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1、第 1 页 国有商业银行改革战略选择论文 特征码 gmkTGtGymKSmKNODdLEj 中国国有商业银行的改革，由于加入世界贸易组织和中国政府 提出银行业的开放时间表而显得极为紧迫。鉴于中国经济体制 改革的顺序选择是“先农村，后城市；先企业，后银行” ，国有 商业银行改革的整体战略规划在二十多年的改革历程中，并未 得到清晰的描绘细枝末节的具体改革每天都在国有商业银 行中进行，却不曾显现出明确的战略目标或战略走势。这当然 不是改革路径选择的错误，中国经济改革的巨大成功，表明如 此的改革演进具有它充分的合理性，说中国国有商业银行改革 “滞后”更多地是表现出一种着急的情绪，而不是对既有改革 顺序
2、选择的否定。实际上，国有商业银行改革在前些年来看， 也难以明确其改革的战略目标或走势，瓜不熟蒂何落之？不少 银行口号式的“改革战略定位”展现的，细想下来，是我们当 今这个世界几近找不到经验支持的理想模式，其精神鼓励的作 用大大高于改革筹划的意义。现在情况不同，历史让我们到了 第 2 页 一个必须审时度势地来看待国有商业银行改革战略选择的时刻， 从大处着眼来分析局势，酌定战略，除陈布新，并具体化到改 革的措施之中，已刻不容缓。 一、 在产权与税收之间的战略选择 中国国有商业银行改革的第一大战略选择，定位于“产权 与税收”之间的选择，表面上看是令人费解的，它意味着国有 独资商业银行的“出资方”国家
3、主体（由一届一届政府来代表） ， 要在拥有商业银行的产权与获得源自于商业银行的税收量方面 有取有舍。那么，商业银行的产权与商业银行带来的税收两者 之间难道具有某种对立性，从而必须做出两之择一的决策？ 从时下的格局来看，国有商业银行产权与提供的税收量之 间，确实存在着现实的对立性。中国四大国有商业银行“工、 农、中、建” ，尽管从账面上看，近年盈利者多，也向国家上交 了数量不少的营业税和所得税，但作为国家独资的银行，一方 面，资本金严重不足，资本充足率较低，远未达到国际同行的 标准；另一方面，不良资产的状况仍然令人担忧，除建设银行 之外，其余三家国有银行按五级分类计算的不良率都在 之上（建设银行
4、年月底公布的不良率为 第 3 页 ） ，各家银行总计超过万亿元的不良资产最终的损 失部分，还必须由国家来承担。因此，将近年国家从国有商业 银行得到的税收总量，与国有商业银行达到国际最低标准的资 本充足率目标所要求补充的资本金量，加上承担不良资产损失 的量进行比较，税收的量比例很小，实际就是“负税收” 。换言 之，如果不考虑历史形成的原因，仅仅从近些年来看，国家拥 有并经营几大国有商业银行，实际在经济方面是很不合算的： 商业银行带来的收益远远不能弥补它们对国家投入的现实需要 和潜在需要。这里的潜台词是，国家是不是可以考虑舍弃国有 商业银行大部分产权甚至于全部产权。 如果放弃国有商业银行的产权，中
5、国银行业会是什么景象？ 年年底中国正式加入世界贸易组织之后，一份中国银 行业开放的时间表，已经将来自于国外银行竞争的业务范围与 时间、区域等，清晰地展示在国有商业银行的面前。前不久， 南京爱立信将在国内银行的信贷业务转至美国花旗银行的“倒 戈”事件，表明国外银行开始在国有商业银行垄断久矣的“馅 饼”上下刀，并预计会切分得七零八落。国外银行进入中国版 图对中国银行业的巨大冲击已见端倪。在这里，我们试作一个 极端的设想，从现在开始，国外银行大举进入中国版图，由于 国有商业银行体制变革迟滞或困难等原因，国有商业银行的大 量优秀人才全部流入国外银行在中国的分支机构， “工、农、中、 第 4 页 建”四
6、大国有商业银行竞争乏力骤然出局，或是苟延残喘却不 得不退居末席，并逐渐地萎缩成为历史的陈迹，中国银行业的 天下为外国银行所完全占领，结果会如何呢？ 从直接经济计算来看，问题并不见得多么严重，相反还可 能很“合算” 。国外银行在形成对国有商业银行冲击的同时，也 使得中国政府取得税收的格局发生了重大变化，国外银行成为 了一支极为重要的纳税队伍。鉴于大量国外银行的进入，特别 是国际化水平较高的国外银行的进入，将大大提升了中国银行 业市场化的水平，那些本来就是为了利润最大化而来的国外银 行，其经济效益就会很好，至少也不会弱于国有商业银行现行 的经济收益水平，它们交纳给中国政府的税收量，将必定随着 它们
