XX省农村普法和依法治理社会调查.docx

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1、第 1 页 XX 省农村普法和依法治理社会调查 特征码 EbFEysUWFRNyubpgTUbz 今年七月，XX 省司法厅和 XX 省法学会组织开展了农村普法和 依法治理的社会调查。XX 省是个农业大省，农业人口占全省人 口的 80%以上。开展农村普法和依法治理的专题研究，将有助 于总结我省“三五”普法和依法治理的成果，为“四五”普法 和依法治理规划的实施提供可资借鉴的经验。为了全面了解和 掌握我省农村普法和依法治理的客观现实，调查中运用了比较 的方法，分别在城乡各选择了一个具有典型意义的调查地区 （桐城市新安渡镇和安庆市大观区）进行深入调查。通过实地 调研，结合我省“三五”普法和依法治理已经

2、取得的经验，我 们提出如下研究报告。 一、农村的法治环境与农民的法律意识问题 随着三个五年普法规划推进式的实施，我省农村法治化水 平有了较大的提高，农民的法制观念和法律意识有所增强。在 全社会依法治国的大环境下，农村依法治理的法治环境大有改 观。 农民的法律意识和法制观念的培育和形成，不能脱离他们 赖以生存的乡村的法治环境。笔者认为，农村的普法和依法治 第 2 页 理在微观上是进行法治宣传教育，在宏观上就是要造就一个良 好的法治环境，让农民在良好地法治环境中形成法制观念、培 养法律意识、提高法律素质。从“一五”普法到目前正在实施 的“四五”普法正是有条不紊地实践着这个目标。只有形成一 个全社会

3、崇尚法治的社会环境，法治国家的目标才能实现。在 我国目前以政府推进为主要方式的法治进程中，这样的“法治 环境”需要各级政府去营造。 “三五”规划的指导思想和总体目 标是增强公民的法律意识和法制观念， “四五”规划的目标是实 现由提高公民法律意识向提高法律素质的转变。可见，法律观 念、法律意识和法律素质相互之间具有紧密的联系。因此，农 村的基层政权和组织应当对法制观念、法律意识、法律素质有 明确的认识，才能够使其职责有明确的定位、行动有明确的方 向。 通过调查和资料分析，我们发现，农村普法和依法治理工 作中存在着一些现象：1、在职责上缺乏明确的定位。普法和依 法治理是各级政府的法定职责，还是具有

4、政策性和临时性的工 作？作为推动普法和依法治理工作的基层政权机关和组织，应 当充分认识到普法和依法治理是政府的职责。2、在方法上往往 以法律条文的宣讲作为硬性指标。由于对法制观念和法律意识 存在模糊认识，灌输法律条文几乎成为培养法制观念和法律意 识的主要方法。3、在实施过程中未能形成基层组织与农民之间 的双向互动关系。 “普法”似乎也在向农民“摊派”法律知识， 第 3 页 “依法治理”则是以法律为“罚则”治理乡村。4、在评价机制 上，注重于形式的普及，有些经验于文字总结与模仿复制。尽 管这些问题是非主流的现象，但是在今后的普法和依法治理工 作中不能不引起有关部门的重视。存在这些现象的原因是多方

5、 面的，其中重要的一点则是认识问题和观念问题。为此，必须 明确什么是法律意识和法制观念？如何“增强公民法律意识” 和“提高法律素质”？ 法律意识是人们关于法律和法律现象的思想、观点、知识 和心理的总称。法律意识包括法律思想（理论） 、法律观念（法 制观念）和法律心理。法律意识有个体法律意识、群体法律意 识和社会法律意识之分，个体（公民）法律意识的形成取决于 公民的法律心理，以及法治环境的影响。群体法律意识具有团 体性和多样性的特点，在我国农村不应忽视传统性和地域性的 冲击和扭曲。社会法律意识是全体公民普遍的法律心理和观念， 它与传统的法律文化、主流法律观念的传播有着密切关系。社 会法律意识和群

