关于加强市人大常委会监督职能的调研报告.docx

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1、第 1 页 关于加强市人大常委会监督职能的调研报告 特征码 dwlGIqYIUOFLaUffmhIN 按照常委会工作要点的安排，研究室把 “加强市人大常委会监督职能”作为重点调研课题，组成 课题组进行了深入的调查研究。在近半年时间里，比较全面地 回顾和总结了市人大常委会监督工作的实践与体会，进一步深 化对人大监督工作的认识和理解。课题组专程赴广州、宁波等 地人大学习考察，又深入到南岗区、香坊区、双城市等区、县 （市）进行调研，学习省外和本地区人大常委会在这方面好的 做法和成功的经验，分析研究了影响我市人大常委会监督职能 有效行使的一些因素，在此基础上形成了调研报告初稿。现将 调研中形成的观点和

2、建议作如下报告。 一、对我市人大常委会监督职能发挥作用的现状分析 历届市人大常委会都将监督工作摆上重要议事日程，坚持 围绕中心、服务大局，认真履行监督职权，不断探索和实践， 积累了许多比较好的经验。特别是市十一届人大常委会以来， 不断加大监督力度，创新开展监督工作的有效途径和办法，努 第 2 页 力增强监督实效，共听取“一府两院”工作汇报 81 项，作出决 议、决定 37 项，听取了 52 部法律法规执行情况的汇报，评议 了 29 个政府组成部门和 34 名“一府两院”负责工作人员，其 中包括 4 名副市长和 1 名市人民检察院检察长。通过监督职权 的有效行使，保障了宪法和法律、法规在我市的贯

3、彻实施，促 进了“一府两院”依法行政和公正司法，为推动我市各项事业 的全面进步发挥了积极作用。总结几年来监督工作的成功做法， 主要表现在：1、围绕发展这个第一要务，加强对全局性工作的 监督。历次常委会会议都突出以审议经济方面的议题为主，就 国民经济和社会发展计划整体实施情况、推进国有企业改革、 非公有制经济发展、农业产业化、行政区划调整等重大问题， 听取和审议市政府有关工作情况的汇报，适时作出相应的决议、 决定。围绕市委提出的工业强市的发展战略，常委会把“十五” 发展规划作为哈尔滨市的头等大事，组织人大代表在人代会上 分十三个专题进行了大会审议，并作出关于“十五”计划纲要 的决议。为贯彻中央振

4、兴东北老工业基地的决策，围绕哈尔滨 市委提出的“努力快发展、全面建小康、振兴哈尔滨”的工作 主题，20XX 年人代会上专门听取了市政府关于老工业基地调整 和改造情况的汇报，常委会组织力量开展专题考察、专项调查 和专门视察，作出关于加快哈尔滨市老工业基地振兴步伐的 决议 ，为确保我市在中央确定的第二批改造项目中取得领先优 势发挥了重要作用。为强化对省委提出的哈尔滨“加快发展， 第 3 页 当好龙头”战略实施的监督，及时加开了一次常委会，专门讨 论如何为哈尔滨加快发展发挥好人大及其常委会的职能作用问 题，并作出了关于充分发挥地方国家权力机关职能作用，大 力推进哈尔滨加快发展当好龙头的决议 ，较好地

5、发挥了人大在 经济社会发展中的决策、规范、推动和保障作用。2、围绕依法 治市，加强法律监督。在执法检查方式上，坚持少而精、突出 重点的原则。每年常委会都确定一项涉及全市工作大局的法律 法规，由常委会主任带队，各位副主任、秘书长和委员参加， 组成高层次执法检查组，进行检查和视察，突出了重点，提高 了检查的层面，加大了执法监督的力度。各专门委员会进行的 执法检查，由相关专门委员会牵头，邀请主任会议成员、驻会 委员、本委员会的组成人员和人大代表对该项法律法规的执行 情况进行检查，并形成质量较高的检查报告，提交常委会会议 审议。常委会会议后，以常委会审议意见的形式向“一府两院” 提出改进执法的具体要求

6、，执行机关在一定的时限内办理，并 报告办理结果，增强了执法检查的法律效力，加大执法监督力 度。常委会还抓住影响较大、久拖不决的典型案件开展个案监 督，狠抓重大案件查处工作，为地方的经济发展提供了优良的 法制环境，推进了依法治市的进程。3、围绕维护人民群众的根 本利益，加强对群众关注的热点、难点问题的监督。常委会通 过调查、视察、检查，建立主任会议成员接待、处理群众上访 等制度，将需要解决的共性问题、重点问题作为常委会审议、 第 4 页 监督的重要内容。例如，人民群众通过人大代表等多种渠道向 人大常委会反映，要求加快建设城市后备水源，解决城市供水 不足的问题。常委会党组及时向市委汇报了这一情况，

