国土局规划科学发展观学习调研报告.docx

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1、第 1 页 国土局规划科学发展观学习调研报告 特征码 RKteRncBDUomVWwzqWBD 规划修编是指在上轮规划实施的基础上，根据我市社会经济可 持续发展要求以及自然、社会经济条件对土地的开发、利用、 整治、保护等在空间和时间上进行新的规划和布局。其目的在 于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源， 提高土地利用率和土地产出率，促进国民经济协调发展，并为 土地利用科学管理提供依据。为做好新一轮规划修编，使之为 实现资源保护与保障发展的双赢提供依据和技术支撑，我们对 上轮规划实施情况进行了调查研究，在此基础上，提出规划修 编的思路和方法。 一、上轮规划编制情况 (一)上轮规划编

2、制概况 规划编制以 19*年为规划基期，*年为阶段目标年，20XX 年为规 划目标年。应用 19*年土地利用现状变更成果，自 19*年开始编 第 2 页 制，于*年 8 月完成，同时经*省人民政府批复实施。规划范围 为威海市行政区范围内的所有土地，包括环翠、文登、荣成、 乳山一区三市，土地面积 5697.*平方公里。 (二)上轮规划编制的基本思路 规划编制以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上级规划下 达的规划期间土地利用的主要控制指标，结合威海市土地资源 利用状况和土地利用需求量预测结果，层层进行指标分解和布 局落实。总的原则是，耕地保有量和基本农田面积不低于上级 下达的控制指标，建设占用耕

3、地和城镇规模不突破上级确定的 控制指标，补充耕地面积不少于上级下达的控制指标。 (三)上轮规划的主要目标 1、土地利用的目标 实现耕地总量动态平衡，逐步提高耕地质量，有效保护和综合 治理农用地；有效控制建设用地，严格控制城乡居民用地总规 模；全面开展土地整理和复垦工作，适度开发耕地后备资源， 实现耕地占补平衡有余；优化土地利用结构和布局，提高土地 利用率和产出率。促进土地合理利用和社会经济持续协调发展。 第 3 页 （1）全市耕地减少量控制在 6492.67 公顷，其中建设占用耕地 6176.24 公顷，退耕 276.77 公顷，灾毁 39.66 公顷。补充耕地 量不低于 6494.95 公顷

4、。耕地保持动态平衡。人均耕地不低于 0.073 公顷（1.1 亩） 。 （2）全市土地利用率由 19*年的 85.84%提高到 92.95%；林木 覆盖率由 34.20%提高到 45.00%。 （3）城镇村用地规模控制在 343*.21 公顷，城镇人均用地标准 控制在 113,农村居民点人均用地标准控制在 150左右。 （4）规划期间，全市基本农田保护面积不低于 169943.86 公顷， 基本农田保护率 88.13%。 （5）通过组织土地开发、复垦和整理，规划期间全市补充耕地 量不少于 6494.95 公顷。 2、城镇用地的总体布局和主要目标 根据土地利用的指导思想，体现对城镇建设用地规模的

5、有效控 第 4 页 制，按照“一主两副多分区”的总体布局。 “一主”是指以环翠 中心城区为核心，联动发展高技术产业开发区、经济技术开发 区两个城市副中心城区，协调张村、羊亭、温泉、崮山、南部 新区等城市组团共同形成“一主两副多分区”的城市结构。到 20XX 年城市用地规模控制在 24934 公顷。 二、上轮规划实施情况评价 (一)规划目标实现程度 根据 199720*年威海市土地利用变更调查资料，对威海市上 轮土地利用总体规划实施情况进行分析评价。 1、耕地保护目标实施情况 (1)耕地保有量 上轮规划确定威海市耕地保有量目标为 192971.41 公顷，到 20*年末全市实有耕地面积 1920

