国家生活事项管理论文.docx

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1、第 1 页 国家生活事项管理论文 特征码 hTzmodfJXAiZWqyggcvD 摘要：国家生活中重大事项决定权的法律地位尚未得到普遍认 同，重大事项界定缺乏统一标准，制约了重大事项决定权的有 效行使。提高对国家生活中重大事项决定权的法律地位的认识， 妥善处理重大事项的权力关系，科学界定重大事项的范围，使 国家生活中重大事项的决策过程更加科学化、民主化、制度化， 是落实科学执政、民主执政、依法执政的关键所在。 关键词：国家生活；重大事项；决定权；决策 现代政府的决策活动都是多系统、多层次的，中国政府亦 是如此。在当代中国，广义的政府决策过程，包括国家的立法 程序、 政府工作报告的制定程序、国

2、家机关重大事项的决策 程序、政府预算的编制和审批程序、国家机关领导人的任免程 序等诸多方面。从法源上讲，重大事项决定权是地方，大及其 第 2 页 常委会的一项重要职权。为行使好这一职权，地方人大及其常 委会进行了卓有成效的工作，积累了一定的经验。但是，如何 界定国家生活中重大事项，保证对国家生活中重大事项决定权 的行使更加科学和民主，具体分析国家生活中重大事项的决策 过程，确保全国人大及其常务委员会在国家生活中重大事项决 定权方面的充分行使，仍需要从理论上和实践上进一步探索和 研究。 一、关于对国家生活中的重大事项的界定 如何正确界定国家生活中的重大事项，这是行使重大事项 决定权的先决条件。对

3、重大事项的范围不好界定，对什么是重 大事项，怎样确定重大事项，法律没有明确的界定。彭真同志 曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。 但这“三性”运用于实践仍不好操作，从这“三性”的角度进 行立法，也很难通过法律规定把重大事项的具体内容完全列举 出来。 宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表 大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事 项。 ”地方组织法第四十四条第四项规定，县级以上的地方 各级人大常委会有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、 教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工 第 3 页 作的重大事项”的职权。也就是说，讨论、决定本

4、行政区域的 重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大常委会的 一项重要职权。 宪法第六十二条，全国人民代表大会行使职权共 15 款；第 六十七条，全国人民代表大会常务委员会行使职权共 21 款。根 据宪法原则，国家生活中重大事项决定权应属于全国人民代表 大会。 国家生活中的重大事项一般包括国民经济和社会发展规划 和计划。国家重大工程建设项目，省级行政区划事宜。重大改 革措施，战争与和平，重要的授权事宜等。全国人大及其常委 会并没有出台关于国家生活中的重大事项决定权的法规，至于 国家生活中的重大事项仅仅是个原则性的提法，实际上涉及 问题很多。 如果把全国人民代表大会常务委员会听取和审议专题

5、工作 报告项目看作是国家重大事项的活动，以九届全国人大常务委 员会为例，具体报告从数量上看：1998 年 4 件，1999 年 10 件， 2000 年 10 件，20XX 年 8 件，20XX 年 8 件；从内容上看，既有 常规专题_T 作报告，如中央预算执行情况，也有当年的或一定 时期的国家生活中的热点和难点问题。 从实践上看，截至目前，全国已有 28 个省级人大常委会出 台了关于重大事项决定权的地方性法规。地方人大总结实践经 验，用地方性法规的形式对“重大事项”作出了界定和规范。 第 4 页 这些规定通常把“重大事项”区分为三类：第一类，是由人大 常委会讨论，作出相应决议、决定的事项；第

6、二类，是由人大 常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定 的事项；第三类，是只要求“一府两院”报告或备案，人大常 委会不进行讨论、更不作出决定的事项。在重大事项内容上既 涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大职 权范围内的事项，总起来说是比较全面可行的。理论界有的同 志提出，人大决定权在某种程度上更是一种决策机制，因此， 不可能也无必要对重大事项内涵和外延进行准确的界定。但更 多人认为，长期以来，恰恰是对“重大事项”不作界定，影响 了人大决定权及其他职权的有效行使。因此。地方人大用列举 的方式把“重大事项”具体化，既是必要的，也是可取的。建 议全国人大及其常委会认真