7、取得市 委的支持，把后备水源地建设作为一件大事，组织专门力量深 入调查，提出建设磨盘山水库作为城市新水源地的建议，要求 市政府抓紧立项报批工作。在市人大常委会的直接督促下，政 府积极落实，各项工作正在按计划进行，预计在 20XX 年向市区 供水，这将使我市长期存在的用水紧张、供水污染等矛盾逐步 得到解决。建设重大疾病预防控制中心，是防病治病、维护市 民身体健康的需要。去年，常委会根据部分人大代表提出的议 案，向市委报告，作出了关于建设市疾病预防控制中心的决 议 ，并督促市政府认真落实决议要求，预计 20XX 年年底“疾 控中心”即可投入使用。4、围绕依法行使人事任免权，加强对 任命干部的任后监

8、督。特别是评议工作近几年有了突破性的进 展。从 2000 年开始，常委会实行“两项评议”相结合。为充分 体现述职评议的公开、公正，增强透明度，以常委会组成人员 投票的方式确定评议对象。将评议对象在新闻媒体上进行公示， 公开受理群众的信访；对被评议的政府组成人员进行任期经济 责任审计并形成报告；常委会成立评议组，深入被评议部门及 所属基层单位进行调查，把人大常委会监督、舆论监督和群众 监督有机结合起来，不仅征求本单位干部职工、直属单位班子 成员、部分服务对象、各级人大代表和社会各界的意见和建议， 第 5 页 还拓宽利用各种民主渠道，使更多的市民了解市人大常委会对 “一府两院”负责工作人员进行评议

9、的有关情况。通过面对面 谈话、个别填写“征求意见表” 、民主测评票、意见投诉等方法， 充分发扬民主，创造让群众充分表达自己真实意愿的条件和氛 围。考察组再根据方方面面反映的情况用写实的方式进行综合 汇总，向组成人员提供全面的基础材料，并提前发给各位组成 人员，待组成人员在评议中充分表达意见后，再形成有关考察 材料。评议的基础上，常委会以无记名投票方式对被评议的政 府组成人员的工作作出“满意” 、 “基本满意” 、 “不满意”的评 价。常委会会议针对被评议的“一府两院”及其组成人员存在 的问题和不足提出整改意见，要求限期整改并向常委会作出口 头报告。常委会对整改情况跟踪问效，从而使评议监督工作既

10、 深入扎实，又富有成效。 综上，市人大常委会的监督工作已经从一般性的程序性监 督发展为有重点、有针对性的实体性监督，监督形式不断创新， 力度不断加大，为进一步建立健全人大监督制度奠定了良好的 基础。总结监督工作的主要启示是： 1、坚持党的领导，是做好监督工作的根本保证。人大及 其常委会监督的职能作用与我们党实现政治领导的价值目标， 从根本上讲是一致的，因而，只有与党保持统一，才能保证人 大监督职能的正确政治方向，这不能有丝毫含糊和动摇。坚持 党的领导绝不是消极被动、畏首畏尾的单纯服从，只有自觉地 第 6 页 按照党的路线、方针、政策，制定监督工作的指导思想，把握 监督工作的政治方向，完善人大监

11、督的组织机构，积极争取市 委对人大监督工作的重视和支持，围绕市委中心工作开展监督 活动，使人大的监督工作与全市大局相统一，与全市人民的根 本利益相统一，不越权，不添乱，才能从根本上保证人大监督 职权的有效行使。 2、提高监督层次，是做好监督工作的基本前提。常委会 始终把监督工作列为常委会的重点工作、常规工作来抓，每年 常委会都确定一项涉及全市工作大局的法律法规，由常委会主 任带队，组成人员参加，组成高层次检查组，进行执法检查， 通过提高监督主体层次、监督内容层次，不断扩大监督范围， 加大监督力度，确保监督工作取得实效，使监督工作成为常委 会工作的重要内容，是监督工作得到加强的基本前提。 3、坚

12、持监督为民，是做好监督工作的根本原则。人大的 监督职权来自于人民群众，要依靠人民群众的力量，要对人民 群众负责，受人民群众监督，这是做好监督工作的根本原则。 实践证明，人大监督工作越是公开、透明，民主程度越高，效 果越明显。常委会对刑事诉讼法进行执法检查前，在哈 尔滨日报上予以公布，广泛征求社会各界及群众对该法贯彻 执行情况的意见和建议，历时 5 个月调查走访全市 18 个具体办 案部门，召开 7 个座谈会，抽查 1417 件案件，接待群众来信来 访 133 人次，发现存在较大问题的案件 22 件，提出监督意见 第 7 页 15 件，限期整改 7 件，使人大监督工作充分体现民权，客观反 映民意

