共性的特点 , 政 府 执 行 人 员 执行中时有发生不计成本的行 为 , 浪费执行资金 的现象严重 , 造 成 过 高 的 政 府 执 行 成 本 。 有 学 者 曾把美 国和中国税收监管为例作了一个比较 :2002年 , 我国的税收收入是 1. 5万亿元 。 完 成这项工作 的税务系统人员 100万人 , 行政成本占税收收入的 8%左右 ; 美国的税 收远高于我国 , 而税务人员仅 有 10万

16、人 , 行 政 成 本 只 占 税 收 收 入 的 2%左 右 。 6行政运行成本居高不下问题在基层政府开支中更 为 突 出 。 如 县 级 政 府 干 部 的 工 资 、 会 议 费 、 接待费 、 小车费 、 电话费等几乎无法控制。 “ 行 政 成本 ” 、 “ 运行效益 ” 之类的概念在某些领导那里根本是一个空白 , 浪费严重 , 政府执行效率低下 , 直接表现为政府执行力的不高。 (二 政府执行力建设不足的原因分析 一是执行主体方面的原因。 一些 政 府 机 关 执 行意 识 淡 薄 、 作 风 浮 躁 , 逃 避 执 行 困 难 和 责 任 , 布置多落实 少 , 一 些 任 务 久

17、 拖 不 决 ; 部 分 领 导 素 质和能力不 高 、 悟 性 不 够 , 不 能 正 确 领 会 政 策 意 图 , 只会用会议落实会议 , 文件落 实 文 件 , 或 者 进行一般号召的简单方法 , 更有甚者采取简单粗暴的方法抓 落 实 , 根 本 谈 不 上 创 造 性 地 执 行 , 大 大降低了执行效力 。 二是执行环境的制约。 建国以来 特 别 是 改 革 开放以来 , 我国经济和社会发 展以及民主法制建设取得了举世瞩目的伟大成就 , 为执行力的提高 创造了良好的 生态环境 , 但是还存在法治程度不高 、 制度不够完善 、 官本位文化制 约 、 执 行 力 资 源不足等环境缺陷

18、, 成为政府执行力提高的严重障碍 。 三是执行行为缺陷。 许多领导干 部 因 各 种 原 因产 生 执 行 心 理 障 碍 , 如 依 赖 心 理 、 抵 触 心 理 、 自我保全心 理 、 得 过 且 过 心 理 等 , 大 大 降 低 了 政 府执行力和 创 造 力 ; 激 励 不 当 或 受 利 益 驱 使 , 致 使执行不力和执行扭曲 ; 沟通不足或沟通障碍导致执行脱节 。 四是执行过 程 缺 乏 科 学 管 理 。 执 行 准 备 、 组 织实施 、 统一指挥 、 协 调配合 、 监督 控 制 诸 环 节 管理水平不高 , 制约了政府执行力水平的提高。 五 是执行力的制度基础不够完善

19、 。 以 缺 乏 有 效的责任制 度 、 行 政 公 开 制 度 、 监 督 控 制 机 制 等 为典型代表的执行制度缺位以及由于制度缺陷造成执行主 体 、 生态环境 、 执行行为 、 管 理 过 程 缺 乏有效整合 , 政府执行力的生长先天 不足 。 三 、 提高政府执行力的对策思考 基于政府执行力建设存在的问题 , 笔 者 认 为 提升政府机构的执行力 , 需要重 点抓好以下几个 方面的工作 : 1、 加强执行主体的素质与能力建设 行政领导是执行活动的主体 , 是 执 行 的 基 本 因素和执 行 力 量 的 首 要 来 源 , 发 挥 着 主 导 作 用 。 领导素质和能力高低 , 往往

20、是决定执行力高低的核心要 素 。 美国的詹姆斯 w 费斯勒和唐纳德 F 凯 特 尔 认 为 , 官 僚 必 须 具 有 两 种 基 本 素 质 , “ 一种 是 责 任 :忠 实 地 服 从 法 律 、 高 级 官 员 的 指 令 、 效率和 经济指标 ; 另一种是符合伦理的行为 :遵从道德标准 , 避免出现不道德的行为” 。 7 要提高政府执行力 , 首先要提高领导的执行意识 , 积极主动服从上级正确的政令 , 培养敬业精神和 111 责任心 , 培养求实作风 , 力戒形式 主 义 。 其 次 要 提高领导的执行能力 , 领导 必须具备科学的管理理论和理念 , 与时俱进地掌握执行技术方法和执

