中国农村政治的现状和发展趋势.docx

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1、第 1 页 中国农村政治的现状和发展趋势 特征码 OtaHxYhTFimIILVaMycc 长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注， 多侧重于经济和文化方面的探讨， “很少有人关注和深入研究乡 村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”1。事实上， 农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程， 而且制约着“三农问题”的最终解决。因为， “如果我们不从政 治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会 发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经 济体制的深化改革和整个国民经济的发展”2。甚至可以说， 如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的

2、方案都无法真正有效地实施而导致失败。 本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。 这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力 组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察， 试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规 律。 一 国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表 第 2 页 国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资 源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用， 农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇 政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。 从 20 世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会

3、向 现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中 国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系 在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会 的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上， 这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清 的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集 体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标 而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进 程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西 方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走 一条“规划的社会变迁”之路。这就要

4、求以政治发展来推动社 会发展， “政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推 动农村发展的体制性的力量”3。其表现形式就是国家权力体 制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇 一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公 社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击 甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会 第 3 页 经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制， 极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农 村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最 重要的成果是对人民公社体制的否定， “这就是实行生产责任制

5、， 特别是联产承包制，实行政社分设”4。而政社分设后产生的 “乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组 织方式。 “乡政村治”体制的“乡政” ，是指乡级机构的功能运转主 要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政 治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政” 字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具 体管理。在这一体制中， “乡政”代表着国家权力，具有系统而 完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和 文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1） 人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政” 体制顺延了下来，特别

6、是经过近二十年的农村基层政权建设， 全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等 政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系 统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。 （2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务 员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充 实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高， 第 4 页 他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。 （3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自 主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上 的政治能力。 （4）乡镇企业有所发展，增加

7、了乡镇政权对经济 的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的 乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的 工具。 但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡 镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。 （1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一 体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的 冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府 职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能 和权力残缺不全等问题。 （2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。 目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在 100200 人

8、之间，有的甚至超过 500 人。乡镇政权人员的臃塞， 势必增加乡镇财政的负担。据对全国 81 个农民负担监测县调查， 平均债务额 1098.6 万元，平均净负债 708.2 万元。乡镇财政濒 临破产。5（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺， 工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租 性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政 的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并 第 5 页 在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张， 乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。 为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极 的探索。目前

9、有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主 张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加 强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系 同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度 化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设 机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府 的工作效率6。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社 会体制的下线伸入到村7，即将政府组织延伸至行政村，实行 “乡治、村政、社有”8，也就是将村级组织的行政功能扩大 或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村 民自治体制。 （2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为

10、，乡镇政 权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即 “随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展， 以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力 将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契 约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会 的转型”9。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政 职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇 社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区， 第 6 页 开始实行乡镇规模调整，有的地方有 1/3 的乡镇被撤并，取得 了一定的成效10。 毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农

11、村社 会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不 可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展， 国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中， 应该建立什么样的管理模式，本文于*知音网站才能实现农村社 会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往 表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约 束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。 从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力 并不完全取决于行政性的“命令服从”模式如何有效，而应 该主要建立一种“法制遵守”模式。也就是说，国家应该通 过一种法制方式，将国家在农村社会的利

12、益和国家对农村社会 发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种 “法制遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行 适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家 目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村 经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用 非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授 权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治， 在乡镇一级实行社区自治。 二 第 7 页 村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农 村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但 由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，

13、农村政治制度化 建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发 展空间。 目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容 的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系 的。如果说，1980 年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上 是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革， 改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从 1984 年开始 进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制， 取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之 间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形 式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后

14、果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发 生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来 的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。 但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集 体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约 束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间 的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说， 一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形 第 8 页 成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方 面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化， 瓦解了中国社会非民主、非法

15、制的社会根基”11，中国农村 社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。 然而， “分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会 的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来） 互相作用的过程”12，为了达到这一整合，国家需要向农村 社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。 村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织 依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居 民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地 处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落 实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理13。这一 体制