6、XX.53 公顷，比规划耕地保有量 少*4.88 公顷。耕地保有量不增反减，耕地减少速度较快，未 实现耕地保有量目标。 第 5 页 (2)基本农田保护面积 上轮规划所确定的全市基本农田保护面积为 1669943.86 公顷， 基本农田的保护率为 88.13%。在 199720*年的规划实施期间， 对基本农田结构和布局进行了调整，20*年全市基本农田构成为 耕地 165275.19 公顷，园地 2604.07 公顷，林地 1994.16 公顷， 其它农用地 70.44 公顷。实际划定基本农田面积 169943.86 公 顷，规划实施期间全市基本农田面积保持稳定。 （3）土地开发整理复垦补充耕地

7、上轮规划确定 199720XX 年期间全市通过土地开发整理补充耕 地 6494.95 公顷，199720*年期间全市实际通过开发复垦整理 补充耕地 7039.01 公顷，相当于规划控制指标的 108.38%。超 额完成了补充任务。 (4)耕地减少规模控制指标 上轮规划确定全市 199720XX 年耕地减少量（建设占用、生态 退耕、灾毁）不超过 6492.67 公顷。199720*年规划实施期间 共减少耕地 7*9.43 公顷，相当于规划控制指标的 122.74%，超 过了规划控制指标。 第 6 页 2、建设用地控制指标实施情况 (1)建设用地总规模扩大 上轮规划确定全市 199720XX 年建

8、设用地总规模扩大 11825.92 公顷，199720*年规划实施 9 年间，全市建设用地 规模实际扩大 13185.28 公顷，规划指标执行率为 111.49%。超 过了规划控制指标。 (2)建设占用耕地规模 上轮规划确定全市 199720XX 年建设占用耕地控制指标 6176.24 公顷，199720*年实际建设占用耕地面积 7928.90 公 顷，相当于规划控制指标的 127.33%。 (3)城镇用地规模扩大数量 上轮规划确定 199720XX 年城镇规模扩大控制指标为 3460.77 公顷，199720*年期间，全市城镇用地实际规模扩大 3022.02 公顷，相当于控制增加规模的 87

9、.32%。没有突破控制指标。 第 7 页 (4)基础设施用地 上轮规划确定 199720XX 年交通和水利基础设施用地控制指标 3485.35 公顷，199720*年基础设施实际增加 1141.88 公顷， 规划指标执行率为 50.*%，实施进度慢于规划时间进度。 3、重点工程用地保障情况 全市上轮规划共确定 199720XX 年必须保证的重点工程用地 27 项，用地面积 2703.28 公顷，199720*年用地 1582.11 公 顷，占规划的 58.5%。 4、生态保护用地情况 (1)生态退耕情况 为改善生态环境，上轮规划确定全市 199720XX 年生态退耕面 积 200.00 公顷，

10、至 20*年实际退耕面积 40.53 公顷，规划指标 执行率仅为 20.27%。 (2)林木覆盖率 第 8 页 19*年末全市林木覆盖率为 34.20%，上轮规划确定全市 1997 20XX 年林地面积增加 36463.50 公顷。到 20*年末，全市林地面 积 111833.*公顷，比 19*年减少了 502.44 公顷，远未达到规划 目标。 (3)土地利用率 19*年威海市土地利用率为 84.29%，20*年土地利用率提高到 93.23%，增加 8.94%。 (二)上轮规划实施成效 1、以规划为依据，以用途管制为手段，土地利用管理的力度大 大加强。上轮规划的实施，把国家关于土地利用的大政方

11、针和 管理的基本原则落实到各级土地利用总体规划具体方案中，解 决了长期以来在管理实践中土地利用的基本国策难以具体落实 的突出问题，使各级政府和国土资源部门在土地利用的微观管 理上，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体， 管制规则有力，对土地用途的管制方向以规划方案的规定为标 准，对土地用途的变化管理以管制规则为依据，不仅解决了土 地利用管理有依据的问题，并且确立了土地规划在土地利用控 制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。 第 9 页 2、耕地保护体系初步健全，改变了耕地只占不补的局面。上轮 规划以耕地保护为重点，健全了耕地保护体系：一是明确了耕 地保护的目标，特别是县乡两级