21、行艺术 , 提高 执行能力 。 再次 , 提高 政 府 能 力 的 整体水平是提高执行力的根本。 政府能力 是一种 合力 , 它是政府 影 响 力 、 决 策 力 和 执 行 力 的 综 合 体 , 它们相互影响 , 相互渗透 , 产生 超 越 三 力 相 加的政府执行力 。 2、 改善执行环境 创设良好的客观环境有利于提高政府执行力。 任何政府执行活动都要在一定 的环境下进行 , 环 境适宜有利 于 执 行 , 由 于 外 在 助 力 的 促 进 , 可 以 大大促进 政府执行力 ; 反之 , 如果环境恶劣不利 , 政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵 制 , 将 不利于政府执行力的提高。

22、政府执行环境主要包括自然 、 政治 、 经济 、 社会 、 文化 、 法制等环境 。 建立良好的政府执行环境是一个宏大的艰巨的社会 工程 , 需要政府和社会广大民众付出长期的坚持不懈的共同努力 。 改革开放 30多 年来 , 创造了 我国良好 的 经 济 、 政 治 、 社 会 环 境 。 当 前 , 我 们 必须把更多 的精力从关注经济、 政治问题转向关 注法制环境建设和文化环境建设上来。 良 好的法 制环境是保障社会秩序稳定、 减少政府执行活动的外在干扰的重要前 提 。 为了在广大公众中形成一个遵法守法的广泛共识 , 增强对政府执行的监督意 识和法 制 意 识 , 必 须 加 紧 立 法

23、、 建 立 完 善 的 法律法制体系 , 加强社会执法 力度和对民众的法制教育 。 良好的文化环境对于促进政府执行力的提高是显而易 见的 。 要培育良好的执行文化环境 , 促进政府的执行力 , 需要的是一个讲究工作效 率 和强调一丝不苟的执行精神的社会 , 不是懒散的 、 不讲效率的 社 会 。 相 对 而 言 , 组 织 内 的 文 化 环 境 比外部的社会文化环境更能直接。 在一个拥有好 的组 织文化的政府组织内 , 其 “ 执行 ” 的氛围浓 厚 , 对执行的速度 、 质量和纪律非 常 讲 究 , 注 重 执行的效益 。 在 这 样 的 执 行 环 境 中 , 政 府 决 策 会 较容易

24、得 到 彻 底 的 贯 彻 执 行 , 具 有 较 高 执 行 力 。 因此 , 要提高政 府 工 作 人 员 的 思 想 认 识 , 特 别 是 政府领导人 更 需 以 身 作 则 , 率 先 垂 范 , 树 立 积 极 向上的执行 力观念 , 以具体可行的行为准则和行为规范来正确引导和规范组织内的各种执行行 为 。 要不断强化将执行力观念、 准则和规范最终内化为执行人员的自觉的执行 习惯和组织的执行传统 , 营造出积极向上的执行力文化氛围。 3、 优化整合政府的各种资源 美国行政学者菲利克斯 A 尼格罗和劳埃德 G 尼格罗曾说过 , 政府组织架构 是 “ 由管理 部门进行协调的 是合理有效

25、的行政管理的关键 ” 。 8在中 国 , 政府组织架构不合理主要表现为组织的管理层次过多和管理幅度不合理 , 从而 导致执行混 乱 。 因 而 , 我 们 必 须 尽 量 使 组 织 结 构 向扁平化方 向 发 展 , 精 简 冗 员 , 合 理 设 置 横 向 间 的政府组织机构 , 使政府各职能部门的配置进一步优 化和规 范 。 其 次 , 要 加 强 高 效 的 政 府 运 行 机 制的建立 。 建立合理的政府权 力运行机制和高效灵敏的执行指挥体制以及高效的政府组织资源配置机制 , 应以 “ 结构合理 、 配置科学 、 程序严密 、 制约有效 ” 的原则来进行 , 在兼顾全面的基 础上

