我国中小企业信用担保的几种运作模式比较.docx

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1、第 1 页 我国中小企业信用担保的几种运作模式比较 特征码 USPVeaWAfTftGCIyDcYG 一、中小企业担保体系的现状和主要问题 自 1998 年开始中小企业信用担保试点以来,我国中小企业 信用担保机构迅速发展,呈现以下趋势。 资金多元化。中小企业担保基金有政府财政资金、企业会 员基金、企业互助基金、民间投资，以及政府财政资金与其他 资金的合作基金。 担保机构性质和组织形式多样化。从担保机构组织形式看， 有政府管理部门所属的事业单位、国有股份制公司、私营股份 制公司和各种基金的管理公司等；从机构性质看，有非营利的 政策性担保机构，也有以盈利为目的的商业性担保机构，还有 政策性与商业性

2、担保业务混业经营的担保机构。 出现担保品种多样化和机构多功能化的苗头。中小企业担 保机构中有单纯提供贷款担保的机构，也有集投资与担保功能 于一身的投资担保公司；有的仅为企业提供信用担保，也有的 同时为企业和个人提供信用担保等。 目前，中小企业信用担保机构存在的主要问题，一是分散 第 2 页 出资，规模过小。许多地方政府按县区设立担保基金，有些基 金只有几百万；大部分企业互助基金规模小，很难得到银行的 信任 二是资金单一，缺乏资金补偿机制。大部分地区的中小企 业担保基金以政府财政资金为主，只有少数地区有民营担保机 构，有些民营担保公司也从事中小企业担保业务。地方财政担 保基金大部分是一次性的，缺

3、少资金补偿机制；民间资本主要 是私募，在国内上市比较困难。 三是缺乏专业队伍。由于过去专业担保机构少，近两年担 保机构扩张迅速，担保专业人才短缺。不少地方政府出资的担 保机构是由政府官员担任，不熟悉担保业务；一些分散的企业 互助基金因缺乏专业人才管理和运作，难以开展担保业务。 四是担保基金的运用问题。现行的中小企业信用担保管理 办法规定，担保资本金的运用只能存入银行和购买国债。在目 前低利率的情况下，存入银行是为了保证资本金安全性，但不 能实现增值。实际上，由于银行存款不能增值，许多机构已经 采取各种方式在资本市场上运用资本金，甚至有的机构靠资金 运作而不是担保业务来养活队伍。 五是政府干预。

4、尽管中小企业担保管理办法中都提出要减 少行政干预，实行公司化运作，但是，有一些地方政府认为， 我出的钱就要我说了算。因此，部分地区仍然存在领导定项目， 担保公司担保的问题，决策失误造成呆坏帐，拖垮担保机构。 第 3 页 六是政府财政资金不能满足广大中小企业融资的需要。由 于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，仅靠政府出资 的政策性担保机构远远不能满足中小企业的需要。即使在美国、 日本等政府出资规模较大的国家，政策性担保的贷款额也不超 过中小企业贷款余额的 10%。因此，中小企业担保不能仅靠政 策性担保，还要发挥民间资本和商业担保的作用。 七是缺少对担保机构的法律规范。我国 1995 年颁布

5、了担保 法，但是该法是规范担保行为而不是规范担保机构的。1998 年 开展中小企业信用担保试点以来，国家经贸委和财政部分别发 布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是主要针对政策性 担保机构，适用范围比较窄，不够完善。目前，国内已经有多 种形式的担保机构，因此，迫切需要规范担保机构的法律。 二、典型模式的比较分析 目前，我国大部分中小企业担保机构是小规模、功能单一 的政策性担保机构。但不少地方政府和担保机构正在积极探索 中小企业担保事业发展的新路子，提供了有益的经验，下面重 点介绍几种典型的担保运作模式。 （一）模式一：各级财政建立共同基金，委托专业机构管 理 上海市采取各级财政出资建立财政预

6、算安排的共同担保基 金，集中委托专业机构管理的模式。上海市中小企业担保基金 第 4 页 是市、区县两级财政共同出资 7 个亿。其中，市财政局出资 4 亿元，20 个区县财政共出资 3 亿元。同时，一部分区县还建立 了小规模财政担保基金作为共同担保基金的补充，为一些微型 小额贷款提供担保。目前，上海市财政共同基金是全国最大规 模的财政出资的中小企业担保基金。 上海市财政共同基金采取以下管理和运行机制：一是委托 专业担保机构运作和管理共同基金。由于专业担保业务在我国 还处于发展的初级阶段，担保专业人才短缺。为了利用专业人 员，实现政企分开，市财政局委托中国经济技术投资担保有限 公司上海分公司（以下

