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1、第 1 页 公路基础设施民营化问题研究 特征码 ZdMCQpYuzRMNeRdKmQLv 近年来，我国公路基础设施建设飞速发展，到年底， 全国公路通车里程达到万公路，其中高速公路已达到近万公里， “五纵七横”条国道主干线总长度达到，万公里，在公路基础 设施飞速发展的过程中，国家财政给予了很大支持，民营资本 同样也起到了巨大作用，在公路建设投资中占到了一半以上的 比重。未来一段时期，我国公路基础设施建设力度还会继续保 持现在的速度，但资金缺口却很大，因此加快实施公路基础设 施民营化是我国公路交通跨越式发展的必然选择。 公路基础设施民营化的理论依据 公路基础设施的商品特性 按照经济学中私人产品和公
2、共产品的区分标准来划分投资 项目，可将项目划分为私人项目和公共项目。私人项目由私人 部门投资生产，纯公共项目由政府投资，准公共项目则可由私 人和政府共同投资。公共物品一词最早出现在萨谬尔森的论著 第 2 页 中，定义为纯公共物品是这样的物品，即每个人消费这种物品 不会导致别人对该物品的消费减少，它具有两个特征：一是消 费的非排他性：二是消费的非竞争性。公路基础设施具有这些 特征，但是同时，公路基础设施具有可以量化的使用价值和明 确的直接收益者，具有特定的服务性和一定的商品属性，公路 基础设施的提供与使用在一定条件下存在竞争性和排它性，能 够产生不同的服务水平与质量，不是纯粹的公共物品，具有鲜
3、明的生产性。因此，公路基础设施介于竞争性和公益性投资项 目之间，既具有公共物品的性质，又具有私人物品的性质，属 于准公共物品，应该由政府和市场公共投资与管理。 诺贝尔经济学奖获得者布坎南曾经界定了“政府提供”和 “政府生产”两个概念。 “政府提供”是指政府通过预算安排或 政策安排等某种适当的方式将公共物品委托给民营企业进行生 产和经营，又称为“政府间接生产” 。典型的“政府生产”是指 政府直接通过财政支出拨款，给自己拥有的公营企业从事生产、 经营公共物品，又称为“政府直接生产” 。私人物品可能由公营 企业生产，公共物品也可能由民营企业生产，二者并不存在截 然分开的界限。公路作为准公共物品，也可
4、以分为政府直接生 产和政府间接生产两种方式，这两种方式都是正常、合理的， 关键是要通过市场竞争的方式择优选择。 第 3 页 公路基础设施民营化的必要性 政府建设，经营公路基础设施的效率较低 我国公路基础设施建设和经营很大程度还属于一种政府行 为，基本上还是由行政事业单位负责，这些机构垄断了公路基 础设施的建设、经营，缺乏竞争压力和追求成本最小化的动力， 导致了不适当的扩大机构、增加人员、提高薪金、人浮于事、 工作效率低下等问题。何翔舟在公共事物的高成本运作及其 民营化改革一文中给出的政府经营公共事物内部人偷懒的博 弈与民营化内部人偷懒博弈的比较，政府经营与私人经营人员 在编制方面的博弈的比较，
5、更为深刻的说明了政府在经营公路 基础设施中效率低下。 政府建设，经营公路基础设施存在失灵或失败 政府的软约束机制使政府在建设、经营基础设施过程中存 在失灵和失败，如决策失误、政府扩张、寻租等。 决策失误。公路建设决策是以集体作为决策主体，并 通过有一定政治秩序的政治市场即用投票来购买公共物品来实 第 4 页 现。它是一个十分复杂的过程，存在种种困难、障碍或制约因 素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公路建设管理政策， 难免决策失误，带来了巨大的浪费。 政府扩张。公共选择理论家们特别指出，政府部门追 求内部效应客观存在即谋求内部私利而非公共利益，这是政府 失灵或失败的重要原因之一。现实中越权审
6、批设立公路建设基 金、违规收取各类行政性收费、挪用公路建设资金用于行政经 费开支、设立小金库等都证实了这一点。 寻租。政府及其官员在寻租过程中未必都是被动的角 色，充当主动角色的情况也大量存在，即“政治创租” 。它扭曲 了经济资源的有效配置，导致政府失败，近年来，公路建设、 经营领域的腐败大案就是明证。 公路基础设施资金缺口较大 经过年以来的加快发展，公路基础设施建设的良性发展进 程已经启动，但是我国干线公路仍然处于大规模建设阶段，而 且全国特别是西部地区农村交通基础设施建设的落后面貌还远 远没有改变， “十五”到年正是公路交通发展突破“瓶颈”制约 的关键时期，公路基础设施建设的力度不仅不能减
