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1、第 1 页 对我国进行能源税制改革的思考 特征码 DqgTGJToZGQxlbvvKJgL 摘要：目前我国的能源问题不断恶化，能源矛盾日益凸 出，这不但制约了我国社会经济的可持续发展，而且也直接影 响了我国人民的生存质量。税收政策作为国家宏观调控的重要 工具，在促进能源节约及可持续开发和利用上具有其他经济手 段难以替代的功能。借鉴西方国家在能源税收政策方面所取得 的经验，针对我国现行税制中有关能源税收政策存在的不足， 对我国能源税收制度改革的必要性以及如何建立和完善与能源 相关的税收制度进行了探讨。 关键词：能源税、能源问题、税制改革 一、我国能源税制改革的必要性 能源是一切活动的原动力，人们
2、对能源的依赖程度随着工 业化和经济的发展日益加深，对能源的需求也随着人口的增加、 生活水平的提高不断增加，与此同时，对能源的过度开发和使 用又带来能源短缺、环境污染、生态破坏等一系列问题，并已 发展成为影响世界各国政治和经济的重要因素。我国的能源问 题也随着经济的迅速发展日益严峻。20XX 年，中国 gdp 总量占 世界总量的 4%，而基本能源消费占到世界总消费量的 第 2 页 10%。1980 年以来，我国的能源总消耗量每年增长约 5，是世 界平均增长率的近 3 倍，并已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一 消费大国，继美国之后的世界第二石油和电力消费大国。中国 能源消费量虽居世界第二位，但由于人口
3、众多，按人均消费水 平计算大约为一年 0.7 吨。与日本的年均 4 吨和美国的年均 8 吨相比，还相差甚远。这不仅意味着我国能源需求将进一步增 加，同时说明我国的经济发展对能源的依赖程度比发达国家大 得多。另一方面，我国的能源利用率只有世界先进国家的 60%80%左右，效率极低。在能源结构上以煤炭为中心，天然 气和再生能源在开发利用上很落后。近几年，很多城市出现 “电荒” 、 “煤荒” 、 “油荒”危机，凸现了我国的能源矛盾。此 外，中国长期以来依靠国内的煤炭资源满足其主要的能源需求， 是世界上使用煤炭最多的国家，同时也是全球煤烟型污染最为 严重的地区。据调查确认，由于煤、石油等化石燃料的燃烧
4、， 我国 2/3 的城市空气质量不符合国家标准，燃煤排放的二氧化 硫导致国土面积的 30%以上有酸雨现象，二氧化碳排放量占世 界 14%，这不仅严重损害了国民的身心健康，还造成了负面的 国际影响。高增长、高消耗、高污染的新“三高”使中国正面 临严峻的能源形势。 能源问题的不断恶化不但制约着我国社会经济的可持续发 展，而且直接影响着我国人民的生存质量。为了解决能源问题， 世界各国无不以政治、法律的、行政的、经济等各种手段进行 第 3 页 综合治理，其中，税收手段的运用已成为各国能源政策的一个 重要组成部分。税收政策作为国家宏观调控的重要工具，在促 进能源节约及可持续开发和利用上具有其他经济手段难
5、以替代 的功能。在国外，面向能源的税收主要包括两个方面：一是能 源消费税，包括对交通燃料以及其他能源原料所征收的基本税； 二是针对能源消费过程中排放的污染物而征收的环境税，如硫 税和碳税等等。欧盟各国、美国、日本等国都有专门的能源税 法，各国利用能源税法，对能源耗费行为进行适时、适当的调 整，为能源的合理使用提供具体的财税法律依据和政策支持， 使能源的税收政策具有很强的针对性和可操作性。目前，我国 现行的税收制度中尚没有专门的能源税种，与能源使用相关的 财税法规大都体现在消费税、增值税以及资源税等税种中，而 且只是作为其中的税目来体现。对能源耗费行为的调控，大多 还是通过征收排污费的形式进行。
6、而且现行税制中针对节约能 源、开发和利用新能源、再生能源的企业和技术的税收优惠措 施几乎是空白，这些都极大地限制了税收制度在合理开发和利 用能源中应发挥的导向作用，以及对环境保护的调控力度。面 对日趋严峻的能源状况，针对我国现行税制中有关能源税收措 施存在的严重不足，借鉴西方国家在能源税收政策方面所取得 的经验，适时地对我国能源税收制度进行改革，建立和完善与 能源相关的税收体系成为必要。 二、进行能源税改革的有效途径 第 4 页 1、调整现行税收制度 （1）调整增值税。为鼓励和扶持再生能源产业，应降低再 生能源企业的增值税率。现阶段可再生能源发电成本较高，征 收增值税后的上网电价将更高，令消费
