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1、第 1 页 城建科学发展观调研报告 特征码 LppfnPiTHVTBwkdUyCdb 近年来，xx 城市化建设取得了巨大成就，特别是城区新建 区和以路网工程为龙头的水、电、气、热、路、讯等基础设施 建设进展迅速，城市面貌发生了翻天覆地的变化。按照市第九 次党代会张高丽书记提出的“稳步开展城中村改造”和区 委三届二次全体(扩大)会议提出的“集中建设 xx 新城”的目标 要求，新城建设面临着旧区改造这一不可回避的重大课题。对 此，我就城区旧区现状进行了初步调查了解，并针对实际情况 和存在问题进行了认真的研究分析，同时，结合外地的一些经 验做法，就如何推进旧区改造提出几点建议，仅供领导决策时 参考。
2、 一、旧区改造对于加快新城建设具有十分重要的意义 1、旧区改造是新城建设协调发展的必然要求。当前，我国 正进入城市化快速增长期，如何推进旧区改造和现代化建设,不 仅是当今城市化发展面临的重大课题,也是引起广泛关注的社会 问题，更是涉及群众切身利益的敏感问题。目前，国内许多城 第 2 页 市为改善城市面貌，完善城市功能，提升城市形象，积极探索 各种有效途径，以惊人的速度推进旧区改造，使一些原本破烂 不堪的旧城区重新焕发出了勃勃生机。xx 新城建设也面临着相 同的问题，新建区发展得越快、功能设施越齐全、城市形象越 现代，那么旧区改造就越迫切。否则，整个新城建设就失去了 科学发展、和谐发展、率先发展
3、的基础，城市化发展就显得越 来越不协调、不平衡、不和谐。 2、旧区改造是改善城市人居环境的迫切需要。从 xx 城区 新建区情况看，基础和公共配套设施比较完善，居民的生活居 住环境也比较舒适优美。然而城区中的旧区(特别是城中村)， 绝大部分是平房，人均居住面积小，占用土地面积大，基础配 套设施差，公共服务设施少，人口稠密，脏、乱、差和社会治 安复杂等顽症，在现有条件下无法从根本上解决。只有对旧区 (城中村)进行综合改造，才能从根本上改善群众的居住环境， 提高生活质量和生活品位。否则将直接影响 xx 新城建设的整体 进程。 3、旧区改造是提高新城整体竞争力的必然选择。城市竞争 力主要取决于这个城市
4、对资源要素流动过程中（人力、资金、 物质、信息等）的吸引能力。纵观竞争优势明显的城市，在大 力推进城市建设，努力提高城市管理水平，提高信息化程度过 第 3 页 程中，无不在加快新区建设的同时，对旧区进行了卓有成效的 改造，拓展了城市发展空间，提高了城市整体竞争力。xx 要实 施以城市化为主导率先发战略，建设京津之间最具实力和竞争 力地区，就必须充分挖掘旧区的资源要素并将其发挥极致，从 而使新区与旧区相互支撑，浑然一体。因此，只有大力推进旧 区改造，才能有效提高城市的整体竞争力。 4、旧区改造已经成为新城建设面临的重大课题。在国家日 益强化的土地宏观调控政策下，利用规划调整，外延式扩大城 市建设
5、区域的难度越来越大；而城市旧区(城中村)为城市建设 提供了内涵式发展空间。因此，大力推进旧区改造步伐，不仅 可以改善城市整体形象，解决现存问题，加快新城建设速度， 而且也是新形势下加快 xx 新城建设别无选择的途径。虽然旧区 改造情况复杂、任务艰巨、难度巨大，但有效破解旧区改造难 题，对加快 xx 新城建设将起到巨大的支撑作用。 二、xx 旧城区现状分析 1、总体情况：xx 旧城区主要包括杨村街道的 17 个村街 (一街、二街、三街、四街、五街、六街、七街、八街、九街、 十街、上朱庄、北郑庄、小东庄、楼前、上下园、大王庄、小 王庄)和规划住宅区内的平房区(大桥东道、教育局后、中医院 第 4 页
6、 西)。17 个村街的村庄占地 5349 亩，属集体建设用地；规划住 宅区内平房区 277 亩，属国有建设用地。旧区占地共计 8.4 平 方公里，涉及农业人口 22274 人。 2、现状分析：xx 城区中的 17 个村街及公产平房(旧区)大 部分分布在老城区，在城市化发展进程中，已经成为城市的一 部分。大部分旧区居民渴望改善现有居住条件和环境，变为真 正意义上的市民。但由于土地权属、户籍、行政管理体制仍然 保留着农村模式，形成的“城中村”是城市中的一块“夹缝地” ， 使现有的村街滞后于时代发展的步伐，游离于现代城市管理之 外。 主要表现在：一是农民、市民和流动人口混居，治安环境 差；二是房屋密