12、规划明确了基本农田保护和耕 地管制的范围，使实施管理中耕地保护的对象十分明确；二是 制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，使耕地保护的 原则具体化，便于基层管理操作；三是建立健全了耕地保护的 相关制度，审批制度、占补平衡制度、耕地开垦费和新增建设 用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制 度等，使耕地保护做到有章可循；四是完善实现耕地保护的相 关机制，设立耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实 行建设占用耕地占一补一，彻底改变了耕地只占不补的被动局 面。 3、建设用地范围得到一定程度控制。规划实施后，划定了各类 建设用地规模控制圈，将建设用地限制在一定范围内进行，在 日常

13、审批时，对不在建设用地控制圈内选址的用地除国家重点 建设项目外，一般不予批准，从而有效的改变了过去建设项目 用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地的集中建 设起到了较好的控制作用。 4、通过实施土地开发整理制度，增加了推动规划实施的手段。 第 10 页 通过严格执行耕地占一补一政策，为实现耕地占补平衡找到了 有效途径，1997-20*年间，全市通过土地开发整理复垦补充耕 地 7039.01 公顷，做到了已审批的建设占用耕地的占补平衡； 在土地开发整理项目的实施过程中，平整土地，配套农业基础 设施，改善土地生产条件，提高了土地利用效益，为土地的规 模经营和机械化生产创造了良好的条件。随着

14、投入力度的加大 和实施管理的规范，土地开发整理已成为推动规划实施的重要 手段。 5、上轮土地利用总体规划的制定和执行，发挥了市场配置资源 的基础性作用 规划调控和市场调节在土地资源配置中的作用是相辅相成、不 可偏废的。社会主义市场经济体制的建立和发展，要求土地资 源的配置必须引入市场机制，培育和规范土地市场，扩大土地 有偿使用范围，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。从 土地利用规划的实践意义上看，市场经济条件下，决定个体土 地利用行为的是经济利益，但仅靠市场机制不可能做到土地资 源的优化配置，特别是不可能实现对耕地及其他社会公益性用 地的保护，必须通过土地利用总体规划等措施，加强对土地市

15、场的干预和调控，弥补市场机制的不足。因此，土地利用总体 规划是发挥市场配置资源基础性作用的前提。全市通过土地利 第 11 页 用总体规划，对土地供应总量进行了严格控制，规范了土地市 场，有效发挥了市场配置土地资源的基础性作用，有效地提高 了土地资产价值，从而提高土地资源利用效率。 6、规划实施社会效益明显 （1）土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须规划的 认识。各级政府和国土资源部门在用地审批中，较好地坚持了 不符合规划的用地不予审批，一部分用地项目因不符合规划而 重新选址，或确因建设用地需要而调整规划才能办理用地手续， 这令用地者逐步认识到，用地不符合规划行不通，不符合规划 的用地不

16、会得到批准。 （2）各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统 筹安排土地利用的重要性。在威海市郊发展较快的地区，由于 上轮规划中在指标分配和用地布局上考虑不周，建设用地指标 局部供求紧张，耕地保护与建设项目选址的矛盾突出，为了保 证建设项目用地需求，一些地方只好调整规划进行指标调剂和 用地布局调整。这些地方的领导从土地利用的矛盾协调中加深 了对按规划用地的认识，土地的规划意识大为增强。 （3）国土资源部门在用途管制的实施中加强了规划的龙头地位。 第 12 页 随着土地用途管制制度的逐步完善，现在无论是建设用地审批， 还是土地开发整理立项，首先必须进行规划审查，规划成为用 地的第一道关

17、，拥有用地审批中的一票否决权；在建设用地供 应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量，控制增 量，盘活存量的宏观管理思路；违法用地能否补办手续，也要 以是否符合规划为前提条件。 （4）通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强了广大群 众的规划用地观念。对违反土地规划用地和未批先用、少批多 占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人员的法律责任，通 过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会开始形成用地和管理 土地必须依据规划的观念。 (三)上轮规划实施中存在的问题 1、耕地保有量目标实现难度大。 一是全市的耕地保有量目标没有实现。全市 20*年末实有耕地 1920XX.53 公顷，比上轮规划所确