13、，受到人民群众的好评。 4、创新监督方式、方法，是做好监督工作的重要途径。 既把人大自身各种监督形式的相互结合，又探索人大监督同其 他方面监督相结合的方式，是增强人大监督实效的基本途径。 常委会实行述职评议和工作评议“两项评议”相结合，使评议 人与评议工作同时进行、相互促进。扩大评议的广度，每位市 政府组成人员和两院院长、副院长，在任期内都要接受两次评 议。增强评议的力度，通过多种形式，广泛听取干部、群众的 意见，保证评议结果的客观公正。 “两项评议”工作结合进行， 既避免了一些重复性的工作，又增强了监督工作的实效性。 5、监督工作制度化、规范化，是做好监督工作的基础。 近年来，常委会监督工作

14、规范化、制度化建设也取得了新的进 展。我们本着“需要一个，制定一个” 、 “成熟一个，制定一个” 的原则，制定了 6 部单项监督规定，使我市人大常委会的规范 性文件审查、讨论决定重大事项、个案监督、述职评议等方面 的监督工作纳入了制度化、规范化轨道。同时，为加强对涉及 全局性政府工作的监督，建立了高层沟通协调机制。凡应提交 人大常委会讨论决定的重大事项，由常委会党组请示市委，并 提前与政府“通气” ，督促政府及时向人大报告需要人大决定的 重大事项，从而将重大事项纳入了“党委意图人大决定 政府实施人大监督”的决策运行轨道。 第 8 页 但就总体来说，对监督工作的成绩估价还不能过高，必须 清醒地看

15、到，监督工作在市人大常委会的全部工作中仍然是一 个薄弱环节，同时也是当前人民群众最关注、反映最强烈的问 题之一。目前监督工作存在的主要问题是：1、监督工作存在走 形式、不深入、表面化、实效性差等问题。一些视察和执法检 查，形式上轰轰烈烈，实际上只是一般性地走走看看，发发议 论，缺乏深入的调查研究，缺少具有针对性的意见、建议，监 督工作重形式轻实效，监督力度不大，从而影响了人大监督制 约的权威性。2、监督职权行使不到位。在监督工作实践中，常 规的一般性的监督手段运用得多，而询问、质询、特定问题调 查等刚性监督形式，以及罢免等硬性监督手段根本没有得到有 效使用或使用不多，致使监督力度不大，效果不明

16、显。3、监督 程序不规范，随意性强。近几年，市人大常委会综合运用了各 种监督手段，特别是许多具有创新性的监督手段，由于缺乏相 关制度规范，或有法律依据但规定比较笼统，实践中难以操作， 致使监督工作不够规范和统一，主观性、随意性较强。 通过深入研究和分析，产生上述问题的原因主要有以下几 个方面： 1、思想上还有一些模糊认识。对人大监督工作的模糊认 识主要于三个方面。首先是受中国传统文化影响，说话含蓄、 凡事讲情面是中国人的个性，恪守明哲保身的处事原则，再加 上我国政治体制改革相对落后于经济体制改革， “人治大于法治” 第 9 页 的现象依然存在，因此，在监督主体中普遍存在着人大能发挥 多大作用，

17、权力用到什么程度才合适的疑虑，监督工作有畏难 思想。其次是受社会舆论关于人大工作“二线”论影响，监督 主体中普遍存在着监督工作难有作为的消极思想。再次是受封 建专制思想影响，国家公职人员民主法制思想观念淡薄，认为 人大监督可为可不为，监督力度可大可小，对人大监督的法定 地位和法定义务认识不清，自觉接受人大监督观念不强。 2、有关监督的法律、法规还不完善。现有法律中有关监 督的规定过于原则、可操作性不强，有的规定含义不明晰，执 行起来比较困难。近几年，市人大常委会制定的一些监督工作 办法，由于缺乏相关上位法依据，有些程序规定仍比较原则， 不便操作。对许多刚性监督手段现行法律还没有统一明确的规 定