7、经营规模的增大及收益的增加，大大多于几大国有商业银 行“垄断”时的税收收入。而且，在中国版图上的国外银行分 支机构，根本不需要中国政府投入任何资源，政府取得的税收 是“净收益” ，与国有商业银行那种名实不符的税收量相比，要 真实可靠得多。因此，作为国家主体代表的政府，如果从税收 量上考虑，从对国有商业银行投入和不良资产损失负担巨大上 考虑，放弃对国有商业银行的产权，是经济“合算”的，它也 便于在税收实实在在“净增加”的格局下，逐步解决国有商业 银行历史沉积下来的经济损失包袱。所谓的国有商业银行改革 中“产权与税收”之间的选择战略，在这里就凸现了出来：选 第 5 页 择国有商业银行的产权，就必
8、须承担“负税收”的重负；选择 “净税收” ，就必须考虑放弃或至少相当部分地放弃对国有商业 银行的产权，让国外的银行成为中国银行业市场的主角。 以放弃国有商业银行大部分或全部产权来赢得“净税收” ， 是不是一种真正经济合理的选择？如果是，我们可以对国有商 业银行采取“达尔文式”的适者生存的策略，任其在竞争中走 向终结；如果不是，我们则要对国有商业银行大加改造和重组， 保有足够份额的产权，增强其生存的能力。这个问题需要我们 从简单直接的经济效益计算中走出来，在一个更大的空间中进 行分析和讨论。 让全世界学者、官员甚至于百姓争论不休的“经济全球化” 正在以强大的力量席卷世界的各个角落。不论是认定全球
9、化会 带来“双赢”或“多赢”的观点，还是指出全球化不过是发达 国家的“阴谋”看法，所有的言论都是出自于言论者背后民族 国家利益考虑的。这一点本身就表明，经济全球化并没有消灭 民族国家的经济利益，更不可能融合各民族国家的经济利益为 共同利益，跨国公司规模的增大和国际金融市场的发达，以及 国际间协调组织（如世界贸易组织等）的强大，只是意味着民 族国家的各种利益在经济全球化中，更为强烈、独立和具体。 发达国家自身经济利益的一种明显表面化的事实就是，大力发 第 6 页 展本国的跨国公司，将国别的金融市场国际化，并极力在国际 组织中形成充分代表自己利益的力量。这个世界并不见“大同” 的趋势，却只见利益的
10、激烈纷争。这说明，一个国家拥有足够 “自己的”跨国公司，其中包括“自己的”银行，具有经济全 球化中民族国家“根本利益”所在的性质，具有从长期来看的 利益性质，产权的全面让渡当然是不可取的，牺牲全部产权来 取得某种一般或是短期的利益，就更是愚不可及的了。因此， 一个国家关于商业银行的产权，在现实的情况下将其作为某种 可见利益（如税收量）的代价 全部抛出去，决不是明智的选择， 它意味着这个国家经济根本利益、长期利益的丧失。在“产权 与税收”的战略选择中，根本利益和长期利益，远比一般利益 和短期利益重要。 应当说，一个民族国家为了根本利益和长期利益，应当保 有“自己的”银行，却并不一定非要有“国有的
11、”银行。在当 今市场经济较为发达的国家， “国有”性质的银行几乎不存在， 那些“私有”或“民有”的商业银行其实都有着明确的民族国 家归属的规定性，美国花旗银行是“美国的” ，德国商业银行是 “德国的” ，尽管它们都没有国有资本的背景。从这一点讲，在 中国实行市场经济制度后，保有“自己的”的银行是非常必要 的，但是不是一定要保有“国有的”商业银行，则可以有不同 的选择。由于历史的原因，中国国有的专业银行转向商业银行 第 7 页 后，占住了整个银行业市场的最大份额，中国中小商业银行的 发展还只有很短的历史，年在中国银行业的总资产规 模中，这些银行的资产份额只有左右。从其发展走势来看， 它们会有一个
12、较好的发展前景，但近期要达到相当的资产规模 超过国有商业银行的资产总量，那是不可能的。这样， “国有的” 银行就有必要在历史的基础之上，通过向市场经济制度要求的 体制转化，承担起中国“自己的”银行的历史使命，保有中国 民族国家自己必须具有的商业银行产权份额。 需要指出的是，说商业银行产权的相当份额是涉及到一个 民族国家的根本利益和长期利益，不应当全部或大部分地放弃， 核心之处就在于产权关系是一种稳定的经济关系，尽管其带来 利益的前景具有不确定性，其本身归属的明确性质就决定了一 个国家基本的利益所在，有它就有未来收益的可能。在中国， 国有商业银行时下的收益情况在好转，历史包袱解决的力度在 加大，