7、总结各地人大的经验，在条件成熟 时，对国家生活中重大事项进一步作出明确的规定，出台关于 国家生活中重大事项决定权的法规。 笔者认为，在现实情况下，全国人大很有必要对“重大事 项”作出具体规定。只有从质和量两方面细化国家生活中的 “重大事项” ，才能够使此项工作真正做到有法可依。全国人大 及其常委会讨论、决定的事项一般都是根本的、长远的、重大 的事项，所以应由全国人大划分国家重大事项的界限。同时在 划分时应注意到有些事项需要量化，比如财政性投资重大工程 项目，多大规模的建设项目须经全国人大的讨论和认可?有些则 第 5 页 不能量化，比如地方人大在立法实践中，在甲省被列为重大事 项，而在乙省就未被

8、列入重大事项。重大事项本身就是一个动 态过程，在国家发展的不同时期表现不同。重大事项决定权的 立法属于动态性立法，范围划分宜粗，具体规定宜细。同时， 出台该法规也为正确处理好全国人大决定权与中央决策权、国 务院行政权和两院司法权的关系提供法律依据和标准，从而增 强全国人大及其常委会依法行使重大事项决定权的可操作性、 权威性和有效性。 二、国家生活中的重大事项决策过程及决定权分析 国家生活中重大事项的酝酿决策本身就是一个极为复杂的 过程。以“三峡工程”这一国家重大事项的论证、决策为例， 三峡工程经历了中共中央和国务院作出决策动议过程 (19501986 年)；政府部门牵头组织专家论证过程 (19

9、861989 年)；国务院审批可行性研究报告过程 (19901992 年)；提交七届全国人大第五次会议审议、决定过 程(1992 年 4 月 3 日在七届全国人大五次会议上通过)。由此可 见，重大事项决策过程经历了很多的环节，并且，在不同问题 的决策过程中，国家政治中枢的各个组成部分所起的具体作用 也不完全一样；全国人民代表大会作为最高国家权力机关的最 后审议和决策过程只是这个决策过程的一个环节，但也是最为 第 6 页 关键的环节，它履行了绝对必要的法律手续。 在当代中国，国家政治中枢对重大事项决策酝酿工作的一 般特点是：其一，这个过程是由中共中央领导。与党在一个时 期的基本路线及其方针、政策

10、相一致，并以中共中央对各方面 意见的综合为基础。其二，决策酝酿工作大多是由国务院具体 组织实施的，但吸收各方面专家、官员参加；国务院提供决策 工作所需的费用，并对全国人大负责。其三，全国政协以及有 关社会团体等也配合中共中央和国务院做必要的决策咨询、参 谋和协调服务。从以上分析可以看出：在全国人民代表大会行 使“决定决策权”之前，中共中央、国务院、全国政协及国 家政治中枢中其他与某一个特定问题相关的组成部分，要协同 进行大量决策前的准备工作或系统内的初步决策工作；在全国 人民代表大会依法作出正式的全局性决策之后，负责组织实施 重大决策的国家机关也依然有组织、指挥工作要做，这其中包 括一系列局部

11、的、具体的决策工作。因此，当代中国对重大事 项问题的决策过程实际上是由两个前后衔接的阶段所构成。 重大事项决定权涉及到不同国家机关的权力分工，因此， 全国人大在行使重大事项决定权问题上必须坚持党的领导，注 意处理好与其他国家机关之间的关系和其他关系。依笔者之见， 行使好重大事项决定权，关键需要提高三种认识： 一是要认识到全国人大及其常委会行使重大事项决定权是 人民管理国家事务的主要途径，体现了人民当家作主的宪法根 第 7 页 本原则。因为， “既然政治机构保证公共空间，即保证在某个既 定社会内部个体之间的互利关系，因而，它协调与指挥集体事 务的角色，就只有在获得了全体人民赞同的条件下，才能够具