16、形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是 1982 年至 1988 年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制， 在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举， 但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是 1988 年以后，随着村组法的实施，从建立乡政府和村委员 进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、 村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。 到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自 治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有 9 万多个村民 第 9 页 委员、38 万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同 程度开

17、展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建 设有了一定的发展。 但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突： （1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层 党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正 式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是 以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的， 在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力和职权不同 的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些 冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支 部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一 元化领导和一体化运作的方式来

18、控制农民自治组织。其结果是 改变了村民自治的民主性。 （2）国家行政权力与村民的自治权 力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制 时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属 关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层 自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在， 村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力 的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响 到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必 然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力， 第 10 页 一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级

19、党组织 来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施 来肢解村民自治组织的职权。 （3）村委会的自治权与农民的经 营自主权之间的冲突。根据村组法的规定，村委会不仅管 理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的 责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人 们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。 有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强 化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥 夺农民的经营自主权。 这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组 织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力 边界模糊，也

20、就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就 会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经 济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加， 特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种 代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足 或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。 为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的 权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是： （1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力 契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行 第 11 页 的一种农村政治安排，是在中国自上而下的

21、权威体制内生成的 这种“自治制度” ，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。 特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民 自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安 排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些 “自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意 志的“自治组织” ，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的 领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这 些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、 村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体， 并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的 刚性。

22、（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经 济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务14。村民自治 解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没 有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。 村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社 区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关 与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序， 是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的 发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于 市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民 进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也

23、不必要为村 第 12 页 民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业 市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组 织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体 为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系 及合理退出机制的会员合作制组织15。 三 农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈 现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是， 农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程 度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。 公共参 与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动16。 在传统农村社会，家庭才是法

24、定的基本政治单元，广大农民作 为皇权下的“子民” ，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族 组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外 化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时 期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体 制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务， 而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后， 在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社 员” ，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其 公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组 织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行 第

25、 13 页 家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了 “村民” ，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主 权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近 几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、 占总数 90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政 治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上 享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权 益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政 组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的 经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些 都表明，我国农民的民

26、主观念和权利保护意识不断加强，农民 的公共参与已经到了新的发展阶段。 但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题： （1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体” 。 据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有 建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约 11% 的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。 （2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政 的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和 农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢， 而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干 部的工资及福利补

27、贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在 第 14 页 代理国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有 些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一 旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发 泄出来，农村社会就会处于动乱之中17。 （3）农民非法参与 有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等 手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是 有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞 村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和 生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践 踏。 （4）村民通过家族组织参与农村公

28、共事务的现象有所增加。 在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序， 得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。 但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别 是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解， 家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国 家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自 成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度 的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面 为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的 保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族 组织通过操

29、纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏 了民主政治的基本原则。 如何解决现阶段农民公共参与存在的 第 15 页 问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与 这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认 为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基 层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政 在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞 地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对 如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及 宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点： （1）扩大村民的制度性参与，规范村民

30、的非制度性参与，限制 宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其 理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与， 其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治 所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进， “村民 自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设” ，其“经验必然会 向上引伸，发展到乡镇”18，即应该按照村民自治所提供公 共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举19，这种传 递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体 的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为 了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之 外建立农

31、民的政治组织，应该建立农民利益集团，20其中恢 复政治性农民协会组织是一种合理的选择21。而对于宗族性 参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。 （2）在 第 16 页 严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村 民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的 和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则 具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主” 来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严 格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽 量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生 活的素质，也没有形成民主参与政

32、治生活的习惯，多数农民并 没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的 权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行 的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不 能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的 制定和监督政策的执行22。而且还在于，任何公共参与都是 需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求 增本文于*知音网站加村民的公共参与，其成本基本上都需要由 村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需 要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在 目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少 公共领域和公

33、共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力 的运作成本。 公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。 但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因 而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社 第 17 页 会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参 与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。 特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源 和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公 共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共 参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据； 对于国家层面的政治参与，则赋予农

34、民以公民权，按照国家民 主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而， 随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇 将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织 转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将 往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威 来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会 公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加， 而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受 到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努 力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主 张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因 其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑 制。