18、，一些我市独创的监督形式因条件不成熟还未以规范的形式 固定下来，没有相关法律上的规定和程序上的保障，监督主体 不敢大胆行使监督权，被监督主体借口监督行为法律依据不足， 而对人大的监督产生抵触情绪。 3、监督体制不够协调。在现行体制下，一般是市委作出 决定政府去组织实施，或者市委和市政府联合发文对重大事项 作出安排部署，市委、市政府行为共为一体，在此情况下，人 大难以实施监督。同时，由于市政府市长是市委的二把手，而 市人大常委会主任既不是市委副职又不是党委常委，使人大常 委会主任在党委的位置与国家权力机关的地位不相称。即在国 第 10 页 家政权体系中是“党委人大政府”而在党的政权体系是 “党委

19、市长（副书记）人大主任” ，这样就难以对监督工作 行使监督权。此外，常委会机关在人员编制、机构设置等诸多 方面和法律规定的人大职能都有相当大的差距，人大实施监督 客观上有一定困难。 4、组织保障不够有力。常委会组成人员组织构成不够合 理。专职委员比例偏低，相当数量的组成人员难以把主要精力 放在人大工作上，影响了人大监督工作的顺利、有效开展。监 督机构设置不合理。我市人大常委会的具体监督职能体现在各 个专门委员会，而各专门委员会人员有限，特别是专业人才不 足，影响了人大监督职权行使的深度和力度。 二、加强人大监督职能的具体措施 法律监督方面 1、扩大规范性文件审查范围。在现有的审查地方性法规 具

20、体应用解释、政府规章的基础上，增加对市政府的决定、命 令，市法院、市检察院实施法律、法规的规定和办法，以及区、 县人大及其常委会的决议、决定和其他规范性文件的审查。这 既是充分履行宪法和法律赋予人大的法定职权，也是加强常委 会对规范性文件进行监督的重要措施。 2、扩大公民有序参与执法检查。通过人大常委会会议或 新闻媒体征求一届或一年的执法检查内容，综合各方面意见民 主确定执法检查项目。执法检查的法律、法规确定之后，通过 第 11 页 新闻媒体向社会公布，公开征求社会各方面对该法执行情况的 意见。对由常委会检查的重点法律、法规，可实行执法监督听 证会，架构市民直接参与执法监督的平台，创新人大执法

21、监督 形式。每年可选一部法律、法规实行监督听证会，由执法检查 的相关专门委员会和被检查市政府相关部门共同研究制定方案 并组织实施。 3、建立执法检查回查制度。如执法检查结束后半年，人 大常委会或者专门委员会应当对被检查机关的整改情况进行回 查；必要时，主任会议可以决定被检查机关向常委会报告整改 情况。 4、建立个案监督“一案一组织”制度。效仿法院审判的 合议庭的组成方式，对主任会议决定列为个案监督对象的，应 当成立由常委会组成人员、人大代表和有关工作人员组成的临 时性个案监督组，这样有利于问题得到及时、客观、公正的解 决。 工作监督方面 5、建立重大事项定期提报制度。每年年初，人大常委会 以文

22、件形式通知“一府两院” ，由“一府两院”报告当年拟提交 人大常委会审议的重大事项，使重大事项的报送工作规范化。 6、建立重大基本建设项目审批制度。以规范政府投资项 目管理为重点，加强对重大基本建设项目监督，具体规定每一 个达到一定投资规模的政府投资项目，都需经人大常委会会议 第 12 页 审查批准，使政府投资行为更加科学合理，符合广大人民群众 的意愿。 7、完善预算审查监督的基本制度。一是建立对预算超收 收入的使用监督制度，在预算执行过程中，需要动用超收收入 追加支出时，要及时向人大有关审查监督机构通报情况，如动 用超收收入较多的，市政府应事先向市人大常委会做预算超收 收入安排使用情况的报告。

23、二是对暂时不能纳入预算的要编制 收支计划，市政府每年向市人大常委会专项报告预算外资金收 支情况和综合财力平衡的情况。三是健全预算审查批准制度。 在预算执行过程中，因特殊情况，必须对预算进行调整，且调 整总额超过原批准预算总额的 3（含 3）的，预算调整方案 应于当年 9 月至 11 月提交市人大常委会审查批准。 人事监督方面 8、建立任前考法委托制度。委托比较中立的部门组织任 前考法活动，使人大人事任免工作更客观，增强参考人员的责 任意识和紧迫感。 9、完善述职评议制度。将现有评议工作中的好做法固定 下来，并对某些关键环节进一步完善。比如，扩大被评议对象， 将分散在我市各区、县（市）的市属垂直

