多元治理的基本内涵包括.pdf

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1、精心整理 多元治理的基本内涵包括：一是治理主体的多元性。主张除政府外，市场主体和社 会主体等可以参与公共事务的管理与调节，其中市场主体主要包含企业、社会主体 则是指第三部门和公众。同时强调这些主体应在法制及制度框架内进行合法运作， 积极参与公共事务管理，参与决策和共识的建构；二是治理手段多样化。治理在依 靠政府权威的同时，也可以依赖于市场化的手段，考虑新技术及工具的应运，治理 手段应由以强制性为主向以平等对话、合作为主的多元化手段转变；三是治理目标 多元化，即一改传统的“善政”治理目标，转变为“善治”治理，具体来说，治理 目标应由单纯追求效率向公共利益最大化的实现转变，以最终达成国家与公民社会

2、 间的互动与合作的关系。 显然，多元治理理论主站打破了国家与公民社会、公共部门与私人部门等传统两分 法的思维模式，指出有效的管理的应该是多元主体间的合作与互动的过程，以此试 图建立起全新的公共事务管理新范式。具有如下特征。 （1）关注治理主体多元化格局，重视和关切来自私人或民间的力量。它主张除市场 和政府外，还有来自社会的力量，如志愿性团体、非政府组织、社区等组织，它们 亦可以参与维持秩序、政治、经济与社会事务的管理与调节。同时强调这些主体应 在“法制及制度框架内合法运作，参与决策和共识的建构，积极参与共同管理”。 （2）关注治理主体多元化的同时，就政府的地位给予了重新定位。主张政府在管理 网

3、络中承担“长者”的身份，政府的职责不仅仅局限于最高绝对权威的行使，而是 肩负着建立指导参与共同管理的多元主体间的共同准则、确立稳定行为主体的大方 向的重 （3）主张以多元主体为核心，各种治理主体在协作的基础上相互拾遗补缺，通过多 样化互动模式，形成政府主导下网络式的治理格局。同时，在多元治理的网络格局 精心整理 中，政府与来自市场和社会的主体间形成既独立运作而又相互依存的关系，实现责 任、资源和权力的共同分享，形成合作伙伴式的主体关系。 在多元治理理论启示下，超限运输治理的主体不仅是政府，而应引入市场主体和社 会主体，这就包括私人部门（公路运输企业）、第三部门和公众等。至此，所谓的超 限运输多

4、元治理模式是指政府、企业、第三部门和公共等多元主体为治理超限运输 这一危害社会的公共问题而形成的治理结构的总和。（本文以下简称多元治理模式） 。 历程回顾 （1）治理主体自由裁量权大 现行治理模式下，治理主体权力高度集中，呈自上而下单向运行。在具体运作上， 政府集决策者与执行者于一体， 就相关法律、法规规定处罚标准的自由裁量权过大。 从公共管理学角度分析，在市场经济下，政府符合“经济人”的假设。因此，在这 一模式下，执法人员滥用行政处罚自由裁量权，权力寻租现象严重，为达到经济利 益目的，无视法律严肃性，以罚代管、以权谋私、交钱放行等不规范行为更是时有 发生。 （3）对企业、公众和第三部门等主体

5、力量重视不够 现行治理模式， 政府主体地位贯穿超限治理始终，除了承担着决策者和执行者角色， 外，也是治理成果的评价者和监督者。政府的这种绝对主体地位必然会影响市场主 体和社会主体作用的发挥；此外，由于政府治理缺乏有效的激机制，如不引入其他 主体，必然会影响治超成效。显然，该模式下，治理主体单一，对企业、公众和第 三部门等主体力量重视不够。 治理手段 （1）可持续性差 采用行政执法手段是现行超限治理模式的显着特征之一，有学者称之为“运动执法”。 其突出的特点是集度中高，有利于短时间内实现高效治理。然而，治理过后，超 精心整理 限运输存在反弹，甚至出现“越治越超”的恶性循环，治理成效可持续性差。

6、（2）合法性不足 治超实际工作中存在行政执法手段缺少完善和严谨的执法依据问题，治超更多的是 依靠政治权威进行，在超限治理过程中有法不依、执法不严、以权代法现象严重。 因此，采用行政执法手段表面上看是在严格执法，实际上却是与依法治超要求相悖。 （3）治理效率低 行政执法这一集中治理手段不仅存在以上问题，由于行政执法手段依赖的是政府的 绝对权威力量，这就使凭借这一权威进行执行相关政令的监管部门的产生权力依赖， 进而在治超的过程出现执法惰性问题，即上级管理部门有政令下达时积极治理，政 令执行完后就结束治理工作，出现执法松懈现象，致使治超工作呈现出时紧时松的 治理趋势， 给不法运输行为带来可乘之机的同