12、 有法律的特性，这是符合逻辑的。 ” 二是要认识到通过全国人大行使重大事项决定权，把党的主张 变为国家意志，有利于分担党和政府的决策风险与责任，有利 于加强和完善党的领导，有利于党的各项路线、方针、政策的 贯彻落实。 三是要认识到决定权是全国人大最主要、最基本的权力。 它较之监督权、任免权更富有刚性，如果能充分行使，最能体 现人民当家作主政治制度的优越性。 同时也要处理好三种关系： 首先，处理好讨论、决定重大事项和行使监督权的关系。 我们通常说的人大四权，即立法权、决定权、任免权、监督权， 既不是孤立的也不是对等的。从国家 sss 的角度讲，国家权力 机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人

13、民行使议决权， 包括立法权、决定权、任免权等，这体现了国家权力的性质和； 二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家 权力的规范和制约。 人大四权之间的关系，应是你中有我、我中有你、相互联 系、配合行使的关系。应当说。前三权属于同性质，我们称 之为议决权。所有议案，不论是法案、重大事项案、人事任免 第 8 页 案，都需要以会议的形式集体进行审议，经过表决方能通过， 并具有一定法律效力。议决权的行使又同监督权的行使互为表 里。保证宪法和法律的有效实施，部分变更、调整国家计划或 预算，重大工程建设项目等，都是国家政治、经济生活中的重 大事项，全国人大及其常委会就这些重大事项作出决定，既

14、是 行使决定权，也是进行法律监督和工作监督，是人大决定权和 监督权两权的配合行使。我们在研究人大讨论、决定重大事项 的性质时，不应从概念和定义出发，更不宜把四权截然分开。 应当说，人大制定讨论、决定重大事项的规定，主要是为了保 障和规范决定权的行使，同时也有利于加强监督工作，有利于 两权的配合行使。 其次，要处理好全国人大行使决议权与国务院行使行政管 理决定权的关系。宪法和法律规定，全国人大是最高国家权力 机关，国务院是国家权力机关的执行机关，在管理国家事务和 社会事务上，全国人大具有重大事项决定权。国务院具有执行 权和行政管理决定权。要正确认识和处理全国人大讨论、决定 重大事项和国务院讨论、

15、决定重大事项的关系。对重大事项， 人大可以讨论、决定。政府从行政管理的角度也可以讨论、决 定。但人大行使决定权同政府行使决定权在性质、地位、作用、 法律效力上都不相同。从执行程序的角度上看，全国人大对重 大事项所作出的决定，对国家机关和国家工作人员具有约束力。 国务院对自己的行政决策所组织的实施，则没有这种普遍约束 第 9 页 力。 最后，要处理好全国人民代表大会与常务委员会行使重大 事项决定权的关系。哪些重大事项应由全国人民代表大会决定， 哪些应由人大常委会来决定，这给实践带来了一定的操作难题。 在我国，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，常委会是 其常设机关，对其负责。这种政权组织体制的

16、设计模式和我国 现阶段的国力水平都决定了全国人民代表大会不可能经常召开 会议，造成了人民代表大会行使权力事实上的有限性。虽然法 律没有明确划分二者行使重大事项决定权的范围，但从理论和 实践上，我们认为二者还是应当有所区别的。所以全国人民代 表大会应对国家生活中特别重大事项行使决定权，而其他国家 生活中大量的重大事项应交由全国人民代表大会常务委员会行 使。 三、对国家生活中的重大事项决策的几点建议 一是选准议题，公开决策。全国人大及其常委会应围绕党 和国家的中心任务和工作确定议题，围绕人民群众关心的热点 问题确定议题，围绕“经济和社会发展的重大改革方案或重大 措施”确定议题。如财政性投资的重大工