13、前景随着中国经济的高速增长持续而看好，丢弃产权而 取得时下某种量的税收，从长期看并不一定值。这就现实地告 诉我们，就是一般地计算经济利益的账，亦不能轻易地放弃国 有商业银行的全部产权。 经验告诉我们，纯粹“国有的”商业银行运行效率存在着 问题，它源自于国有产权清晰之下产权主体的空白，在纯粹 第 8 页 “国有的”格局下，它是不可能“有解”的。解决这一问题的 办法，就是通过产权的多元化来改造国有商业银行的治理结构， 提高运行效率。同时，短期利益也是不能够简单忽略的，它毕 竟是商业银行发展的重要方面，也是现实国家税收所急需的。 国有商业银行的产权并非不能够让渡一部分给国内的“民间资 本”和某种份额
14、给外国资本，以利于根本利益与一般利益，长 期利益和短期利益的有机结合。因此，在“产权与税收”之间 的战略选择中，基本的原则是国家对商业银行产权的绝对保有， 但股份制改造国有商业银行势在必行，在国家对商业银行绝对 控股的前提下，实现产权结构上的多元化。当时机成熟时， “国 有的”资本也可能战略考虑地增大对国内资本的让渡，使更多 的“民间资本”进入到商业银行界内业，更好地提高“我们的” 商业银行运行的效率。到那时，中国的大商业银行虽然非“国 有”或非“国有控股”却是“自已的” ，它们仍然归属于我们这 个民族国家。从市场经济的发展前景看，中国的大商业银行在 “国有”或“国有控股”大旗之下的历史会有较
15、长的时期，但 不会永远如此。 二、 在大银行和中小银行之间的选择 关于中国国有商业银行改革是整体上市还是分拆上市选择 第 9 页 的问题，争论之势一直不弱。从战略角度来看，这个问题可以 归结为，中国还要不要有“自己的”大商业银行整体上市 是保有“自己的”大商业银行的选择，分拆上市则意味着中国 不再有，或者说在相当长一段时间内不可能再有资产总量规模 足够大的商业银行，中小商业银行成为中国“自己的”银行的 主体。 在市场经济发达的国家，资产规模较大的银行都有一定的 数量，这是一个自然演进而来的过程，我们只需要查阅一下发 达市场国家的银行历史即可证实。在美国，年美国商 业银行（主要指州银行和国民银行
16、）的数量为家左 右，年为家，年只剩下了 家，据（Conference of State Bank Supervisors）统计年州银行和国民银行数量为 家。尽管美国在上个世纪三十年代大衰退之后实行了 存款保险制度，支持了中小银行的生存和发展，但历史以其无 情的力量，灭掉了大量的中小银行，大型的银行则保持着较好 的发展势头，不少美国大型银行还通过合并等方式，将银行的 资产的规模越做越大，资产总量在亿美元之上的美国 银行目前就有家。日本的银行长期以来就以资产规模巨大称 雄于世，在二十世纪九十年代前期，世界十大银行中日本银行 占到七至八席左右。由于严重的坏账包袱，银行资产规模的巨 第 10 页 大并
17、没有转化为可观的收益，而是更多地体现为了信贷的风险， 日本的大银行倍受坏账的折磨，并在很大程度上拖累了日本整 个经济运行。但令人思考的是，日本人并没有通过分拆小资产 规模大的银行来面对坏账 问题，而是以更大的合并，造就银行 的“航空母舰”以对付日益严重的银行难题。目前，日本已经 形成了四大银行集团，最大的瑞穗集团资产总量高达 亿美元，三井住友银行总资产为亿美元， 三菱东京银行亿美元，控股金融集团（由三和、 东海和东洋信托银行合并而成）为亿美元。看看欧洲 不少的商业银行，亦在将合并形成大资产规模的商业银行作为 重要的银行生存和发展的方式来运用。从历史和现实的经验上 看，资产规模大的银行，具有某种
18、内在的抗风险、较高效率和 效益取得的力量，特别是有对所在国金融甚至于经济稳定的力 量。基于历史的自然演进过程，我们应当承认各国对于较大资 产规模银行选择在“经济上”是理性的，保有一定资产规模之 上的大商业银行，是当今世界各发达国家一种现实可感的选择。 那么，规模较大的商业银行的真正优势究竟何在？理论上 有没有一个基本的优势认同？换言之，一个国家保有一些资产 规模较大的商业银行仅仅只是一种现实“不得已”的选择或权 宜之计，还是有它充分合理的经济“必然性” ，从而有较长久保 第 11 页 有的价值？ 新制度经济学以“交易费用”为理论支柱解释各种制度变 化的经济理由，解释企业生存和发展的基本路径，它