7、时，导致监管部门内部的不规范执法行为的再次 出现，如有法不依、执法不严等行为，造成管理资源的巨大浪费，最终必然影响治 超效率。 治理理论学者罗茨（ Rhodes，R.A.W ，1996) ）关于治理则做出了六种的不同范畴： （1）治理于最小国家的；（2）治理于公司的；（3）新公共管理的；（4）善治的； （5） 社会控制体系的；（6）治理于自组织网络的。其中罗茨主张关于自组织网络的治理 结构，认为这一结构有利于弥补市场模式和政府模式的管理缺陷，（如表 3.113） 。 在治理方式上，除了行政、法律、经济手段并存外，兼顾协商、对话等民主化的手 段，改进了政府模式以行政手段为主的单一治理方式。同时，

8、各主体间的合作治理， 有利于促进多手段间的相互配合，更有利于提高治理成效。 表 3.1 多元治理模式与市场模式和政府模式特征的比较 特征市场模式政府模式多元治理模式 精心整理 基本关系产权专治资源共享 独立性程度高低高 交换媒介价格权威信任 冲突解决 和协调方式交换和依法裁定规则和命令合作和参与文化相互竞争依附、 服从相互影响综上所述，本文将政府模式和多元治理模式进行比较分析（如表 3.2） ，不难发现，多元治理模式更具优势。 3.4.1 重视发挥市场主体和社会主体的作用 重视作为市场主体的企业和以第三部门和公众为主的社会主体的作用。多元治理模 式基于公民社会理念，即主张公民享有参与权和发言权

9、。公众是公路的真正主体， 参与超限运输治理是其应有的权利和义务。企业是以营利为目的是市场主体，是超 限运输的主要实施者，应承担超限运输行为后果的第一责任人。第三部门是指不以 营利为目的的非政府组织或非营利组织，如行业协会及志愿者组织等，具有介于政 府和市场之间的主体优势。因此，对超限运输这一社会公共问题的治理，多元治理 模式重视发挥企业、第三部门和公众的作用，相比政府单一模式，治理的主体具有 多元性的优势。 3.4.2 强调政府为主导多元治理一方面重视企业、第三部门和公众等社会力量参与超限运 输治理；另一方面，转变了政府作为唯一治理主体的地位，政府由掌舵人转变为划 桨人。强调政府主导，形成与企

10、业、第三部门和公民合作共治的格局。这就改变了 政府模式下，由政府运用政治权威，对社会进行自上而下的单一向度的治理格局。 3.4.3 治理方式多样化 由于主体多元，必然导致治理方式的多样化。 不同的治理主体采取不同的治理手段， 在治理方式上，除了行政、法律、经济手段并存外，兼顾协商、对话等民主化的手 精心整理 段，改进了政府模式以行政手段为主的单一治理方式。同时，各主体间的合作治理， 有利于促进多手段间的相互配合，更有利于提高治理成效。 第一，治理主体多元性。这里的多元性主要是指超限运输治理的主体要素构成具有 多元性，即除了政府外，还包括市场主体和社会主体，即将企业、第三部门和公众 等主体引入到

11、超限运输治理中来。各主体之间在地位平等的基础上围绕公路公共利 益的实现相互制约、相互合作，共同治理超限运输。这就打破了政府模式下的政府 单一主体的治 理局面，使企业、第三部门和公众等主体有了发挥作用的空间。 第二，治理结构网络化。 （1996）认为网络式结构是与政府、市场相区别又介于两者之间的第三种治理结构 形式，它是治理变革的一个重要特征。网络式的治理结构具有以下特征：一是主体 之间关系上，政府组织与非政府组织之间，公共部门与私人部门之间等不同主体之 间实现了社会资源和权力的共享，从而建立起平等协商、合作互动的关系。二是在 权力运作上，权力运作向度由单一的政府自上而下的管理转向自组织网络式的

12、多元 博弈似的互动格局。各主体建立在相互信任的基础上，同时受博弈规则的约束，网 络参与者之间通过协商，达成一致协定。三是在责任方面，从片面强调政府在公共 管理中的单方责任向同时强调政府、市场主体和社会主体的共同责任转变。 第三，治理手段多样化。政府模式下的治理工具是以强制性工具为主，治理过程缺 乏弹性，在应对复杂多变的超限运输方面治理成效有效。多元治理模式由于将企业、 第三部门和公众等纳入了政策的制定和执行过程，可依据实际情况采取具有激励性、 沟通性、契约性等的治理工具，从而有利于提高决策和执行效率。这就使治理手段 由以强制性为主转变为以平等对话、合作为主的多元化手段。 第四，评价体系丰富化。政府模式下，由于政府是唯一主体，政府不仅是唯一决策 者和执行者，也是治理成果的评价者，评价指标主要以效率为主。而多元治理模式 精心整理 的评价体系则更注重效率、参与度、透明度、回应性、公平、法治等指标，这就有 利于各主体之间的有效沟通和反馈，最终形成良性循环的治理过程，从而提高治理 成效。