17、程项目：磁悬浮列车、 青藏铁路、南水北调工程等，都应列入重大项目。当前人民群 众关心的分配制度改革、教育体制改革、医疗体制改革等议题， 第 10 页 这些议题关系到千家万户，关系到许多人的切身利益，不是教 育部或者卫生部一个部门所能解决的，都应列入国家重大事项 中。同时要像政府工作报告的形成那样，反复酝酿、讨论、修 改、征求意见，集思广益，过程公开有利于决策的科学与民主。 由于我们的舆论工作习惯于宣传和通告决策的最后“结果” ，因 此导致整个决策过程一般不为人们所了解。如何把正常的决策 过程及时公开化，使人们有知情权、参与权、意见表达权，以 增强人们对政府决策过程和有关决策的意义的理解，这是党

18、和 政府面对的一项重要课题。 二是规范程序，依法决策。全国人大在审议、决定国家生 活中重大事项问题时应当特别重视具体程序方面的问题，比如， 议案的提出、议案的审议、议案的表决、决议或决定的公布、 对决议作出后如何贯彻实施等方面，都需要不断完善和规范。 同时，程序的规范性需要由法律提供保障，要对其法律效力作 出刚性的、可操作性的规定。人大作出的决议或决定，缺乏有 效的监督措施，就可能变成一纸空文。实际上有些重大问题只 有通过人民代表大会讨论、决定，才更有合法性和权威性。应 当总结经验，进一步制定全国人民代表大会决定重大事项的单 项法规。20XX 年 1 月 1 日开始实施的中华人民共和国各级人

19、民代表大会常务委员会监督法 ，在规范各级人大常委会与“一 府两院”的监督与被监督关系方面，作了许多制度性的创新。 监督法从保证人大作为国家权力机关的法律地位出发，规 第 11 页 定了各级人大常委会有权决定本行政区域内的重大问题。为了 保证各级人大常委会能够及时了解重大问题，并对“一府两院” 在重大问题上作出的决定进行有针对性的具体监督， 监督法 创设了在人大闭会期间由各级人大常委会对“一府两院”的专 项工作报告进行审议的制度。这一制度增加了各级人大常委会 对“一府两院”实施宪法和法律活动监督的主动性和经常性， 保证了各级人大作为国家权力机关在重大问题和重大事项上的 决定权。这对于进一步健全和

20、完善社会主义民主政治建设、规 范国家生活中重大事项决定权问题具有开拓性的里程碑意义。 三是理顺关系，科学决策。重大事项的提出，必须通过民 主的方式，采取议案的方法进行，由法定机关或法定提案人依 照法定的程序提请人大或常委会审议。从实际过程看，国家生 活中重大事项议案大多由国务院提出议案，而全国人大代表提 出的议案能够进入议程的很有限。当然，这里不排除代表议案 的质量等问题。如何将代表议案同国家重大事项有机结合，使 全国人大代表所提议案与国家的重大事项“挂钩” ，是否可以借 鉴美国国会议案提案的一些做法。虽然在美国国会，议案只能 由国会议员提出，同时总统和政府部门的议案也是改头换面后 由议员提出

21、，但是议员就任何议题提出议案，不受任何限制， 提多少、提什么，谁也无权干涉。这就使议员提出的议案涉及 美国国家大政方针、重大利益或全国关注的议题成为可能。就 其议案程序与议案过程来看，有值得我们学习和借鉴的地方。 第 12 页 实际上，我国全国人大代表提出议案的基本对象，恰恰应当是 国家的重大事项。我们将“国家的重大事项”加以规范和明确， 全国人大代表的提案权与其有机衔接，最终使得“审议国家重 大事项”与“代表议案审议制度”之间建立起密切的联系。 对于国家生活中重大事项决定权这个问题的关注体现了科 学执政、民主执政、依法执政、文明执政的基本理念，同时， 这也是实现国家生活中重大事项决策过程的公开化、民主化、 科学化、规范化的核心意义之所在。