7、度高，违法、违章建筑集中；三是基础设施不 完善，各种管线杂乱无章，排水、排污不畅，街巷狭窄，卫生 环境差；四是土地利用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商 业用地相互交织，非法出租、转让、倒买情况较多，难于管理。 这些问题不仅影响城市形象，也阻碍城市化进程，制约着城市 的发展，已经成为困扰城市发展的“痼疾” 。应该看到，城市旧 区的存在固然是城市发展的一块短板，但从另一个角度分析， 它正是城市发展的宝贵资源，是整个城市发展的优势条件和潜 力所在。只要我们找准切入点，大力实施旧区改造，那么 xx 新 第 5 页 城建设将会有更广阔的发展空间。 三、旧区改造的几点建议 旧区改造是一项情况复杂、涉及面
8、广、耗资巨大、群众工 作任务艰巨的系统工程，必须坚持“政府主导、群众自愿、量 力而行、市场运作”的原则，本着“统一规划、分步实施、先 易后难、综合改造”的思路进行，重点把握好以下几个关键点： 1、必须有完善的旧区改造规划和系统的实施计划。要结合 xx 新城建设阶段性目标，提前编制科学的旧区改造规划，并根 据旧区的实际情况和难易程度制订具体的实施计划。明确旧区 改造的先后顺序、实施步骤和方法，使旧区改造更好地按照新 城建设规划和功能布局要求扎实推进。 2、必须建立强有力的组织领导体系和明确的政策体系。区 政府应成立旧区改造的专门机构，主要领导亲自挂帅，深入研 究旧区改造的规划、实施方案及不同改造
9、模式的相关政策、办 法等，确定旧区改造的大政方针，加强组织领导。各相关部门 应加强协调配合，各村街党政组织充分履行职责，发挥作用， 形成强大合力，共同推进旧区改造工程。 第 6 页 3、必须选择切合实际的改造模式。旧区改造涉及面广，情 况复杂各异，很难找到一种适合所有旧区改造需求的模式。因 此，要根据旧区房屋性质、人员身份、土地性质、经济组织状 况等情况，提出不同的改造模式，供群众选择。针对旧区现状 情况及在城区规划中的功能定位，本着先易后难、循序渐进的 原则，在尊重群众意愿的基础上，最终选择适宜的改造模式。 4、必须确定适宜的改造主体。在确定改造模式的基础上， 选择适宜的改造主体。一般来说，
10、政府、企业、业主都可以作 为改造主体。具体到特定区块，可根据改造模式，选择不同的 改造主体。涉及公共和基础设施等建设项目，由政府作为主体 比较合适；涉及纯粹的经营性项目，由开发商作为主体比较合 适；涉及还迁改造项目，如果业主具有足够的开发实力和资质， 由业主作为主体组织改造也是理想选择。当然，多数改造项目 并非涉及单一内容，谁作为改造主体应根据改造项目的主要内 容和实际情况由政府确定。 5、必须坚持政府主导。对已经确定改造的旧区，政府不宜 第 7 页 直接介入，否则除了巨大的建设投入之外，还将承受巨大的补 偿压力，并容易引起业主的抵触。政府可通过规划、相关政策， 吸引、鼓励社会力量参与旧区改造
11、。政府应重点把握五个环节： 一是审批改造方案；二是审批建设规划；三是审核拆迁补偿安 置办法；四是根据群众同意率，批准改造工程启动；五是批准 土地征用及出让。在实施建设阶段，要通过市场化运作，由改 造主体负责征求意见、房屋评估、签订拆迁补偿安置协议和购 房合同、组织拆迁、开发建设和还迁安置等实际工作。 针对旧区改造模式的选择问题，应根据城区总体建设规划 要求和各个旧区实际，在百分之百征求群众意见的基础上，可 选择以下三种模式： 1、撤村建居。主要适用于城区规划范围内的周边村和城中 村。撤村建居模式已有成功经验，可按东蒲洼撤村建居模式由 政府统一运作实施。此种模式是政府主导、统一规划、统一政 策、