6、体法律意识是公民的个体法律意识形成的重要 环境因素。个体法律意识和群体法律意识对社会法律意识内容 与发展有较大的作用。在通常情况下三者是协调一致的，但在 特定的情况下也可能发生冲突。 笔者认为， “一五”普法在于唤醒公民的法律意识；“二五” 普法在于培养积极向上的群体法律意识；“三五”普法着眼于 营造全体公民共同的社会法律意识。 “四五”规划就是在三个五 第 4 页 年普法的基础上，为巩固普法和依法治理的成果，提出了由法 律意识的培养转变为法律素质的提高，因为法律素质是法律意 识的内在本质。由于传统法律文化和法律观念的影响，农民的 法律意识与依法治国、依法治省提出的目标还存在着差距，今 后普法

7、和依法治理的工作应当主要放在以下几个方面： 1、培养农民对法律价值的尊重和法律知识的追求。法治国 家的社会基础则是公民对法律的尊重和敬仰，因为法律的价值 代表着公平、正义和秩序。普法和依法治理的目的是建设一个 法治社会，这是各级政府的职责，但是不能因此认为普法和依 法治理就是政府的单方行为。作为以行政指导为主要特征的普 法和依法治理活动中，各级组织特别是政府部门，不仅应当将 法律知识告之于民，而且还要让农民知道法律的价值是什么？ 法律是人们安居乐业的行为规则，法律是维护公民合法权益的 武器，惩罚不是法律的全部。只有让农民真正认识到法律的功 能和价值，法律才能让农民所接受，对法律的认知和运用才能

8、 从自发到自觉。我省农村基层人民政府推行的“送法下乡” 、 “送书到户”的活动，有其积极的因素，应当予以肯定。但是 我们也应当看到，人手一册法律书，不等于人人都知法和懂法 了。 2、让农民通过生产和生活实践，全面、正确地理解法律。 长期以来，传统法制观念中， “法即是刑” 、法就是“惩罚”的 观念影响着人们对法律的正确理解。诚然，对违法者的惩戒是 第 5 页 法律的重要功能之一，但是不是法的全部。在普法的法制宣传 中要力戒这种片面的倾向。农村的社会生活受到法律调整的领 域十分广泛，普法和依法治理中应当结合农村的特点，在农业 生产和日常生活中给农民予以法律帮助和法律引导。例如，农 民负担问题；打

9、白条问题；粮食收购问题；计划生育问题等等。 让农民通过法律帮助和指导，认识到保护老百姓也是法律的重 要功能。只有这样，作为农村中主要社会主体的农民才能形成 法律观念、培育法律意识、提高法律素质。 3、充分尊重用法律途径解决纠纷的方式。在农村存在着一 种较为普遍的法律观念和法律心理：解决矛盾和纠纷，总是谋 求法律诉讼之外的方式来解决，无论正当与否，一般都把诉讼 看作不光彩之事。作为普法推进者的基层组织往往迁就这种现 实，解决纠纷与矛盾以息事宁人为原则，有时甚至不惜牺牲法 律原则。今后在普法中，首先应当树立法律的权威，以法律为 原则作为解决争端的依据和方法。各级政府应当正确地引导和 评价公民的诉讼

10、活动，尤其是农民诉政府的行政诉讼案件，更 应当端正认识。 二、我省农村普法与依法治理的法律实践问题 我省农村普法和依法治理存在着许多认识问题、观念问题 以及法律实践中急待解决的现实问题。现在将这些问题有重点 的提出来，针对性地解决这些问题或制定相应的对策，将会大 大推动今后普法和依法治理工作的顺利进行。 第 6 页 （一）农村基层组织的法律定位与作用。 在农村普法与依法治理工作中，实际承担具体工作的基层 政权组织（乡、镇人民政府）和基层群众性自治组织（村民委 员会） ，它们的工作直接关系到农村实施普法和依法治理规划的 实际效果。普法和依法治理的长远性目标是实现法治国家，阶 段性目标是实现各个时

