国有企业改革三十年回顾与发展趋势展望.pdf

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1、国有企业改革三十年回顾与发展趋势展望 1978年 12月召开的党的十一届三中全会， 吹响了中国经济体制改革的号角， 也拉开了国有企业改革的序幕。 众所周知，中国经济体制改革初期存在着两种改 革思路的争论： 一种是从宏观体制改革入手， 即所谓先按照一定的目标建立和完 善宏观经济体制，然后再“开闸放水”；另一种则是从改革微观机制的企业改革 入手，即“企业本位论” 的思想。1984年 10月，党的十二届三中全会做出的 中 共中央关于经济体制改革的决定指出，增强企业的活力， 特别是增强全民所有 制大中型企业的活力， 是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。决定 肯定了国有企业改革的重大现实意义，开

2、启了以国有企业改革为中心环节的中国 经济体制改革新航程。 毫无疑问，作为中国经济体制改革的中心环节的国有企业改革历来受到党和 政府的高度重视， 这都清晰地体现在党的方针、 政策和历次党中央的决议， 以及 一系列法律法规中。国有企业改革也因此而取得了举世瞩目的成就。30年的国 有企业改革不仅使国有小企业转换机制，焕发了勃勃生机与活力， 也使国有大中 型企业实现了脱困目标，初步建立了符合市场经济体制客观要求的现代企业制 度。特别是使一些大型骨干企业真正成为了我国国民经济的支柱，开始担负起增 强我国综合国力和国家竞争力的重任，并逐步在国际竞争中崭露头角。 国有企业 改革成效的取得与最初的改革思路设计

3、密不可分。因此，在国有企业改革30 周 年之际，抚今追昔，回顾我国国有企业改革之路，总结经验，汲取教训，展望未 来，具有非常重要的历史和现实意义。 一、国有企业改革历程回顾 （一）扩权让利 改革开放以前， 我国一直采取的是高度集权的计划经济体制，企业成为行政 机构的附属物， 没有任何经营自主权； 而统收统支的分配关系又限制了对企业和 职工的激励， 严重制约着企业的发展， 最终导致整个国家经济活力不足、甚至停 滞不前。 1978年 12月，党的十一届三中全会提出让地方和工农业企业在国家统一计 划指导下有更多的经营自主权，最初的改革思路是要通过 “放权让利” 调动企业 和职工的积极性。 在这种背景

4、下， 四川省率先进行了扩大企业自主权和利润留成 试点。随后，国务院于1979 年 7 月先后颁布了国务院关于扩大国营工业企业 经营管理自主权的若干规定、 关于国营企业实行利润留成的规定等五个文 件，肯定了四川省放权让利的改革经验，并对扩权的主要内容、 让利（利润留成） 的方式等作出了规定，使我国国有企业改革正式踏上了漫漫征途。 以扩权让利为主要特征的改革， 虽然从微观层面上调动了企业的积极性，带 来了企业经济效益的增长， 但是只负盈不负亏的 “利润留成” 在宏观层面上却给 国家财政收入计划的完成带来了一定困难。为此，在总结山东等地试行利润 （亏 损）包干和工业企业经济责任制经验基础上，1981

5、 年 10 月国务院转发国家经委、 国务院体改办 关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见，提出在国家给 予企业自主权同时， 要求企业承担一定的经济责任。 经济责任制极大地调动了企 业和职工的积极性，促进了企业经营管理工作的改善。 由于实行经济责任制产生的部门、行业各方利益的冲突难以协调， 以及政府 与企业讨价还价产生极高的交易成本等原因，经济责任制又逐步被利改税政策所 取代。1983年和 1984年先后进行了两步利改税。与此同时，扩大国营企业自主 权的改革继续进行， 1984年 5 月 10 日，国务院颁发关于进一步扩大国营工业 企业自主权的暂行规定，给予企业10 项经营自主权。两步利改税进

6、一步理顺 了国家与企业之间的利益分配关系， 对于提高企业积极性和保证国家财政收入都 具有非常重要的意义。 但是当时的 “利改税” 并不能保证企业在平等有序的竞争 环境下进行生产经营， 企业的激励机制问题仍然并没有得到根本解决，国有企业 对行政机关的行政依赖和软预算约束问题依然存在，企业仍然无法真正自主经 营、自负盈亏。 （二）承包经营责任制与“两权分离” 1984年 10月，党的十二届三中全会通过中共中央关于经济体制改革的决 定，提出增加企业活力，特别是增加全民所有制大、中型企业的活力，是整个 经济体制改革的中心环节。 为此就要确定国家与全民所有制企业的正确关系，使 企业成为相对独立的经济实体