19、是世界各 国对商业银行规模选择，特别是对历史性合并而保有一定量大 商业银行的重要理论支持。各国商业银行通过合并等方式扩大 银行的资产规模，在很大程度上，是以外在“交易成本”内部 化来降低总成本的选择的结果，它有助于内部管理的效率提高， 大大减少内部管理费用，提高收益水平，增强竞争力。 “交易费 用”理论认为，在银行的规模相对较小时，银行运行所需要的 许多资源（人、设施等）必须到市场上去即时性地“购买” ，由 于市场购买活动的复杂，特别是市场竞争等关系错综交织，这 要消耗相当量的“交易成本” ；如果银行扩大规模，通过合并等 方式较长期地与更多的社会资源建立“契约关系” ，即长期地雇 用相对多的职
20、员，添置相对多的设施等，把对外购买较大的 “交易费用”转化为内部相对节约的管理支出，可以大大地节 约银行经营的总成本。显然，这样“即时购买”与“长期契约” 之间对于“交易成本”的比较，会使得任何一家银行不断地去 追求某种合适的资产总量规模。 对于一般工商企业而言，规模的追求很可能会止步于某种 数量边界，因为超过某种边界，将“交易费用”内部化反而不 第 12 页 合算，因为管理支出过大。但是，对于商业银行而言，它的资 产规模并没有一个通用的、普遍的最佳数量限制，因为商业银 行经营的产品是特殊的货币资金，社会对于货币资金的需求及 相关服务的需要，与对于某种特殊的工商企业产品的需求大不 相同，在资金
21、价格和服务价格市场化的前提下，这种需求没有 极限。一家商业银行的资产规模，直接的限制是自己既定的资 本量，以及现有的资产质量。通常情况下，按照资本量和资产 质量来决定银行某种规模的资产量，是商业银行最为现实的选 择，它将不断地将资产规模扩大，直到资本量限制的边界和资 产风险的边界。理论上容易说明，这种选择也就是不断地将外 在的“交易成本”内部化，并且减少“交易成本”的过程，其 中最为突出的一点就是，大的商业银行的合并会使得竞争对手 减少，从而加大自身对于市场的权威性和控制力，降低交易过 程的复杂性，即降低“交易成本” 。同时，商业银行资产规模大 到一定程度，还能够为简化内部的管理层次及人员提供
22、基础， 这也就是许多银行合并之后，能够大规模地裁减人员的原因， 内部管理支出也进一步减少。 年，美国的化学银行与 汉诺威银行合并，当年就可以节约成本支出亿美元，数 字不可谓不巨。因此，资产规模大的商业银行，具有降低“交 易成本”的功用与基础，从对外竞争来看，这也就是竞争力的 另外一种说法而已。 第 13 页 前面我们已经谈到，经济全球化并没有消灭民族国家独立 的经济利益，相反，它使这种利益更加强烈化，如何从经济全 球化中赢得本民族国家足够量的经济利益，是任何一个国家都 必须谨慎考虑再三的事情。在各国银行参与经济全球化的过程 中，资产规模较大的银行具有较为明显的竞争优势，这是因为 这些银行具有相
23、对雄厚的实力，市场范围更大，调节资产结构 与收益结构的范围更加广泛和现实，内部经营管理成本相对容 易降低较低，能够更好地服务于跨国企业所致。一个国家只要 进入到经济全球化过程中来，没有“自己的”足够资产规模量 的大银行，要想赢得足够经济利益的份额，是困难的，甚至于 是不可能的。因此，仅仅就参与经济全球化的竞争来看，一个 国家特别是一个大国保有一定数量的大商业银行，是一种无可 质疑的战略选择。 从资产规模较大的商业银行的一般优势，以及经济全球化 过程中一个大国银行的竞争要求来看，中国应当保有一定数量 资产规模较大的商业银行。目前，中国中小商业银行的发展速 度，应当说还是相当迅速的，规模的扩大也令
24、人鼓舞。然而， 它们要成长为资产总量可以与国际上大商业银行抗衡的银行， 路还很长。年底，四大国有商业银行之外的几大银行 的资产规模为，交通银行亿美元，中信实业银行 亿美元，招商银行亿美元，光大银行亿美元，广 第 14 页 东发展银行亿美元，它们要在近几年之内扩张到 亿美元左右的资产，几乎不可能。从中国国有商业银 行情况分析，它们时下是国内资产规模最大的银行， 年底， “工、农、中、建”四家银行的总资产分别是： 亿美元，亿美元，亿美元和亿美元 （为比较方便，我们都采用美元数） ，由于历史的原因，它们的 客户群体与市场分布，与中小商业银行有不少差别，与国外银 行在中国的分支机构则完全不同构，遍布全
25、国的网络，存款吸 收和贷款发放为主的业务特性，都体现出了国有商业银行对于 银行业市场的某种优势，保有这种规模的银行，一方面能够代 表着民族国家的银行业竞争力，容易 迅速地进入到全球化竞争 体系之中，另一方面，它也容易形成较好的经济性结果。与发 达国家的大商业银行相比，我们国家的大商业银行数量目前看 来还是较为合适的。欧美发达国家总资产在亿美元左 右及以上的商业银行一般在至家之间。当然，与这些国家 相比，我国银行数量结构方面的差别表现在，国内商业银行中 中型银行相对较少，亿美元左右的商业银行是一个空 白。 可见，从现实分析，国有商业银行将历史地承担起中国 “自己的”大商业银行的使命。如果采取拆分