26、, 保证执行的重点部门、 重点任务及关键环节的资源获取优先 权 。 再 次 , 用 标 准 化 的 操 作 流 程 来 取 代单凭经验的工人管理操作方式。 早在 20世纪初 , 科学管理大师泰勒在其 科学管理原理 中就指 出 , 科学的执行流程是“ 规 则 、 守则 、 公式 ” , 要 将这些 “ 规 则 、 守 则 、 公 式 在 全 厂 工 人 中 实 行 , 使工人建立一种用科学来代替过去习惯的工作方式 ” 。 9目前制定可以具体指导 各级政府组织执 行各种事务的法规条例是必要的 , 从而以法制化 手段规定各级政 府组织在执行时遵守或者参考遵守的流程 。 4、 控制执行过程 运用科学管

27、理理论和方法 , 提升政府执行力。 对每一个执行事项 , 首先 , 做好 执 行 准 备 , 包 括 政策宣传 , 制定 合 理 的 工 作 计 划 , 准 备 必 要 的 物 质条 件 、 组 织 条 件 , 积 极 进 行 执 行 实 验 和 试 点 。 其次 , 做好组织工作 , 落实好 执行 计 划 、 机 构 人 员 、 执行工具等执行资源。 再次 , 集中统一指挥 , 明确职 责关系 , 把握限度 , 各司其 职 ; 加 强 各 执 行主体之间的协调 , 增进协同配 合 。 最 后 , 加 强 执行控制 , 落实 责 任 追 究 制 度 , 明 确 控 制 内 容 和 标准 , 建

28、立健全 评 估 与 纠 偏 制 度 和 程 序 , 建 立 健 全执行 的 行 政 责 任 体 系 , 形 成 政 府 执 行 的 闭 合 回路 。 5、 巩固执行基础 通过建立健全有利于执行的制度 , 整 合 执 行 要素 , 提升政府 执 行 力 。 改 革 与 完 善 行 政 管 理 体 制 , 优化执行权力的纵向和横向配置 , 加强责任 、 效能 建设 , 建立行为规范 、 运转协调 、 公开透明 、 廉洁高效的服务型有限责任政府 ; 坚持与健全民 主集中制 , 提高 决 策 与 执 行 的 关 联 程 度 ; 健 全 与 落实各项责 任制度 , 包括问责制 、 问 效 制 、 追 究

29、 制 、 奖惩制等制度 ; 完善行政公开 制 度 , 提 高 执 行的透明度 , 促 进 行 政 公 开 的 民 主 化 、 法 制 化 和 现代化 ; 完善执 行 监 督 制 度 , 从 制 度 上 保 证 监 督 的独 立 性 和 权 威 性 , 强 化 民 主 监 督 、 舆 论 监 督 、 上位监督 、 专门职能监督制度。 参考文献 : 1莫勇波 . 政府执行力 :当前公共行政研究的新课题 J 中 山大学学报 (社会 科学版 , 2005,(1 . 2 美 拉姆 博西迪 (Larry Bossidy , 拉姆 查兰 (Ram Cha-ran . 执行一如何完成 任务的学问 M 机械工业

30、出版社 , 2003:l6. 3 美 保罗 托马斯 , 大卫 伯恩 . 执行力 M 中文版序 , 中国长安出版社 , 2003:l. 4纪 建 悦 , 韩 广 智 . 执 行 力 组 织 M 企 业 管 理 出 版 社 , 2003:4. 5周永 亮 博 士 /主 持 国 富 执 行 力 课 题 组 . 本 土 化 执 行 力 模 式 M 中国发展出版社 , 2004:2l1 213. 6杨眉 . 中国行政成本全球最高 , 国家主席带头 “ 压缩 ” N 财经时报 , 2003 0608. 7 美 詹姆斯 W 费斯勒和唐纳德 F 凯特尔著 . 行政过 程的政治与公共行政 学新论 M 陈振明等译 . 北京 :中国 人民人学出版社 , 2001:367. 8 美 非利克斯 , A. 尼格罗和劳埃德 . G. 尼格罗 . 公共行政 学简明教程 M 郭晓来 , 等译 . 北京 :中共中央党校出版社 , 1997:1l3. 9 美 F. W . 泰罗 . 科学管理原理 M 胡隆水 , 等译 . 北 京 :中国社会科学出 版社 , 1980:245. (责任编辑 刘 强 211