11、期普法“规划”提出的具体任务，基本 出发点和归宿则是建设一个良好的法治环境。肩负着如此重任 和职责的基层组织对其法律地位应有正确的定位。 普法和依法治理是全社会的工作，应当动员社会各阶层参 与。乡、镇人民政府是我国基层行政机关，其行政事务千头万 绪，各项行政工作如计划生育，农业税费、农业生产等等，很 难说哪项工作为主，哪项为次。如果将普法和依法治理仅仅理 解为某项工作职责（并且有专人负责贯彻落实） ，这可能有悖于 普法和依法治理的本意。笔者认为，普法和依法治理并不是一 项单列的工作，它是贯穿于各项工作中的原则精神，在政府工 作的各项职责中都要体现与贯彻普及法律和依法治理的原则。 换言之，普法和

12、依法治理的主体（推进者）是任何部门与任何 人员。任何工作必须以普法和依法治理原则为指导，我们不能 把普法与依法治理仅仅理解为是司法行政部门的职责。从这个 意义上讲，基层组织是普法与依法治理的参与者、倡导者、推 广者与服务者。 村民委员会是我国农村基层自治性群众组织。它虽不具有 第 7 页 国家机关的性质。但村民委员会的组织形式与法定职能，使其 在普法与依法治理工作中应当发挥积极和重要的作用。根据 中华人民共和国村民委员会组织法的规定，村民委员会的 主要任务是：1.宣传宪法、法律、法规和国家政策，对村民进 行守法教育；2.办理本村的公共事务和公益事业；3.调解民间 纠纷，促进村民团结和家庭和睦；

13、4.协助政府维护社会治安和 社会秩序、生产秩序、生活秩序；5.向人民政府反映村民的意 见、要求和提出建议。村民委员会的职责和任务与普法和依法 治理所提出主要任务是相同的，基层群众性组织组织的各项工 作正是亦步亦趋地实践着普法与依法治理的目标。目前，农村 普法工作中，应当充分发挥村委会的功能和作用，使其从被动 地完成工作任务转向积极地开展普法宣传。 （二）关于农村普法和依法治理的工作方法问题 调查发现，农村的普法和依法治理在工作方法上存在许多 有待改进的地方。 首先，在“普法”工作上，主要表现出的特点是放任性和 无序性。农民往往把收看电视中的法制节目，作为自发的法治 思想的启蒙。诚然，法律的普及

14、可通过多种渠道，在当今电视 已作为简便、快捷、普及的传媒工具，其在普法工作的功能不 可低估。有些工作开展比较好的地方，还利用农村广播网进行 宣传，利用集市大会进行集中宣传，利用村民大会请司法人员 上法制课。还有的地方采取“知识带动型”普法，即向在校的 第 8 页 中小学生进行有意识的普法教育，再通过学生将法律知识传播 到广大农户等等，这些都不失为好方法。笔者认为，凡是有利 于普法工作实施的经验，都应当是值得肯定的好方法。但是针 对当前农村普及法律的工作方法存在放任性和无序性的局面， 我们应当着手做好以下工作： 1、在传媒工具上，开展多渠道、多方式的普法工作。可以 利用电视中现有法制节目，还可以

15、利用农村有线广播。在调查 中农民普遍反映，了解法律知识的渠道主要于电视，如中央电 视台的“今日说法” ，XX 电视台的“法眼看天下”等都是农民 十分喜爱的节目。因此，笔者建议，能否将现有的电视法制节 目进行整合，开设电视节目的法律频道，专门地、系统地、生 动地宣传法律。在依法治国和依法治省的大环境下，开设法律 频道电视节目作为推进普法和依法治理的实施手段是很有必要 的。这对于广泛地宣传与普及法律，拓宽普法渠道，改进工作 方法都有积极的意义。我省的有关部门可以在这些方面进行尝 试。 2、在普法的工作方针上，农村普法不能只把农民当作普法 的对象。根据普法规划的精神，农村普及法律和依法治理是针 对农