26、的方式进行国有 商业银行的股份制改造和上市，四大国有商业银行大体可以拆 第 15 页 分为家左右的中型的商业银行。基于与国内现存几家中型 银行业务的同构性，拆分后的中型商业银行将激烈化国内银行 业“馅饼”的竞争，放弃或无力与国外银行机构在中国版图上 的竞争，也将在相当时期内，无法参与到经济全球化的过程中， 去服务跨国企业特别是支持中国“自己的”跨国企业，失去历 史给予我们的争取经济全球化中民族国家利益的最大份额的机 会。并且，由于国内银行业市场的内部竞争激烈化，各家银行 的经营成本会相应地增加。在中国要不要大的商业银行选择上， 其实我们没有可选择的另外一条道路。选择整体上市也就是这 样战略思考
27、的自然结论，如果外部条件允许，四大国有商业银 行进行上市改造能够继续保存资产规模较大的地位，应当是历 史性最好选择。当然，如果外部条件不允许，中国某家国有大 商业银行根据外部条件情况、自身情况和操作可能，选择拆分 改造和上市准备，也是可为的，这也有利于中国“自己的”商 业银行出现中型资产规模者，导引出结构上的相对合理性。但 是，保存至少三家“自己的”大 商业银行的战略不能退缩。 三、 组织机构体系在“科层制”和“部门制”之间的选择 中国国有商业银行目前的组织机构体系是按行政区域设置 的总、分、支行体系。它们以分、支行为成本、利润、风险控 第 16 页 制和资源配置中心来经营银行业务，实施总、分
28、、支行之间层 级授权经营管理和信息传递为联系纽带，以银行内部的资金市 场为依托，实现资源在各行范围内的流动。 凡是现实存在着的，自然有其合理性。首先，这种组织机 构体系能够很好地适应现实客户群体对金融服务的需要，能够 获得相对稳定的客户资源，保证国有商业银行的基本经济效益。 尽管不少的全国性、集团性的企业客户已经开始有了统一的财 务管理体系变革的尝试，冲击着客户群体的地方属性，总体来 看，国有商业银行客户资源的地区性特色仍然浓厚，现行的组 织机构体系服务的对等性突出，优势相对明显。以某国有商业 银行年底的资产负债比例结构来看，各省一级分行的 贷款存款比例大多在之间，大部分地市级分行 的贷款存款
29、比例也大致相同，它表明国有商业银行主要的存款 资源和资源运用有着明显的地方性质，本地资源大体用于本地 资产，这显然是由客户的地方性质为主所决定的。毫无疑问， 有了这些相对稳定的地方客户资源，国有商业银行银行的基本 经济效益就有了保证。 其次，它能够较好地解决历史遗留问题。国有商业银行历 史遗留的主要问题，一是不良资产规模较大，二是机构庞大、 人员过多。这些问题形成与地方政府、地方企业机构等有着密 第 17 页 不可分的关系。相比较而言，现行的地区性分支机构的设置， 由于它与地方的对等性和密切关系，更有利于银行的管理方与 地方政府和企业进行协调和合作，也有利于各家银行的总部对 分支机构处理历史问
30、题进行激励，可以较好地在最快的期限之 内，解决不良资产和冗员等问题，为未来国有商业银行较大动 作的改革提供较为牢固的基础。 第三，它具有相对快速的市场反应性，便于提高银行的决 策效率，争取当前最好的收益。中国市场的格局，地区分割的 性质仍然很突出。这一方面是地理原因，地大而交通不便或是 产品与服务的地方特色浓厚等，使得区域性的市场自然而然地 形成；另一方面，地方保护主义一定程度上的存在，导致了区 域市场的强化。我国市场相对分割的现实，在很大程度上决定 了国有商业银行按照地区来设置分支机构，能够对市场的变化 迅速反应，及时决策，赢得最佳的市场资源，实现最好的当前 收益。在某种意义上说，市场的地方
31、分割性在短时间内不可能 消除，国有商业银行的分支行式组织体制就是相对稳定的。 显然，国有商业银行组织机构体系的合理之处，换个角度 看就是对应的问题，它表现在：（）金融资源配置的区域过 小，大多本地资源本地使用，内部的资金市场由于利率决定的 非市场性也无法优化资源配置，资源并不是向着效益最高处流 第 18 页 动，银行利润最大化没有获得资源流动上的保证；（）对跨 区域的大客户的服务存在组织机构的障碍，做好这些客户的服 务在各区域之间的协调成本过大，若减少协调成本则难以达到 优质的服务效果；（）培养国际性的竞争力困难很大，一家 银行上下不能形成大的整体效应，业务品种与中小银行同构， 市场定位不清。