7、，自主经营，自负盈亏，同时通过政企职责分开， 使政府正确发挥管理经济的职能。1988年 4 月七届人大一次会议通过的全民 所有制工业企业法，明确了国有企业的法人地位。自此，“两权分离”成为了 改革的主要原则。在此原则之下，出现了对承包经营制、租赁制、股份制、资产 经营责任制等各种形式的探索。 经营承包责任制曾经是探索 “两权分离” 的主要形式。 承包经营责任制推动 了所有权和经营权的分离， 在一定程度上调动了企业的积极性，增加了国家财政 收入。然而，作为一种制度安排的承包制具有本质性缺陷，仍存在产权关系不清 等问题，没有也不可能使企业获得充分的自主经营权，也不可能实现政企分开和 企业间的平等竞

8、争，同时它还带来了经营者（承包者）的短期行为，在一定程度 上固化了已经形成的体制，加大了改革的难度。 （三）建立现代企业制度 从利润留成、 经济责任制、 两步利改税到承包责任制， 改革虽然取得了一定 的成效，但是仍然存在着许多问题，这使得人们开始认识到，国有企业的改革， 不仅要在国家与企业的关系层面进行，更需要在微观层面上对企业运营机制进行 改革。 1992年 7月，国务院颁发了全民所有制工业企业转换经营机制条例， 提出企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、 自负盈亏、 自我发展、 自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利 和承担民事义务的企业法人。 转换

9、企业经营机制的重点就是落实企业自主权。转 换经营机制，跳出过去改革总是围绕“利润分配”的传统思维，准确地把握企业 改革的关键问题。 然而，在我国原有体制下实行转换经营机制，又是一项十分复 杂的系统工程，它必须进行许多方面深入而系统的改革。 在改革进行到关键的时刻，1992年邓小平同志的南巡讲话，为我国经济体 制改革指明了方向， 对国有企业改革和发展有着非常重要的指导作用。随后 1992 年 10 月，党的十四大确立了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经 济体制”。 1993年 11 月召开的党的十四届三中全会上通过了中共中央关于建 立社会主义市场经济体制若干问题的决定，要求“进一步转换

10、国有企业经营机 制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代 企业制度”。自此，现代企业制度成为我国国有企业改革的基本目标和方向。 尽管 1993 年十四届三中全会后的经济工作会议就提出了进行现代企业制度 改革试点的基本精神，同时1993 年公司法也已颁布，但直到1997年党的十 五大召开，现代企业制度改革的试点才基本完成。以制度创新为特征的新一轮国 有企业改革涉及到许多深层次的矛盾，改革的步履异常艰难。1997年党的十五 大提出对国有大中型企业实行规范的公司制改革，国有企业开始按照公司法 要求进行规范的公司制和股份制改革。 1999年 9月 22 日，党的十五届四中

11、全会通过中共中央关于国有企业改革 和发展若干重大问题的决定。 决定特别指出， “公司制是现代企业制度的 一种有效组织形式。 公司法人治理结构是公司制的核心。股权多元化有利于形成 规范的公司法人治理结构， 除极少数必要由国家垄断经营的企业外，要积极发展 多元投资主体公司”，要求“积极探索公有制的多种有效实现形式”，提出“国 有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的概念， 提高 国有经济的控制力、 影响力和带动力。 国有大中型企业尤其是优势企业，宜实行 股份制的，要通过规范上市、 中外合资和企业互相参股等形式， 改为股份制企业， 发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股”。在决

12、定精神指引下，国有 大中型企业、特别是国有大型骨干企业开始着力进行规范的公司制和股份制改 革，积极推进主辅分离、 改制重组和主业整体上市， 进一步加强和改善公司治理 结构等。 （四）深化国有企业和国有资产管理体制改革 从 2002 年 11 月党的十六大召开开始至今， 是国有企业改革和国有资产管理 体制改革的深化和完善阶段。 党的十六大提出了 “国家所有、 分级行使出资人职 责”的改革思想，国有企业改革进入了一个建立和完善国有资产出资人制度的新 阶段。 党的“十六大” 明确提出继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理 体制，是深化经济体制改革的重大任务。要在坚持国家所有的前提下， 建立中央