24、管理部门负责人、市 中级人民法院、市检察院的法职人员纳入被评议对象范围内； 科学合理确定被评议对象，按照好、中、差三个层次由人大代 表民主投票产生评议对象，按照得票多少确定被评议对象；规 第 13 页 范评议报告写法，报告中对成绩的论述不得超过全部篇幅的三 分之一；评议中获得满意票和基本满意票之和不过半数的，人 大常委会对其亮“黄牌” ，建议市委对其工作进行调整；常委会 会议对被评议对象的评议结果向新闻媒体公布，让社会知道人 大评价意见。 其他形式的监督方面 10、建立经常办理代表意见建议制度。规定人大代表每年 联系走访选民的最低限额，不定期收集代表意见、建议，及时 转至相关部门，必要时随时召

25、开代表与意见、建议办理部门的 直接见面会，充分发挥人大代表的作用，督促“一府两院”及 时解决代表意见、建议，推动办理工作经常化、制度化。 11、制定市人大常委会监督工作条例 。鉴于国家监 督法在近期内还不会出台，可以考虑在修改、完善现有各单 项监督工作规定的基础上，总结目前创新性的监督形式，制定 市人大常委会监督工作规定，将监督工作纳入规范化、制度化 轨道，使今后监督工作有章可循。 三、加强人大监督职能的保障性措施 人大行使监督职权是一个动态过程，监督职权能否有效行 使，归根结底取决于两个方面问题，即人大监督权如何定位和 监督权如何运作的问题，监督权的定位取决于各方面对人大监 督工作的认识，取

26、决于监督主体对监督工作的思路，带有根本 性、决定性意义；监督权的运作是系统论范畴的问题，它主要 第 14 页 是由监督权力主、客观两方面因素共同决定，包括监督主体状 况问题，监督方式问题，监督环境问题等，是影响监督权运作 的关键所在。以下试析之： （一）解决好加强人大监督职能的认识问题。人大监督权 是一项保护人民合法权益和国家长治久安的国家权力。根据宪 法和地方组织法的规定，人大监督是我国监督体系的基础和中 心，是最高层次的监督，与检察机关的法律监督权、行政机关 的行政监察权、党委的纪检监督权、政协的民主监督权以及社 会的舆论监督权相比，人大监督权是一项具有法律效力的国家 性监督权力，它超越于

27、其他监督权，具有明显的间接控制特征。 因而，人大的监督权应侧重于对监督对象起威慑、督促、指导 作用，而不是直接对具体工作进行干预和纠正。所以，解决好 对人大监督的认识问题就显得尤为重要，一方面要充分认识人 大监督的法定地位和作用，提高对人大监督工作重要性的认识， 增强监督工作的责任感和使命感；另一方面，在行使监督职权 的过程中，要牢牢把握住人大监督的宏观性、间接性这个“尺 度” ，既不越权，又不失职。 （二）明确监督工作思路。总结市人大常委会多年监督工 作的基本经验，只有坚持“三个围绕”的工作思路，即紧紧围 绕发展这个第一要务，加强对全局性工作的监督；围绕依法治 市，加强法律监督；围绕维护人民

28、群众的根本利益，加强对解 决热点、难点问题的监督，每次常委会选择若干个重点议题进 第 15 页 行审议，才能保证人大监督工作符合社会发展的客观规律，符 合我市改革、发展、稳定的大局，使监督工作更具有针对性和 实效性，为我市经济和社会事业的发展起到保障和促进作用。 （三）加强监督组织保障。首先要优化常委会结构，提高 组成人员素质。应逐步解决在党政机关因年纪大而转任常委会 组成人员致使常委会整体年龄偏大的问题，要选一定数量年富 力强的同志进常委会，优化常委会的年龄结构。应该适当增加 常委会组成人员的职数，应在现有的基础上增加若干专业人才 进入常委会，构建“专家型”委员群体，优化常委会组成人员 的业

29、务结构。适当增加专职委员的比例，逐步实现常委会组成 人员专职化。其次要充实常委会机关的监督工作机构。为了提 高监督工作的专业化程度，应当加强预算监督、个案监督和人 事任免等具体监督工作机构的建设，充实高素质的工作人员， 保证监督工作机构的工作人员年轻化、知识化、 专业化，为常委会组成人员开展监督工作提供优质服务。 （四）运用多种监督形式。要充分运用宪法和法律法规已 经明确的人大监督职权，开展监督工作。要利用人大广泛联系 人民群众的政治优势，善于把人大监督同群众监督、舆论监督、 纪检监督结合起来，同建立健全政府的层级监督和“两院”的 内部监督结合起来，使人大监督工作更加具有群众基础，更加 具有民主性，更加符合人民群众的意愿。同时，还要积极探索 改进监督工作的形式，将刚性监督手段与常规监督手段结合起 第 16 页 来运用，将人大的信访工作与各部门的监督工作结合起来，发 挥人大监督工作整体作用，使人大监督真正“硬”起来。