32、 从理论上看，中国国有商业银行组织机构体系是较为典型 的一层管理一层的“科层制”结构，其基本特征或组织机构要 求，正如德国著名社会学家马克斯韦伯的经典“科层制”理 论所描述，有四个突出的方面。第一，专业化。即适应社会分 工的需要，国有商业银行不同专业的人被安排在不同的层级和 位置上，他们专业化地发挥作用；与此同时，分工也就意味着 协调和合作，在商业银行内部，几乎没有任何一个岗位和部门 不需要其它岗位和部门的协调和合作能够完成一件事情。第二， 权力等级制。国有商业银行是依靠不同层次的权威来控制和监 督体系运作的，对上服从和对下发号施令，是最为基本的决策 和执行程序，它具有实现既定目标的内在严谨有
33、效的结构，也 有来自于不同等级权力位置本身的激励；在授权管理的前提下， 总行、分行和支行在权限范围内活动，超过权限就必须有从下 至上的申请，及从上至下的批准。第三，规章制度化。国有商 业银行的重大事项决策及日常运作是按照规章制度来进行的， 第 19 页 规章制度化保障了组织机构内部各种活动的规范化，尤其是各 种活动的统一标准消灭了人为的随意性。第四，非人格化。国 有商业银行在各项经营活动中原则上不能含有个人的情感因素， 以便严格地排除私人感情去 处理公务事项可能带来的偏差，减 少人为的磨擦和对立。 马克斯韦伯认为， “科层制”的基本特征或基本要求，并 不表明这种组织机构体系能够自动地实现最高效
34、率目标，只有 “规范的”科层制能够实现最高效率。因此，国有商业银行能 否最高效率地运作，还在于“科层制”组织机构体系是不是规 范。实际上，世界上大型的组织机构体系，大量的结构都是 “科层制”的，运作的效率却是差别很大，这就说明“科层制” 只是实现效率的一种组织基础，并不必然导致最高效率。由此 来看，我们可以从国有商业银行上述四个方面的基本特征入手， 看其规范程度多大来选择进行改造的方面和力度。 与经典“科层制”组织机构体系对应的，还有一种“部门 制”的组织机构体系，它是在一个大的组织机构内部，分列出 不同类型的部门自成独立体系的组织机构结构。时下许多欧洲 商业银行实行的体制，就是按照不同的产品
35、部门设立批发性业 务部门、个人业务部门、投资银行业务部门等，它们均相对独 立地存在，部门与部门之间不是协调合作关系，而仅仅是一个 第 20 页 屋顶之下的“兄弟”关系，它们自成体系，从上到下一贯到底。 实际上，我们对于“科层制”和“部门制”是非常熟悉的，它 们通常被俗称为“块块制”和“条条制” ，前者以分、支行为相 对独立的单位，后者则以产品或客户部门为相对独立的单位。 严格讲来，按照产品或客户部门来构建组织机构体系（部 门制） ，与按照专业分工的方式来构建组织机构体系（科层制） ， 它们都在科层制的大范围之中。两者不同的是，传统的“科层 制”对于层次或层级的多少没有限制，它仅仅强调权力等级之
36、 下控制与协调的有效性；“部门制”则看到了传统科层制下控 制和协调成本的巨大，传统“科层制”的缺陷与改造的必要也 就充分显示出来。美国经济学家威廉姆森认为，通过用每一个 都对自己的绩效负责的自主单位替代集中控制的“科层结构” ， 能够使组织产生极高的效率，因为它能够大大地减少部门之间 的相互依赖和协作成本。因此， “部门制”的组织模式也被称为 “威氏模型” 。 比较马克斯韦伯的“科层制”和“威氏模型” ， “科层 制”也就是“多层级”的组织模型，它以专业化分工为基础， 以层级连结信息通道，基层信息或市场信息上行，决策信息下 行，部门之间强调协作配合，多个层级由上至下地通过权力体 系来控制和监督
37、；威廉姆森的模型则以“多部门”为组织基本 第 21 页 规定，它以产品或客户为对象来综合地构建组织，部门之间相 对独立，组织层级很少，一个部门就是一个相对独立的组织， 信息不论是“上行”还是“下走” ，通道全部内部化，权力作用 只发生在内部而不在不同部门之间。从实践过程来看， “科层制” 和“威氏模型”在现代社会中都存在，大型组织的机构体系既 有选择前者也有选择后者的，还有两者混合型的。在规范的 “科层制”中，组织机构体系理论上讲是高效率的；而在“科 层制”与“部门制”的比较中， “部门制”是发现了“科层制” 中效率问题而产生的，它表明“部门制”对于“科层制”的某 种替代功能。但不论从理论上还