7、简称“中投保上海分公司” ）管理和运作 共同担保基金，政府与专业担保公司签订委托管理协议。 二是建立出资人之间的利益和风险分摊机制。担保基金的 决策以担保公司为主。区县政府负责提供被担保企业的资信证 明，具有担保项目的推荐权和否决权；中投保上海分公司最终 决定是否担保。市财政部门基本不参与担保项目的决策过程， 主要负责制定担保基金管理和运作规则，与受托担保机构签订 合同，通过规范共同基金的运作机制来实现扶持中小企业发展 的政策目标。担保责任由市财政与区县财政共担，并突出了市 财政对高新技术企业的扶持。当发生担保代偿时，对一般中小 企业，市财政和区财政各承担 50%的责任；对高新技术企业， 市财

8、政担负 60%的代偿责任，企业所在的区县财政承担 40%的责 任。根据市区县各自承担的风险比例分配担保费收入，盈余部 第 5 页 分提取坏账准备金。 三是市财政局与中投保上海分公司签订委托管理协议。 上 海市小企业贷款信用担保资金委托管理协议中明确规定，中 投保上海分公司作为担保资金的日常管理机构，具有以下几方 面主要职责：中投保上海分公司以政府的产业政策为导向，支 持中小企业发展，不以盈利为目的；严格按照上海市财政局制 定的关于小企业贷款信用担保管理的若干规定和经批准的 年度工作计划规范操作担保业务，接受上海市财政局的稽核、 监督和检查；负责具体实施经上海市财政局批准的有关资金增 值部分的分

9、配和亏损弥补、核销呆账和坏账、变更资金规模的 方案，并接受其稽核、监督和检查。 四是担保审批程序规范透明，防止政府行政性干预。中投 保上海分公司的中小企业担保审批程序是：第一步，企业向银 行申请贷款；第二步，银行审查贷款要求。银行有意贷款者， 但需要担保的报给担保公司；第三步，按企业所在区县分别考 核企业的信誉。由于大部分中小企业都是县区企业，企业所在 县区财政局分管部门负责审查企业的纳税和财务情况，区县财 政局根据审查结果签署同意推荐或不推荐意见。第四步，担保 公司进行综合平衡，决定是否给予担保。第五步，担保公司与 贷款银行签订保证合同。随着担保业务的开展，担保公司和银 行的经验增加，为了规

10、范和简化担保程序，方便中小企业，担 保程序进行了改进。一方面，担保项目审查方式发生变化。由 第 6 页 原来的财政、担保公司和银行分别审查，转变为授信担保和专 项信用担保。另一方面，放松了反担保规定，由过去 50 万以下 的免除反担保，提高到 200 万元以下免除反担保。但有些区县 对部分企业要求提供反担保。 五是与有关银行建立贷款担保协作网络。上海市财政局、 中投保上海分公司现已与 10 家商业银行建立了贷款担保合作关 系，联合开展授权贷款信用担保和专项贷款信用担保。在全市 共设立了 200 个贷款担保受理点，方便了小企业，简化了贷款 信用担保的操作程序。 上海模式主要有以下优点：首先，集中

11、分散的资金，扩大 担保基金盘子。目前，各级政府出资的担保机构面临的一个主 要问题是分散出资导致每个基金规模较小，担保机构很难靠保 费保持收支平衡。上海的模式解决了小规模分散出资的问题。 其次，有利于实行政企分开，减少政府干预，发挥专业人员的 作用，提高担保质量。最后，有利于引入竞争机制。实行委托 管理，可以通过竞争招标的方式选择有信誉、业绩好的专业担 保机构来管理和运作基金。 （二）模式二：互助基金委托专业机构代理担保 20XX 年，深圳市有两个区建立了企业互助担保基金，把分 散的小额担保基金集中起来，形成约 1 亿元的互助基金，担保 对象是互助基金的会员企业。互助担保基金委托民营专业担保 机

12、构代理担保，实现了互助担保基金与商业担保机构的结合。 第 7 页 深圳的企业互助基金建立了一套有效的管理和运作机制。 一是实行理事会管理制度。建立了专门负责管理互助基金的理 事会，并制定了一套比较规范的管理办法和约束机制。互助担 保基金理事会由互助企业代表、担保公司代表，以及经济、管 理等方面的专家组成。 二是委托商业担保机构代理担保。互助基金理事会委托中 科智科技投资担保有限公司（简称“中科智担保公司” ）代理担 保。基金理事会为决策者，担保公司主要提供担保专业服务。 其担保审查和决策程序是：互助基金成员推荐担保项目；担保 机构负责项目初审和担保项目的文件准备；最终是否担保由理 事会来决策。