13、 政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益， 权利、义务和 责任相统一， 管资产和管人、 管事相结合的国有资产管理体制。经过多年的改革 探索，国有资产管理体制改革终于有了明确的目标和方向。 2003年 10月，党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干 问题决定中提出建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制 度是构建现代企业制度的重要基础；要完善国有资产管理体制， 深化国有企业改 革，建立健全国有资产管理和监督体制，坚持政府公共管理职能和国有资产出资 人职能分开。 2007年 10月，党的十七大明确提出，深化国有企业公司制股份制 改革，健全现代企业制度，优

14、化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制 力、影响力是仍然是国有企业改革的重要任务。2008年 10 月 28日，十一届全 国人大常委会第五次会议通过 企业国有资产法 ，为建立起真正有效的国有资 产出资人制度， 解决长期以来我国国有资产所有者缺位问题、真正实现政企分开 和政资分开、并防止国有资产流失提供了法律保证。 二、国有企业改革的成就和经验 （一）国有企业改革的成就 三十年来，我国的国有企业改革经历了扩权让利、利改税、承包经营责任制、 建立现代企业制度和建立国有资产出资人制度等阶段，取得了巨大成就和重大进 展。 首先，我国国有企业，特别是国有大中型企业初步建立起了现代企业制度， 公司制

15、股份制和上市公司已经成为我国国有大中型企业的主要财产组织形式，并 初步构建了比较公司法人治理结构。 其次，国有经济布局调整和国有企业战略性改组取得重要成果。按照“抓大 放小”、“有所为有所不为”的原则，实施了国有大型骨干企业和中小型企业的 分类改革、部分垄断行业改革和国有大型企业的战略重组，使国有经济从某些竞 争性领域退出的同时， 向一些关系国家命脉的重要行业、 关键领域、大企业集中。 再次，我国已经初步建立起适合国情的国有资产监督管理体系、确立了以现 代产权制度为基础的国有资产出资人制度，从制度上初步解决了所有者缺位、政 企不分、政资不分等问题。新通过的企业国有资产法为建立和完善国有资产 出

16、资人和国有资本预算制度、有效保护和管理国有资产提供了法律保障。 最后，我国国有企业改革成效体现在国有企业数量显著减少的同时，资产规 模大幅增加，经济效益和运行质量显着提高，活力和竞争力进一步增强。2007 年，全国国有企业累计实现销售收入18 万亿元，同比增长 20.1%； 实现利润 1.62 万亿元，同比增长31.6%；上缴税金 1.57 万亿元，同比增长21.8%。 （二）国有企业改革的经验 首先，把企业改革作为整个经济体制改革的中心环节，同时又不断地推进各 项专业经济体制， 如计划体制、 财政体制等的改革。 社会主义市场经济体制的建 立和完善又成为我国国有企业改革取得成功的关键性制度因素

17、。社会主义市场经 济体制确立前的国有企业改革只能在计划经济体制内进行局部修正和改良，而不 可能取得制度上的创新。 其次，在我国经济体制改革的总体思路方面，三十年的国有企业改革实践证 明， 以改革计划经济体制中的微观机制入手，逐步建立市场经济微观主体为基础， 推动宏观环境改善和宏观经济体制改革的改革道路对中国经济体制改革的成功 发挥了不可估量的作用。 再次，我国国有企业改革路径延续了渐进式改革的总体思路，即先易后难、 先增量、后存量，先实践试点、后政策推广，先地方试点、后全面铺开，先在计 划经济体制内改革分配关系和提供激励、后进行制度创新， 先在竞争性领域、 后 垄断行业等等。这种渐进式路径是我

18、国国有企业改革和整个经济体制改革取得成 功的最基本的经验。 三、国有企业改革发展展望 今后一个时期（指2020 年以前，下同），我国的国有企业改革，特别是国 有大型企业改革， 将按照中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的 决定和党的“十七大”的重要部署继续推向前进，改革重点将是在实行分类改 革的基础上， 继续推进国有大型企业的公司制股份制改革，深化垄断行业国有企 业改革，进一步完善国有资产出资人制度，最终实现以混合所有制为主要形式的 国有经济与非公有制经济的融合发展。 （一）关于国有大型骨干企业的分类改革 党的“十五大” 以后的改革实践证明， 对国有大型骨干企业和国有中小型企 业分别设

19、定不同的改革目标并采取不同的改革方式是完全正确的，建立和完善现 代企业制度、 继续推进公司制股份制改革也是未来国有大型企业改革的方向，但 并不是所有的国有大型骨干企业都能建立起规范的现代企业制度。这主要是因为 我国当前存在而且未来也将保留一定数量的国有独资公司，而国有独资公司严格 地说并不是真正意义上的公司制企业，它存在着固有的产权制度和公司治理结构 缺陷，很难建立起规范的现代企业制度。因此，未来我国国有大型骨干企业必须 进行分类改革。 对国有大型骨干企业进行分类改革， 关键是要按照建立和完善社会主义市场 经济体制的要求，准确而合理的确定国有独资企业的范围。公司法中所指的 生产特殊产品的公司或