12、统一建设、统一拆迁安置。 2、捆绑开发。主要适用于非农业和农非混居的国有土地区 块。在符合城区总体规划的前提下，本着“群众得实惠，开发 商得利益，政府得形象”思路，将改造区块整体出让给开发商 进行综合开发建设，由开发商负责被拆迁户的安置。这种模式 第 8 页 是由开发商按照政府的规划和相关政策，负责拆迁、建设和安 置，政府不直接参与建设，不用资金投入，只承担监督职能， 以此改善群众的居住环境，提升城市的形象。 3、自建公助。适用于城中村的集体所有土地区块。本着 “土地统征、资金自筹、政府支持、自主建设”的原则进行。 旧区土地政府一次性征用，减免相关收费，收益用于补助被拆 迁户。以村街作为建设主
13、体，在旧区内或另处划拨还迁建设用 地，自行或委托开发商组织旧房拆迁、建设和安置。这种模式 是以村街为工作主体，减轻了政府的建设资金压力和拆迁阻力， 有利于调动被拆迁人积极性，和谐推进旧区改造。 四、旧区改造中应处理好几个关系 1、处理好远期规划与近期建设的关系。旧城改造是改善人 居环境、实现土地利用集约化的重要途径，是激发城市生机与 活力的重要手段。科学合理的城市规划，是确定城市发展方向 和发展目标，高效利用城市各种资源，促进城市合理布局和有 序建设的战略性、先导性和基础性工作。作为城市建设的重要 组成部分，旧区改造也一定要重视规划。要与城市化水平相适 应，从宏观和微观两个方面对旧区改造进行规
14、划控制，同时要 与总体规划、分区规划及控制性详细规划相衔接，避免因规划 第 9 页 控制不力而造成近期实施的旧区改造出现混乱，诱发新的矛盾。 充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，避免低水平重 复建设。 2、处理好重点突破与分步实施的关系。城区内各旧区现状 规模、管理体制、经济条件、人员身份都有很大差别。因此旧 区改造，不能不顾主客观条件，以一个模式整体推进，而只能 是抓住重点，分步实施。先选择那些条件成熟、矛盾较少、规 划较好的旧区，借助人民群众、各单位、各部门及社会力量实 施改造，实现既可快见成效、又能起到示范和带动的效果。然 后，再根据实际情况逐步推进，从而达到集腋成裘、由小变大、
15、片片相联的旧区改造整体目标。 3、处理好旧区改造与社会稳定的关系。旧区改造不可避免 地要涉及城市的发展方向和居民的切身利益。要把和谐理念贯 穿于旧区改造始终。在旧区改造过程中，要克服盲目性和片面 性，要充分考虑群众的利益，避免简单粗暴的做法，遵照城市 内在的发展规律，在可持续发展的基础上，探求城市旧区的更 新与发展。拆迁补偿安置是旧区改造中最为突出的问题，要从 构建和谐社会的高度，重视群众利益的保护。不论是产权置换 还是货币补偿，不论是就地还迁还是异地安置，都应当尊重群 众意愿，考虑群众的利益，确实通过旧区改造，使群众实现 第 10 页 “安居、乐业、有保障” ，创造和谐稳定的新社区。 4、正
16、确处理旧区改造与利益相关方的关系。一是政府与改 造主体的关系。政府在确保达到城市发展要求的前提下，要兼 顾改造主体的利益，确定适当的开发强度，让开发商有利可图， 促进改造项目顺利进行。二是政府与业主的关系。该关系主要 涉及房地产权确认、拆迁补偿安置及保护小业主利益等问题。 通过完善改造政策、措施，以政策法律手段保证业主的合法权 益，和谐推进旧区改造。三是改造主体与业主的关系。该关系 主要涉及对群众的拆迁补偿安置问题，政府要重点把握改造主 体以何种方式、标准对业主进行补偿安置。既要考虑业主的眼 前利益，也要考虑他们的长远生计，在还迁安置中想方设法满 足业主要求。同时，又要考虑改造主体的承受能力，从而使旧 区改造能够推进。 总之，旧区改造并非一朝一夕可实现、一蹴而就可完成的 宏大工程；上述几点不成熟的建议也并非是解决其复杂问题的 灵丹妙药。要扎实推进旧区改造并取得成功，必须需要全区上 上下下的共同努力，必须集全区人民的共同智慧，必须学习借 鉴先进地区的成功经验，必须紧密结合 xx 的实际情况，通过艰 苦细致的工作，锲而不舍，常抓不懈，一个充满生机与活力的 xx 新城必将在不久的将来展现在世人面前。 第 11 页