13、 三是建立代理担保的利益和风险分担机制。担保公司只收 取担保费的1/3 ，其余2/3 担保费归互助基金。风险分担 原则是，当发生代偿时，先由互助基金代偿，不足部分由中科 智担保公司代偿。 这种模式的主要优点是，一方面，把分散的小额互助金集 中起来，实行专业机构与互助担保基金结合，利用专业担保机 构提高互助基金的信誉。现在，一些企业互助担保基金规模小， 又缺乏专业人员管理，很难获得银行的信任。另一方面，有利 于引入竞争机制，互助金可以选择有信誉、业绩好的专业担保 机构进行代理担保。 第 8 页 （三）模式三：分层次再担保 1.安徽模式 目前，安徽省正在进行再担保的试点。安徽省中小企业信 用担保中

14、心以再担保业务为主，除了自己直接从事少量担保业 务以外，还有选择地与地市一级担保机构签订再担保协议。再 担保的条件是，当地市担保机构出现破产时，债务清偿后仍不 足以补偿贷款银行的部分由省担保中心代偿。再担保收费为被 担保机构在保期内全部应收保费的 510%，其中 50%返还给被 担保机构，另 50%用于建立再担保体系。 2.上海模式 上海市区（县）两级财政分散出资集中管理，按比例分担 风险的运作模式，实际上是特大城市范围内的两级政府再担保。 市财政对区（县）财政基金进行再担保，再担保比例是 5060%。 这种再担保相当于直接再担保，只要发生代偿，市财政就为区 财政资金承担一部分损失。 （四）模

15、式四：集投资和担保于一体 目前，不少投资担保机构集投资和担保业务于一体，主要 有三种形式。第一种是同时开展担保和投资业务。如，深圳高 新技术产业投资服务有限公司（简称“高新投” ）的业务额中 80%是担保，20%是小企业投资。 第二种是在进行担保时，有股权要求。如，深圳中科智担 保公司通过股权要求来避免担保风险。该公司在进行担保时， 第 9 页 通常与被担保企业签订延迟还款的合同，当被担保方不能如期 偿还银行债务时，担保公司进行代偿；一旦被担保方不能在宽 限期内偿还担保公司债务，担保公司可以将代偿的债权变为股 权。 第三种是担保公司成立专门的部门或分公司进行资本金运 用，以保证担保基金保值增值

16、。目前，不少担保机构在资本市 场上进行资本金运用，也出现一些问题。有的担保机构靠资本 金运作盈利，而不开展担保业务；也有的担保机构资本运用造 成损失。 （五）政府财政资金的补偿机制 政策性担保的一个重要特点是依靠政府信用。但是，目前 大部分地方政府只是一次性少量投入，而且规模较小，因此， 即便是政府出资的担保机构也缺乏信誉，担保规模不可能做大。 现在许多地区银行不愿意为中小企业担保提供贷款，其中一个 主要原因就是担保基金规模过小，没有补偿机制。目前，有些 地区政府已经或正在建立担保资金补偿机制。如，北京市的 中关村科技园区条例制定了财政担保基金补偿机制。 三、几点启示 从上述几种运行模式我们可

17、以得到几点启示。 第一，一个地区内的财政担保基金应该相对集中使用。根 据信用担保符合大数定律的原理，信用担保是通过大量担保项 目的保费收入来弥补少量风险损失。因此，中小企业担保基金 第 10 页 规模不能太小，也不易过于分散，只有达到一定规模，才能抵 御风险。在目前各级政府财力有限的情况下，至少市一级财政 资金应该相对集中，可以采取分散出资，集中委托管理的办法； 也可以采取分层次再担保的方式。上海市财政共同基金把各级 财政的小笔资金集中起来，基金盘子大了，担保基金本身的信 用和杠杆能力提高了。深圳市按区建立企业互助担保基金，把 互助金盘子做大，提高了其担保能力。 第二，委托专业机构管理有利于政

18、企分开和提高担保质量。 在现行体制下，政府委托专业机构代理担保主要有两大优势： 一是可以防止政府直接干预，按市场机制运作；二是充分、有 效地利用专业人员，减少担保失误。采取委托管理的方式，既 可以利用专业担保机构提高担保质量，又有利于协调各出资方 的利益。但是，要建立出资人监控机制，明确责权利。 上海和深圳的委托模式既有共同点，也有不同点。首先是 委托方式不同。上海是委托专业机 构管理和运营财政基金，担保公司不仅提供专业服务，而 且是最终担保决策者；深圳模式是委托代理担保，担保公司不 是决策者，主要提供专业服务，最终决策者是互助基金理事会。 上海和深圳委托模式的区别与担保公司的性质和功能有关。

19、中 投保上海分公司是财政、银行和担保公司的利益联合体，主要 职能是为上海中小企业担保，是非营利性机构，不从事其他业 务。而深圳的中科智担保公司是业务多元化的民营商业性担保 第 11 页 公司，与互助基金没有直接的股权关系，只为互助基金提供专 业服务。因此，两种委托模式采取了不同的决策机制，以及责 任与利益关系。由此可见，进行委托代理时，应根据不同的制 度安排，建立责权利相统一的利益和风险分担机制。 第三，委托管理中应注意的问题。HT政府与专业担保 机构之间是信任委托的关系。委托管理不仅要防止政府干预担 保决策，造成担保失误；又要防止专业机构为了自身利益偏离 政策目标。因此，要实现制度化管理，在