38、是从实践中看， “科层制”与 “部门制”各有优点和缺点，不能简单地比较，更不能简单地 选择。 可见，在国有商业银行的组织机构体系改造的选择中，我 们面对两个层次的问题。一是选择“科层制” （或“块块体制” ） 还是选择“部门制” （或“条条体制” ） ，还是选择两者混合的体 制；二是在选择好某种组织机构体系之后，如何对组织机构体 系进行内部的规范和完善，以便达到最高效率的要求。作为企 业性质明确的国有商业银行，它实行什么样的组织机构体系， 并不能够完全由自身业务的运作内部需求来决定，而是要充分 地考虑市场和客户的情况来进行设计和决策。 第 22 页 美国花旗银行作为享誉全球的国际化商业银行，其
39、组织机 构体系是相对典型的“科层制”结构，实行总行、地区总部、 国家分行、城市分行的组织机构设置体系。花旗银行总行，主 要职能是制定发展战略和政策，没有直接为客户服务的功能。 总行的部门设置和职员人数规模都很小，仅设置有办公室、战 略部、财务部、风险部、人力资源部、运营部（仅负责政策的 制定） 、法律及公共事务部、审计部，以及销售和交易、证券托 管及全球产品等部门。花旗银行总的战略指导思想是，靠近市 场，下放权力，分散经营，通过分配更多的资源用于客户服务 来赢得最大的利润。业务的运营则主要由花旗银行设在世界各 地的分行来进行。 作为主要的组织机构层次之一，花旗银行的地区总部是银 行业务经营的直
40、接管理层次，负责对所在地区所有分支机构的 业务运营管理，其功能与总行功能基本一致，主要从事战略和 政策的制定及管理，不直接经营，有点类似于我们国有商业银 行的总行职能。地区总部的下一层次是国家分行，具体从事银 行业务的经营，但还设置有某些特殊的管理职能部门及对客户 的营销部门。如公司业务，通常会根据所在地区市场的情况， 分设相关的跨国公司处、本地客户处、金融机构处、中小企业 处等等。在大的国家中，国家分行下面再设城市分行，它们所 在国家分行的分支机构，只进行经营，原则上不设管理或后台 第 23 页 部门，直接面对市场和客户。 组织机构体系的“科层制”当然是服从于市场和客户需要 来选定的，美国花
41、旗银行的“科层制”结构，从战略上看，它 具有对全球市场和客户资源充分掌握并提供最好服务的组织机 构支持，战略定位和具体操作相对分离；同时，从内部激励及 市场反应和决策效率来看，又有着服务于地方客户和市场的优 势，它以地区分支机构为成本、资源配置及利润的中心，较好 地实现了内部经营管理与外部市场客户需求的一致性，为赢得 最佳的经济效益打下了基础。美国花旗银行时下在全球有 多个机构，万多员工，地区性的组织机构体系选 择，与总部之间战略定位的协调，保证了花旗银行强大的生命 力。因此，该行研究组织机构体系的高级人士认定，花旗银行 组织机构体系目前不能说是最好的，但却是最适合花旗实际情 况的。 英资的渣
42、打银行选择的则是“部门制”组织机构体系，但 它也经历了一个由典型“科层制”向“部门制”转变的过程。 该银行建立于年，目前在世界多个国家拥有近 家分行，总部分别设置在英国伦敦、新加坡及中国香港 特别行政区。上个世纪年代之前，渣打银行实行的是按地 理区域管理的分支行组织机构体系。随着市场资源的变化，特 第 24 页 别是客户需求的变化，九十年代开始重组了内部组织机构体系。 开始，按业务种类归并，形成了以业务种类为主线的 两大业务部门，即公司类批发业务部门和个人类零售业务部门。 这两大业务部门各自成体系，内部有专门的人力、财务等资源 配置部门，大体相当于一家银行之内两家相对独立的“行中行” ， 地区
43、的分行或总部的负责人，只是对非业务事项进行协调，业 务则由各地的分支机构按业务直线向上一层次报告，业务、成 本、利润中心并不在各分支机构，而在这两大业务部门。这是 明显不过的“威氏部门制”组织机构体系模式。不过，在一些 小国家，渣打银行的机构设置还是区域性的分支行制，这也体 现出渣打银行因地制宜的组织机构设置思想。 二十世纪后期十多年来，欧洲的各大商业银行组织机构大 有向“部门制”转变的迹象。转变的动力大多来自于市场的变 化和客户需求的变化，同时，银行内部也由于信息科技手段的 进步得到了足够大的基础支持。如欧洲统一货币为欧元，就使 得整个欧洲的市场一体化水平大为提高，客户在不同国家之间 的业务