7、者难以接受。另外，可 再生能源发电不消耗燃料，没有进项税或进项税少，增值税不 能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源发电的增值税实际征收额 远远高于常规能源发电。按全国统一的增值税率（17征收 是不合理的，也不利于与常规能源发电技术的公平竞争。z96 （2）改革资源税制度。一是提高征收标准。我国的资源长 期在政府控制下实行低价政策，目前我国的资源税主要是级差 调节性质，未能体现资源本身价值，造成不必要的资源浪费。 此外，适当提高非再生性、非替代性、稀缺性的资源税率，对 环境造成污染和破坏的产品课以重税，从而限制它们的不合理 的开采和使用也是是非常必要的；二是改变资源税的计量依据。 由现在的按企业产量
8、征收改为按划分给企业的资源可采储量征 收,促使企业尽量提高资源的回采率；三是调整资源税的征收办 法。改革现行对原油征收资源税的计税办法，改从量征收为从 价征收，使国家能从原油价格上涨中分享部分收益。将税率与 资源回采率和环境修复情况挂钩,按资源回采率和环境修复指标 确定相应的税收标准,资源开采率越低,环境修复程度越差,资源 税率就越高； （3）调整现行的消费税政策。一是将目前尚未纳税消费税 第 5 页 征收范围不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入 消费税征税范围；二是适当调整现行一些应税消费品的税率水 平，如提高大排气量轿车的消费税税率，适当降低低排气量汽 车税率等；三是适当调整消费
9、税的优惠政策，对符合节能和环 保标准的汽车，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠等。 （4）调整关税。一是调整出口货物退税率。取消对污染严 重、资源和能源耗费严重、附加值低的产品的出口退税政策， 对低能耗类的出口产品，适当提高退税率；二是在必要的时候 还应考虑对高耗能、高污染产品增收出口税，以限制其出口， 合理调整产业结构，减少不合理的能源消费。 2.适时开征新的能源税种 （1）尽快开征燃油税。 目前，我国新增石油需求的三分之二来自于交通运输业， 我国汽车产业的迅猛增势让石油供应面临前所未有的压力。在 过去 15 年里，我国成为世界石油消费增长最快的国家，而汽车 的能耗成了“罪魁” 。国际经验
10、表明，高燃油税政策，一方面通 过高油价限制了对石油的过度消费，另一方面，刺激了节能技 术的创新和扩散。我国关于开征燃油税的问题已经讨论了八年， 至今千呼万唤不出来。其主要原因是燃油税取代养路后，税务、 公路部门利益的重新分配难以平衡。如何解决好这个问题是开 征燃油税的关键。 （2）研究开征碳税。 第 6 页 征收碳税的主要目的是通过鼓励减少使用矿物燃料，尤其 是含碳量高的燃料，从而减少二氧化碳的排放。西方国家征收 的碳税一般是一个混合型税种。设计的税率由两部分构成，一 部分由该能源的含碳量决定，所有固体的和液体的矿物能源包 括煤、石油及其各种制品都要按其含碳量缴纳该税的碳税部分。 另一部分是由
11、该能源的发热量来决定，主要是指对矿物能源与 非矿物能源，如电力征税。采取碳税是一种以价制量的策略， 其优点是可以合理反映环境与社会外部成本，而具有二氧化碳 减量的经济诱因，可促使厂商更新技术，在生产过程中减少二 氧化碳的排放，还能够促进能源系统从高碳排放矿物能源向低 碳或非碳能源转化，也将有利于我国天然气和核电的发展。 3.增加税收优惠政策 利用多种税收优惠政策，加大对我国对石油、天然气勘探 开发的支持力度，提高自产能源的产量，同时鼓励节能技术、 新能源、可再生能源以及清洁能源的开发与利用，提高我国的 能源效率，改善和优化能源的供应结构。例如：对油气勘探实 行部分免税，对枯竭油田实行“折耗”优