20、者属于特定行业的公司，一般应该包括那些关系到国家安 全的重要军工企业、战略物资储备企业以及某些自然垄断和重要的基础设施企 业、提供公共产品与劳务的公共企业等。除此以外的企业， 一般都应在股权多元 化、分散化、合理化的基础上，建立规范的现代企业制度。 （二）关于国有大型骨干企业改革的总趋势 未来一段时间， 我国国有大型骨干企业将在分类改革基础上，继续减少国有 独资企业，特别是减少竞争领域的国有独资企业； 对已经实现股权多元化的企业， 要按照建立和完善现代企业制度的要求，进一步实现企业股权结构的合理化、分 散化；进一步健全法人治理结构， 规范公司法人治理结构中各有关机构的产生机 制和权责机制， 深

21、化干部人事制度改革； 在规范母子公司关系基础上， 进一步做 强做大国有大型企业（集团），提高国有大型企业（集团）的竞争力；稳步推进 集团公司主业整体上市， 加快集团存续企业公司制改革，妥善解决企业办社会问 题；大力发展国有资本、 集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现 投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。 （三）关于深化垄断行业的国有企业改革 今后一个时期， 我国需要对垄断行业的国有企业进行分类改革，即通过贯彻 落实反垄断法 打破经济垄断； 根据我国改革开放的进程以及国家经济安全和 国防安全的需要，逐步打破行政垄断；在对自然垄断行业加强市场监管的同时， 对自然垄断产业的

22、某些产业链或生产环节，适度引入竞争机制， 加强网络垄断环 节的监管力度；进一步深化行政体制和产权制度改革；综合运用经济的、 法律的、 行政的和改革的手段，逐步解决我国的垄断问题。 （四）国有资产管理公司的建立与国有资产出资人制度的进一步完善 近期企业国有资产法 的通过为建立和完善国有资产出资人制度奠定了法 律基础。为了进一步完善国有资产出资人制度，未来国资委可以按照有效履行出 资人的要求设立若干个资产经营管理公司，并使这些经营管理公司成为真正的投 资主体。在此基础上， 逐步构建国有资产出资机构国有资产经营管理公司 被投资企业的三层次国有资产监管体系，按资本管理原则逐级行使所有权管 理，按投资领

23、域和基本功能分类管理国有资产经营管理公司。国有资产经营管理 公司要构建规范的公司治理结构，国资委在对经营管理公司进行管理时，应采取 直接任免公司领导人，决定其薪酬；对公司领导人有业绩要求，进行业绩考评； 审批公司的重大经营和财务计划及投资计划等方式进行管理。 此外，在建立国有资产经营管理公司时，还应考虑如下几个问题：第一，对 于一些特大型国有企业可以由国资委直接进行所有权管理；第二， 实行政资分开， 对分布在竞争领域里的国有资产， 其资本回报目标或财务目标是衡量国有资产经 营管理公司是否有效的关键； 第三，对经营管理公司进行分类管理，对有可能变 为战略控制型的经营管理公司，支持其通过13 年的

24、资产重组完成公司转型， 对中长期看也只宜作为股权资产管理公司运作的公司，明确其只作为股权资本进 行运作。 （五）关于国有经济与非公有制经济的融合发展 随着国有企业改革的不断深化， 我国的非公有制经济得到了迅猛发展。 今后， 我国的国有经济和非公有经济将以现代产权制度为平台，以混合所有制为主要形 式进入一个融合发展的新阶段。 当前， 国有经济和非公有制经济正从各自发展开始转向优势互补和统一协调 发展。越来越多的非公有制企业与国有企业和集体企业以股份制，特别是上市公 司为载体，实现了更高层次上的相互融合、相互促进和共同发展。 在新的历史阶段， 顺应国有经济和非公有制经济融合发展的大趋势，必须继 续推进国有经济的战略调整， 打破国有企业 （包括国有独资和国有控股企业）特 别是国有大中型企业股权结构单一和不合理的格局，积极深化国有企业的公司制 股份制改革， 推进国有企业的整体上市， 引进国内外战略投资者参与国有企业的 股份制改造， 把混合所有制经济的发展提高到一个新水平。混合所有制经济的快 速发展，又必将进一步促进我国社会主义市场经济体制的完善，促进我国综合国 力的进一步增强。