44、流动量大为增加，对于银行服务就要求统一化、整体化 和标准化，而不是接受不同国家不同模式和不同收费标准等。 原来按照国家分行方式设立的机构，在很大程度上对某个客户 在整个欧洲甚至于在世界范围之内的统一服务就产生了一定的 矛盾，它激励了银行按照业务种类来重组内部机构的重大改变。 第 25 页 不论是典型的“科层制”还是“部门制” ，商业银行组织机 构体系的变革本身并不是目的，为了某种体系而变革体系，理 论上不能得到支持，经验上也得不到支持。因此，借鉴国际上 商业银行组织机构体系选择和变革的经验体会，因地制宜、因 行制宜，根据市场和客户的变化，并根据信息等科技进步的速 度和质量，来决定中国国有商业银
45、行组织机构体系设置的模式， 应当是正确的选择原则。 和其它商业银行一样，国有商业银行的经营目标是利润的 最大化。为了实现这一目标，银行的客户定位非常重要，而客 户资源的现实情况又约束了对于客户的定位或选择。正是这样 的客户资源状况和由此生成的客户定位，基本上决定了国有商 业银行组织机构体系的战略选择，近期还应当是“科层制”模 式。 前面已经谈及，经济体制改革以来，中国的市场分割情况 有了较大的改变，商品、资金、劳动力的流动已经在较大的区 域内形成，但市场分割的状况还相当地严重，它使得客户的各 种资源的配置与流动，仍然有着地区性的重大限制，相应地， 服务于这种分割市场下资源配置及流动的银行业组织
46、机构体系， 第 26 页 “科层制”下各分支机构具有较为明显的体制优势，它容易形 成地区化、个别化或差别化服务，赢得市场较大的份额。同时， 国有商业银行时下客户主体还是地方性质的，特别是地方政府， 既是银行业服务的一个特殊“客户” ，还仍然是当地经济的主要 组织者和资源配置方， “科层制”的组织机构体系有着与客户和 地方经济主导力量的天然和谐性，这是取得最好客户资源的基 础。只要是客户资源的地方性质突出，银行组织机构体系按不 同地区的分支行来设置的“科层制”构造就是相对最佳的选择， 至少不会是最差的选择。 从年中国人民银行独立行使中央银行职能开始起 算，国有银行的商业银行化改革不过十多年的历史
47、，若从 年分离政策性业务与商业性业务来看，真正改革的历 史时期则更短。就是在这样短短的时期内，国内的市场和客户 资源格局发生了巨大的变化，许多大的集团性企业开始了业务 经营与财务资源配置的内部改造，企业集团范围内统一的资源 配置与管理体系正在形成，这就对国有商业银行的服务提出了 新的要求。在全国范围之内，对同一集团客户整体提供统一、 标准的服务成为了银行组织机构体系重组建设的一种推动力， 它使得按照业务种类来设置“条条式”的机构体系代替时下 “块块式”体系有了源自于客户资源变化的必要。但从整个资 产负债结构水平来看，这样的客户资源在总量上还不足以动摇 第 27 页 国有商业银行“科层制”结构，
48、在现在“科层制”下适当增加 全系统性的服务功能，协调好不同地区分支行的运行，上下联 动，左右配合，尚能够保证较高质量服务的实现。因此，要有 对于市场变化特别是客户资源变化的跟踪，也要有相应的内部 体制变革的考虑，但不必过于着急地选择某种体制替代所谓 “旧的”体制。 此外，中国国有商业银行信息科技进步相对于国际化的大 商业银行来说，尚存在着较大的差距。渣打银行从“科层制” 转向“部门制” ，只是将内部信息的报告线进行适当的调整，就 可能保证组织机构体系变化后，新的体系对于信息传递的需要， 基本的信息体系并不需要多么大的调整。这一点，中国国有商 业银行还难以做到。目前国有商业银行的基本信息分散，信
49、息 整合水平较差，信息整理的重复劳动量非常大，科技手段的支 持尚不足以保证“部门制”组织机构体系对于信息传递的要求， 无法支持整体的市场分析、客户变化分析及决策的敏感性分析 等，信息管理的质量问题严重地阻碍了组织机构体系的转变。 相比较而言，按照地区来设置的分支行机构体系，大量信息收 集、整理和分析范围相对缩小，信息的传递及运用对信息管理 及科技手段的要求小得多。坦率说，实行“部门制” ，国有商业 银行的信息管理现状基本不支持。 第 28 页 事实上，中国国有商业银行组织机构体系最大的问题，还 不是“科层制”与“部门制”之间的选择问题，而是如何做好 “科层制”组织机构体系的“规范化”问题。中国国有商业银 行在“科层制”上存在的不规范，应当说是相当严重的，它们 是效率和效益的最大敌人。 首先， “科层制”中层级设置较为混乱，许多分支机构层级 设置过多。特别是在省会城