18、定的耕地保有量少*4.88 公顷， 低于规划所确定的耕地保有量指标。 二是 3 个县级市 2 个没有实现规划的耕地保有量目标。除乳山 第 13 页 市耕地面积增加外，其它 2 个县级市的耕地面积均低于规划所 确定的耕地保有量指标。 三是实有耕地面积与规划耕地保有量目标的差距呈扩大的趋势。 全市在规划实施的 9 年中，除 19*、1999 年全市耕地保有量达 到控制指标外，以后几年耕地保有量都低于规划所确定的标准， 且与规划耕地保有量目标的差距越来越大。 四是补充耕地与减少耕地不成比例。在规划实施的 9 年中，全 市耕地共减少 15349.68 公顷；而补充耕地 14384.80 公顷，补 充耕

19、地与减少耕地不成比例。 2、建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出。 一是建设占用耕地指标缺口大。规划实施期间，全市建设占用 耕地面积 7928.90 公顷，相当于规划控制指标的 127.34%。 二是建设用地空间布局矛盾较为突出。由于上轮规划在用地指 标分配上基本采取了平均分配的方法，但规划实施以后，建设 发展的非均衡态势明显，建设用地需求相对集中，局部建设用 地指标不足的矛盾较为突出。 第 14 页 3、土地开发整理投入不足，补充耕地缺口较大。 一是补充耕地与耕地占用的缺口大。规划实施期间，虽然市已 批准的建设用地项目基本做到了耕地占补平衡，但根据变更调 查资料，各项建设实际占用耕地 7

20、928.90 公顷，而土地开发整 理增加耕地仅 7039.01 公顷，相当于建设占用耕地的 88.78%。 这说明，在经济发展加速、占用耕地数量大幅上升的情况下， 土地开发整理补充耕地的数量跟不上建设占用耕地的速度，如 果不改变这种局面，实现耕地占补平衡的目标非常困难。 二是开发整理的进展与社会经济发展的要求有着较大的距离。 随着社会主义市场经济的日臻完善，市场对土地资源的配置开 始发挥主导作用，社会经济发展对土地利用提出了一些新的要 求，如改善土地生产条件，加强生态环境建设，促进城镇化的 发展，建设中心村等。土地开发整理作为政府促进规划实施的 重要措施，在这方面应发挥引导作用。但由于土地开发

21、整理投 入不足，规模不大，影响有限，发挥的作用不是很明显。 4、规划频繁调整，影响了规划的严肃性。上轮规划在方案编制 时以刚性为主，弹性不足，对土地利用变化缺乏适应性，规划 的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较普遍。线状工 程用地和一些工业园区用地尤其突出，动辄要修改规划，有些 第 15 页 用地量大的乡镇规划，几乎是年年调整，形成了规划跟着项目 跑的局面。土地利用总体规划的频繁调整，使规划管理面临尴 尬的局面，不调整规划不能满足现实建设用地需求，频繁调整 规划，又会使规划失去严肃性。 5、规划实施的权威性还不高，总体控制作用发挥不充分。由于 土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划

22、重要性认识 还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的 随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地 利用总体规划认识不高，在用地安排时片面要求规划方案适合 用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。 另外，一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统 计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上 不协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作 用的发挥。 (四)影响规划实施的主要因素 1、国家政策和规划实施条件的变化。近几年，国家出台了一系 列重大发展战略和政策，直接或间接影响到已批准的土地利用 总体规划的实施，如扩大内需、加强基础设施

23、建设、城镇化战 略的实施，使地方经济发展速度加快，建设用地需求大幅度增 第 16 页 长；而农业结构调整土地利用政策的变化、国家加大生态退耕 力度等又使耕地面积大量减少，一增一减，使土地利用的格局 发生了很大变化。规划本来是基于一定条件下的土地利用方案， 现在这些条件发生了变化，自然会对规划目标的实施产生影响。 2、上轮规划指导思想和方案自身的不足。在建设用地与耕地保 护的关系处理上，按照以有限供给制约建设用地需求的思路， 人为地压缩建设用地量以满足上级下达的控制指标要求，规划 的建设用地指标并不反映实际的建设用地需求量。各级规划向 下级分配指标时，多采取平均分配的办法，未能充分考虑各地 非均