20、规范化管理和监督的 基础上，调动专业担保机构的积极性。如，欧洲共同体的中小 企业信用担保是由欧洲投资公司来运作，政府与专业担保机构 之间的关系是信任委托关系，政府与担保机构签订协议，明确 担保对象、资金用途、成本和损失分担原则，以及资金注入方 式。 无论是政府财政基金，还是企业互助基金，委托管理都要 建立一套监督管理制度和激励约束机制。一是要明确担保对象， 确保担保对象符合政府扶植的方向。二是要明确责权利，明确 出资人和专业担保机构之间的责权利，包括担保的收费标准、 成本和担保损失分摊原则，担保资金补偿原则等等。三是制定 合理的决策机制和严格的担保程序。四是建立监督和考核制度， 定期审计和检查

21、，确保政策性资金的使用方向。五是建立竞争 机制，择优选择有资信、业绩好的专业机构代理。 第四，逐步建立多种形式的再担保机制。在我国现有财税 第 12 页 体系下，采取再担保的模式，有利于发挥各级财政的作用。在 国际上，日本的中小企业信用担保制度是最典型的再担保模式， 中央金融公库为地区性的中小企业信用担保协会提供再担保。 再担保的代偿不是对每一笔贷款进行审查，而是建立中小企业 担保体系的运行规则，地区性担保机构遵循统一的担保准则。 上海和安徽的再担保模式不同。上海模式接近于日本的模式， 不同的是分散出资，集中使用，等于各县区财政遵循统一担保 规则。安徽省是有选择的进行再担保。由于各地区的运作方

22、式 不同，担保机构的资信不同，因此，在确定再担保机制时要考 虑各地的实际情况。 第五，规范担保基金的运用，促进担保基金自身的保值和 增值。政策性担保机构主要靠内部资金运作和政府财政资金补 偿机制。为了能够及时代偿，担保金的运用要保证其流动性和 安全性。目前，有关管理规定要求担保基金只能存入银行和购 买国债，由于利率较低，资本金运用难以实现保值增值。因此， 与其让担保机构私下到资本市场上运作资本金，还不如明确规 定允许担保机构按照合理投资组合，提高资本金的安全性和增 值性。同时，担保机构要采取多种风险分散机制。如，采取债 转股的办法，使代偿债权变股权。 第六，拓宽各种担保机构的资金和融资渠道，扩

23、大资本金 规模。资本金补偿机制可以分为内部补偿和外部补偿两种方式。 内部补偿主要是通过资本金的运用来增加收入，保证担保基金 第 13 页 的增值。外部补偿机制则因担保机构而宜。对政策性担保机构 来说，要建立财政资金补偿机制，同时，还可以借鉴日本和台 湾的经验，吸收银行和社会捐助资金。企业互助担保基金也可 以吸收企业和社会捐助。因此，应对社会捐助、企业互助担保 基金等给予税收减免优惠。商业担保机构的外部补偿主要是通 过私募和上市募集资本金，但是，目前这几个渠道还不通畅。 因此，应该制定相应的政策，鼓励商业担保公司融资。 第七，实行政策性担保与商业性担保机构分类管理。政策 性担保与商业性担保的目标

24、、对象、机构性质，以及信用基础 不同。因此，要实行分类管理。对于商业行担保机构的主要管 理内容是，设定进入门槛，保证资本金的规模；监管资本金的 运作，保证赔付金的安全性和流动性，通常是规定投资组合的 合理比例；控制担保放大倍数，保证清偿能力；担保机构的信 息披露制度和定期评级。不同担保品种和不同担保对象的担保 风险程度不同，因此，具体的规范和管理办法也有所不同。除 了上述管理内容以外，政策性担保机构的管理还有其特殊性。 一是担保机构性质不同。政策性担保机构一般是非营利性机构， 因此，政策性担保收费通常要受政府的管制。二是政策性担保 对象是特定的，中小企业担保计划中对担保对象有明确的规定。 三是政府作为出资人应对担保机构资金的运用、运作程序进行 规范和监督，并定期委托专业机构来评价。 最后，采取有效措施促进银行为中小企业提供贷款。除了 第 14 页 提高贷款利率的鼓励措施和宣传外，应进一步采取鼓励与强制 相结合的措施增加银行对中小企业的贷款。如，提高中小企业 贷款的呆帐准备金比例；规定中小企业贷款的比例，定期进行 检查评比等等。同时，应鼓励发展适合中小企业融资的区域性 中小银行。