16、村各级组织和公民。特别是“执法者”的法律观念、法律 意识和法律素质，对普法和依法治理工作起着决定性的影响。 因此，笔者认为，农村各级组织在普法和依法治理中首先应当 从“自律”开始，将自己作为法律的学习者和接受者，模范地 第 9 页 执行和遵守法律、法规，然而才是法律的推广者。对于农民则 应采取多种形式，结合生产，生活实际，切实地运用法律去帮 助农民解决实际问题，让法律的服务功能、保障功能、授益功 能得到充分发挥，改变“法就是制裁”的观念，让农民从“要 我学法律”到“我要学法律” 。 其次，农村“依法治理”工作中化解矛盾的主要方法是民 事调解。传统法律文化与法律观念，直接影响着人们的法制观 念和

17、行为准则。在农村，调解成为“执法”最重要的手段之一。 以息事宁人，止争息讼为目标的调解，在法律上、在观念上、 在文化上都有很深的社会基础。因此充分运用调解的方法，对 建立我国农村安定的生产、生活、秩序和法律环境都具有重要 的意义。但是，我们也应当看到，有些地方将调解的范围已扩 大到无所不及的领域，如果把调解作为解决一切矛盾纠纷的必 经手段，则可能冲淡了法律的权威性。笔者认为，在肯定调解 为行之有效的方法的同时，应当树立法制观念并且尊重当事人 运用诉讼等法律手段的权利与选择。必要时基层组织应当鼓励 与宣传诉讼方式的积极意义。如果一味排斥、回避或阻碍“打 官司” ，甚至将诉讼本身附加许多非法律因素

18、，那么我们通向法 治的道路也不会是坦途。毕竟司法是法治的保障。 （三）关于农村普法与依法治理的经费问题。 实地调查中反映较集中是普法的经费问题（有关文字材料 却没有提及） ，经费紧张制约了普法和依法治理工作的深入进行。 第 10 页 诚然，普法工作都需要一定的财力支持，希望有关部门予以重 视。但是，笔者认为，对普法经费也应当澄清一些误区。普法 和依法治理要求在各项工作中都应当普及法律知识，培养法制 观念和法律意识，提高法律素质，这些内容是在日常工作中必 须得到体现和实施。不能因为在工作职责中增加了“法治”的 内涵，就应当相应地增加“经济”成本。遵守法治规则和秩序 是各级组织与人员应尽的义务，而

19、且依法治理只会降低和减少 耗损，提高执法水平。当然，我们应当在重视解决经费问题的 同时，动员和引导社会力量积极参与农村普法和依法治理活动， 如：法律援助、法律扶贫、法律志愿者等等都是解决资金问题 的有效途径。 （四）关于农民义务法治化（减轻农民负担）问题。 在农村工作中，减轻农民负担始终是一个重要话题，从中 央到地方一般都把“农民负担”作为专用术语并赋予特定内容 予以关注。 我们在调查中发现“农民负担”一词越来越具有贬义、甚 至有“违法”的意味。我们应当认真思考，农民应该不应该有 “负担”？应当负担哪些义务？“减轻农民负担”是减轻什么 “负担”？如何减轻农民负担？这些问题都与法律有直接和间 接

20、的联系。所谓负担，主要是指社会主体所承担的责任、任务 或者费用。农民负担是指农民作为生产者应当依法向国家交纳 的各种税费。不可否认，当前我国农民负担相对于农村经济发 第 11 页 展水平和农民的收入而言是比较沉重的。这里有政策性问题， 但更多是执法工作中存在违法、恣意地对农民增加的“负担” 。 党中央、国务院以及各级人民政府三令五申，严禁增加农民负 担，大力减轻农民负担，但是有些地方收效甚微。笔者认为， 解决农民负担的根本途径是将农民负担法治化。让农民在依法 履行法定义务的同时，能够运用法律武器，保护自身的合法权 益。各级政府以及有关部门也应当强化这样的工作职责，就是 要切实维护法律保障机制和