24、衡发展的个性化要求，致使发展较快的地区普遍指标不够 用。另外，规划方案与实际用地需求结合不紧，实施起来，动 辄要修改规划。 3、规划实施措施和政策的不到位。上轮规划实施后，为了保证 规划目标的实现，国家先后出台了一系列与规划实施相关的政 策，如建立耕地开垦基金、收取耕地开垦费和新增建设用地有 偿使用费、实行异地开垦、农地整理增加耕地指标折抵建设占 用耕地指标，如果这些措施能够很好地落实，规划实施的力度 应该说是比较大的。但是由于多种原因，耕地开垦基金的归集 难度很大，耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费征收不到位， 第 17 页 异地开垦、农地整理增加耕地折抵和建设用地置换政策没有落 实，致使规

25、划实施的资金保障和政策保障大打折扣。 4、一些地方和部分领导对规划管理的观念存在偏差。一些地方 对规划的政策性缺乏正确认识，认为规划应该根据需要随意修 改。部分基层领导规划意识淡薄，以为领导集体研究就可以改 变规划。少数用地者缺乏法制观念，认为只要经过政府领导同 意就可以随意用地。这些对规划管理的错误认识，在一定程度 上还存在，导致一些地方频繁修改规划，一些地方违法占地时 有发生，影响了规划的顺利实施。 5、基础数据的准确性有待核实。 19*年前，土地详查的变更工作缺乏高新技术手段作支撑，很容 易造成土地详查变更数据与实地不一致。另外当时土地详查变 更工作重数据而轻图纸，导致形成的土地详查变更

26、图与土地利 用现状不符。图、数、实地均不一致的基础资料，如果以此为 依据来研究规划发展的战略、确定规划布局、预测发展规模、 确定用地指标的话，必然影响规划编制的科学性，因此上一轮 规划在决策数据上存在一定的误差。 6、缺乏强有力的监督反馈机制 第 18 页 在规划实施过程中政府用地、政府批地、政府制定规划、政府 执行规划没有形成完善的执法监督体系，缺乏完整的反馈机制， 各地在土地规划管理实施中存在执法不严、违法不究的现象。 在一年一度的例行执法检查及年度总结中有谎报用地、掩盖问 题的倾向。 三、规划修编与实施管理的对策和建议 土地利用总体规划是对未来土地利用行为的预测与安排。在规 划实施过程中

27、，规划本身的科学性、实施条件的改变和实施环 境的变化，都会直接影响到土地利用的现实需要与规划方案本 身之间的协调性。从加强对土地利用宏观调控的角度，我们希 望所有土地利用都能符合规划；而从事物发展变化和实际管理 的角度，规划又不应该成为发展的障碍。在实践过程中，一个 好的规划会起到保护资源、促进社会经济发展的作用，而一个 缺乏科学性的规划，则会对地方经济发展起到制约作用。不可 否认，再好的规划也会出现与实际要求不相符的问题，而要使 规划与实施管理相协调，不仅要科学编制规划，而且要对规划 的实施效果不断进行回顾与总结，在坚持依法管理的同时，不 断地完善规划方案，使规划与现实土地利用需求趋相协调。 第 19 页 (一)规划编制思路 根据上轮规划实施评价结果和本轮规划期间全市土地利用的背 景，本轮规划修编的基本指导思想应该是：坚持可持续发展原 则，综合协调耕地保护、建设发展和生态环境三者的土地利用 关系，为国民经济和社会发展提供全面的土地利用保障。 规划编制的具体思路可以概括为：客观预测土地利用需求，理 性确定规划目标，充分利用政策空间，统筹制订土地利用方案。