12、惠，以及减免矿区使 用费等；对企业在海外的油气投资活动要予以税收政策优惠； 用于油气投资的利润可以不征所得税，其固定资产投资可以按 一定比例进行抵免；对投资新能源、可再生能源以及清洁能源 的开发与利用企业实行所得税低税率，甚至给予一定范围和时 期的免税，或给于土地使用税和房产税的优惠政策，以鼓励和 第 7 页 扶持这些产业的发展；对生产和制造节能设备和产品的企业， 给予一定的企业所得税间接优惠政策；对生产节能产品的专用 设备，可以实行加速折旧法计提折旧；进口国内不能生产的直 接用于生产节能产品及利用清洁能源的产品的设备，免征进口 关税和进口环节增值税；根据国家能源政策导向，调整出口货 物退税率
13、，对低能耗类的出口产品，适当提高退税率，对高能 耗类出口产品的退税率，适当予以降低甚至取消；对从事节能、 新能源、再生能源、清洁能源技术开发、技术转让业务和与之 相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征或减征营业 税等。 三、在能源税制改革中应注意的问题 对我国进行能源税改革是一项复杂、艰巨而又紧迫的工作。 新税种的开征和相关税种的减免优惠如何才能具有可操作性， 如何兼顾中央和地方财政以及各部门的利益，这些都是极具挑 战性的工作。为了能源税改革的顺利地进行，笔者认为应注意 以下问题： 1、能源税改革应与国家的“费税”改革及地方税制改革紧 密结合起来。在引入能源税的过程中，应处理好税收与收费
14、， 中央与地方的关系，能源税费收入建议大部分纳入地方财政统 一管理，以发挥地方在合理利用能源以及环境保护中的作用。 2、在进行税制改革时，应注意不加重总体的税收负担。可 通过降低其它税来减少新增能源税的影响，这样可以保证税收 第 8 页 制度效率的提高，并使税制改革易于实施。如丹麦在开展综合 性的税制改革时，降低了所有所得税的边际税率，堵塞一系列 税收漏洞，逐步将税收负担由所得和劳务收入转到节能、污染 和环境资源上，收到很好的效果。 3、税收的鼓励性政策与强制性政策应结合使用。采取鼓励 性政策如减免税、由于不需要政府拿出大量资金来进行补贴， 只是减少一部分中央或地方的收入，不会构成对全国税收平
15、衡 的影响，具有较大的灵活性，可以有多种选择。因而易于实施。 但是也应注意到，由于税收优惠不进入生产成本，只影响企业 产品的销售价格和企业的经济效益，实际上对鼓励企业改进生 产制造技术，提高效率，降低成本没有直接的作用。因此有些 可再生能源技术和产业，可能因为优惠政策取消而无法生存。 所以，税收优惠政策主要发挥政策的引导作用。强制性税收政 策。如燃油税、碳税，不仅能起到节约能源，减少环境污染， 还能起到促进企业采用先进技术，提高技术水平的作用，因而 也是一种不可或缺的刺激措施。m 国家的能源政策一方面鼓励 节能、再生能源产业的发展，另一方面要求对高能耗、高污染 产业加以限制。税收政策的制定也应
16、从这两个方面加以考虑， 鼓励与限制并举，更好地体现国家的政策导向。 4、能源税改革应循序渐进。考虑到对维护国家综合能源安 全的重要性，中国应该尽快地、同时也是分阶段地推进能源税 改革。对我国能源税改革不是一蹴而就的事情，必须尽可能周 第 9 页 全的规划，循序渐进地进行。不同时期能源政策的目标和侧重 点是不同的，不同能源税种实施的条件和推进的难易程度各不 相同，因此在改革初期应首先选择征收成本低，公众易于接受 的税种，以便改革的顺利进行。此外，能源税改革还应坚持 “发展与环保兼顾”原则，不切实际的高标准能源税制不仅公 众一时难以接受，同时也会令我国企业的竞争力受挫，从而阻 碍整个经济的发展。 事实上，只要能够作到在不影响经济发展的前提下，保障 能源的可持续利用，改善生态环境质量，能源税改革在政治上 就具有很高的可接受性和吸引力，从而成为可持续发展领域最 具影响力和可操作性的宏观经济手段。我们应积极抓住税制深 化改革的有利契机，借鉴国外的先进经验，结合我国能源政策 的目标导向和能源战略的现实要求，及时调整和优化能源税收 政策，稳步推进能源税收改革，进一步加强税收对能源的合理 开发、利用的宏观调控能力，尽早建立一个符合我国能源战略 目标的能源税收制度。