21、保证行政救济（行政复议、行政诉 讼）途径的畅通。只有将农民负担问题纳入法制轨道，唤醒农 民的法律意识，制约行政权力的滥用，才能一劳永逸地解决农 民负担问题。在具体作法上，笔者建议： 1、用“农民负担法治化”代替“减轻农民负担”的提法。 因为，农民负担是农民依据法律规定应当承担的税费义务。承 担和履行法定义务是每个公民应尽的责任。 “减轻”农民负担是 相对于“增加”农民负担或者农民负担过重而言的，这里除了 政策性因素之外，农民对于不合理，不合法的增加的负担，完 全有权利依法行使法律“抵抗权” ，予以拒绝。对此，司法机关 应当正确发挥法制保障功能，成为维护农民合法权益的坚强后 盾。长期以来使用的“

22、减轻农民负担”一词，其内涵已经发生 了变化。所减去的额外税赋既有合法的，也有不合法的，容易 使农民造成负担就是不合理、不合法的错觉，难以分清合法与 违法的界限，从而形成强烈的对立情绪。使用“农民负担法治 第 12 页 化”用语，不仅明确了农民法律上的权利与义务关系，而且也 寓意着法津同时依法保障农民们合法权益。这种提法的变换， 其意义远远超过词语本身的含义。 2、加强农村和农民的权利和义务的立法。将农民法定义务 （负担）及其承担形式以法律规范的形式予以公布，通过地方 立法，制定地方性法规和规章，明确权利和义务。对农民的权 利和义务进行立法的意义，不仅仅在于有法可依，更重要地是 强化农民乃至全社

23、会的法律意识，这对于农民义务法治化和推 进农村法治化的进程，其意义是十分重大的。我国是农业大国， 我省是农业大省，在这个方面实行立法，不仅具有必要性，而 且具有可行性。关于农民法定权利义务的立法应当力求详尽， 防止执法中由于较大的自由裁量权，使得法律规范流于形式。 3.基层组织的执法人员应当增强法律意识，提高法律素质。 农民负担问题的出现，原因是多方面的，其中原因之一是基层 组织及其执法人员违反法律和政策，任意增加农民负担。 “三五” 普法和依法治理规划将执法人员作为重点教育对象，要求他们 熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律 素质、秉公执法，做到有法必依、执法必严、违法必究

24、。 4.疏通农民寻求法律救济的渠道。农民负担问题纳入法制 轨道之后，法律的“双刃之剑”的功能应当充分体现出来。法 律要求农民依法履行法定义务，同时，法律对农民的合法权益 予以依法保障。对于任何部门侵犯农民合法权益的行为，农民 第 13 页 可以依法寻求法律救济，对于行政机关的行政侵权行为还可以 依法提起行政复议、行政诉讼或者获得国家行政赔偿。然而， 现实的法律实践并不乐观。尽管最高人民法院曾经指示，对涉 农案件各级人民法院应当提供快捷的法律通道。但是有些地方 法院受到地方保护主义的干扰，对农民负担案件仍然存在不立 案或拖延审判的现象。农民在寻求法律救济的道路上，出现了 不会告、不敢告、不能告或者告不赢的不正常现象。法律救济 渠道的不畅，必然导致法律在农民心目中的公信力和权威性的 下降。有些地方的农民对于“负担”问题采取抵制、对立和越 级上访等手段，可见，畅通的法律救济不仅仅是在保护个案中 农民的合法权益，对于在我们农业大国和农业大省建设良好的 法治环境，建立法治社会有着极其深远的意义。