7、缓，而且还 第 5 页 需要继续加强。但各地公路交通基础设施建设目前仍然存在较 严重的资金短缺问题，主要表现在两个方面：一是干线公路建 设资本金不足，这在西部开发省际公路通道建设上表现尤为突 出，由于中央专项资金有限，目前西部通道有一半以上的建设 项目还没有落实资本金，这些项目前期工作已经明显滞后二是 县乡农村公路建设需要稳定的资金渠道。张春贤部长在全国交 通厅局长会议上提出了实现交通新的跨越式发展的目标和要求： 年，公路总里程要达到万至万公里，全面建成“五纵七横”国 道主干线；高速公路总里程达到万公里。年，全国公路总里程 要达到万至万公里；高速公路总里程达到万公里以卜。 “十五” 期间全国公
8、路基础设施建设投资还有约亿的需求，资金缺口将 达到亿元，约的资金缺口仍需要通过市场融资来解决。 同时，根据年公路水路交通行业发展统计公报，全年 公路建设累计到位资金亿元，其中国家预算内资金占，车购税 占，国内贷款占，自筹及其它资金占。这说明，在以往的公路 基础设施建设中国家预算的公路建设资金十分有限，自筹和其 他资金占到将近一半，从我国财政对基本建设的投入趋势来看， 这种情况在很长的一段时间内还会存在。我国财政对基本建设 的投入趋势如图所示。 公路基础设施民营化的途径及措施 第 6 页 公路基础设施民营化的途径及模式 根据以上分析，结合我国公路基础设施建设的现实，公路 基础设施民营化的途径主要
9、有四种：一是建设承包，即将公路 基础设施的建设转包给私营企业，二是管理承包，即所有权归 国家，管理和经营责任委托给私营企业，三是特许经营，即在 一定时期内，将资产的经营、管理和控制交给私营企业，四是 全权转让，即将所有权彻底转让给私人部门，这种情况极少。 具体模式见表所示。 公路基础设施民营化的措施 加强公路基础设施民营化的法律、法规建设 目前，没有一套完备的规章和标准来指导公路基础设施民 营化进程，年颁布的公路法年修订也没有详细、必要的规 定。虽然交通部和国家计委也都颁布了一系列的规定和通知， 但这些规定和通知之间互相有冲突，因此需要对它们进行修改， 并由国务院发布，制订一套统一和综合的程序
10、。 第 7 页 建立公路基础设施准入方面的法律法规，明确民营企 业进入公路基础设施的领域、条件、空间和深度，为民营企业 进入公路基础设施建设、运营领域指明方向。 建立公路基础设施民营化监管、评估方面的法律法规， 规范民营企业建设、经营公路基础设施的行为，保证公路基础 设施民营化健康发展和公共利益的充分实现。 建立公路基础实施民营化权益保障方面的法律法规， 对民营企业发出明确的号召，排除民营企业的顾虑，积极引导 民营企业进入公路基础设施建设、运营领域。 建立公路基础设施成本效益衡量方面的法律法规， 为公路基础设施实施民营化提供科学、合理的定量依据，充分 实现国有资产的增值保值 培育和发展公路基础
11、设施民营化的资本市场 积极培育和发展资本市场，通过资本市场为公路基础设施 筹集建设资金，是公路基础设施民营化的重要途径，目前，我 国基础设施建设资本化、证券化程度很低，全国上市公司不到 家，主业在基础设施领域的只有的多家，公路基础设施领域的 第 8 页 上市公司更少，但是这些为数不多的上市企业筹集的资金数量 远远大于政府在很多项目上的财政补贴、专项建设资金。因此， 可以在公路基础设施领域，运用上市、债券等融资手段，培育 和发展公路基础设施民营化的资本市场，加快公路基础设施民 营化的进程。同时，还可以通过员工集资持股、管理层收购、 个人委托贷款等方式，培育和发展公路基础设施民营化的资本 市场。
12、有选择的实施公路基础设施民营化 在正确看待公路基础设施民营化，鼓励私营企业进入公路 建设、运营领域的同时，还应该有选择地实施公路基础设施民 营化，这是由公路基础设施的公益性所决定的。公路基础设施 项目一般可分为盈利性、微利性和纯公益性。最后一类投资一 般由政府财政承担；微利性项目以私人投资为主体辅以政府补 贴；盈利性项目，只要给予的运营价格合理，在经营规范的条 件下，可收回投资并获社会平均利润，这类项目本身就具有一 定吸引力，除项目投资前期给予适当的政策优惠外，政府可不 作其它担保。 严格政府的信用约束机制 第 9 页 对公路基础设施民营化面临的问题进行分析表明，信用缺 乏已成为我国公路基础设施民营化实际经营过程中的突出问题， 是影响我国公路基础设施民营化快速发展的主要障碍之一。民 间资本投向公路基础设施，投资阶段一般很顺利，经营收费阶 段就会出现很多问题。政府缺乏信用，起因于政府的行为约束 较弱，如果要加快公路基础设施民营化的步伐，首先要严格政 府的信用约束机制，要求各级政府必须有诚信，这是投资软环 境最重要的一条。