我国碳市场发展现状及政策体系.docx

1、我国碳市场发展现状及政策体系碳排放权交易制度作为市场配置资源的创新手段，成为国家推进生态文明体制改革的重大举措（图1）。七试点的陆续启动，标志着我国碳交易从政策规划走向了实践，并逐步从试点走向全国（图2）。为什么要建立全国碳市场？碳交易可实现应对气候变化和经济绿色增长的双赢碳交易是应对气候变化的重要手段碳交易是实现经济绿色发展的助推剂为什么要积极应对气候变化？我国易受气彳度变化严重影响气候治理影响到全球治理和全球话语权事关国际道义、国际责任、国家形象生态文明建设的重要抓手为什么要推动经济绿色增长？绿色发展是五大发展理念之一资源环境是全面建成小康社会的最大制约改善环境，实现人民对美好生活的向往助

2、力供给侧结构改革，增强经济竞争力碳交易体系可以发挥什么作用？实现温室气体排放总量控制和峰值目标倒逼企业淘汰落后产能、转型升级将技术和资金导向低碳发展领域,推动新旧动能转换优化和调整能源消费结构图1建立全国碳市场的重大意义发布温室气体自发布24个行业的温愿减排交易管理暂室气体排放核算方行办法法与报告指南开展历史数据报送与核直全国碳市场启动发布碳排放权交易管理暂行办法发布电力、水泥、电解铝的配额分配方案（讨论稿）发布关于切实做好全国碳日儆权交易市场启动重点工作的通知,确定了全国碳市场的纳入行业发布关于开展碳其微权交易试点工作的通知ZOfLIO2DI2.I02014.122013-20152016.

3、012D16.D2-2DI7.D520f7.D52017.122013201420IB图2全国碳市场建设进程2017年底全国碳市场正式启动，尽管初期仅纳入发电行业，但碳交易覆盖总量已跃居世界首位。毋庸置疑，中国碳市场的运行效果将对全球应对气候变化和低碳发展产生重大影响。1、政策体系我国碳排放权交易政策体系分为顶层设计、配套细则与技术规范三部分（图3-5）。顶层设计主要解决政府及参与主体权利、责任和义务方面的法律问题；配套细则主要从各个要素层面解决碳交易相关方的法律问题；技术文件则规定了相关方参与碳交易的行为标准与规范。顶层设计碳排放权交易管理条例企业排放报告管理办法市场交易管理办法核查机构管理

4、办法温室气体排放核算方法与报告指南技术文件全国碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件全国碳排放权交易第三方核宣参考指南图3我国碳市场政策体系2014年12月，国家发改委发布碳排放权交易管理暂行办法（下简称暂行办法），为全国碳市场建设提供了法律基础以及管理框架。此后，党中央、国务院的一系列重大决策中也进一步强调了碳排放权交易机制建设的重要性。2015年4月25日，中共中央国务院发布关于加快推进生态文明建设的意见，明确提出“建立节能量、碳排放权交易制度，深化交易试点，推动建立全国碳排放权交易市场”。2016年3月，国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要提出“建立健全碳排放权初始分配制度，推动建设

5、全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度,健全统计核算、评价考核和责任追究制度,完善碳排放标准体系”,碳市场建设成为了“十三五”期间落实国家绿色发展理念的具体抓手之一。2、暂行办法目前我国碳市场的建立和运行遵循的是碳排放权交易管理暂行办法。暂行办法是第一部国家层面碳市场法规，明确了国家碳市场建设的制度框架和管理体系，对各主管部门的管理和职能进行了相应的安排。根据暂行办法，全国碳市场将采取两级管理模式,中央政府统筹规划，地方政府协同配合（图4、表1）。在覆盖范围、配额分配等方面，地方被赋予较大的自主权和灵活度（图5）。省级主管部门可以直接管理控排企业，也可设立地

6、市级主管部门协助管理控排企业根据减排成本和配额价格采取自身减排，或在市场购买配额；定期汇报排放数据，接受核查和审定；定期按照实际排放清缴配额；图4全国碳市场分级管理体系表1管部门和地方主管部门的碳排放核算报告和核查覆盖范围配额总量配额分配配额清缴注册登记系统碳排放权交易制定核尊报告和确定确定确定分配公布建立确定国家核查标准，纳入标准国家和地方方法和标准清缴情况和管理系统交易机构主管部门第三方核查机构配额总量备案管理排放报告进根据国家标根据标准进管理辖区内利用省级管管理辖区内省级主管部门度，审核排放核查报告，统计分析排放数据，汇总报送准确定辖区内重点排放单位名单，行免费分配，可从严并进行有偿重点

7、排放单位的配额清缴理员账户管理辖区内的配额分配和交易情况排放数据可扩大范围分配清缴地市级主管部门协助开展能力建设/协助省级主管部门开展配额分配督促企业履约、协助开展执法协助组织地方企业数据报送动员企业积极开展交易图5地方政府在全国碳市场中的自主权由于暂行办法属于国务院部门规章，没有行政许可设定权,对核查机构或控排企业违法违规行为处罚力度有限。基于碳排放权交易的特殊性和全国统一市场的复杂性，我国碳市场迫切需要更高层级的的立法，从法律上明确碳排放权交易主管部门的职责范围，明确碳排放权的属性，明晰参与各方的权利与义务，对违法违规行为制定强有力的处罚手段，确保市场机制切实发挥作用，促进市场制度健康稳定

8、发展，最终实现控制温室气体排放的目标。3、建设方案2017年12月，全国碳排放交易体系启动工作电视电话会议召开，全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）（下简称建设方案）同步印发，标志着全国碳市场正式启动，建设方案以“稳中求进”为原则，提出了全国碳市场建设的“三步走”战略，在发电行业基础上，未来将进一步考虑其他高耗能、高排放行业，“成熟一个行业，纳入一个行业”，逐步扩大市场覆盖范围。同时，建设方案作为当前和今后一段时期我国碳市场建设的指导性文，明确了全国的碳市场建设的重点任务，即“三大制度”和“四大系统”建设。需要重点建设的制度包括：MRV制度、配额管理制度、以及市场交易的相关制度。四个支撑系

9、统则包括：碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统以及结算系统。（图6）全国强排放交易体系启动基础建设期模拟运行期深化完善期O2017.12.19一年左右的时间一年左右的时间之后 完成三大支撑系统建设发电行业配额模拟交易发电行业配额现货交易 深入开展能力建设强化风险预警与防控机制逐步扩大覆盖范围 碳市场管理制度建设完善管理制度与支撑体系丰富交易品种与方式尽早将CCER纳入四大系统:破排放的数据报送系统、卜破排放权注册登记系统、I硬排放权交易系统及结算系统x-J碳排放监测、报告和核查（MRV）制度，重点排放单位的配额管理制度市场交易的相关制度图6全国碳市场建设步骤及重点任务4

10、全国碳市场建设进展制度建设方面。2015年以来，国家主管部门组织力量在暂行办法基础上，研究制定了碳排放权交易管理条例并上报至国务院审议，在2016年被列为立法计划预备项目，目前正在加快推动出台。与此同时，“碳排放核查管理办法”、“碳排放交易和注册登记系统管理办法”、“碳排放配额总量设定和分配技术指南”等相关配套规章和技术规范也正在积极筹备中。配额分配方面。国家主管部门组织研发了电力、钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸和航空行业的重点排放单位配额分配方法及全国碳市场配额总量设定方法，编制了全国碳排放权配额总量设定与分配方案，已于2016年底获国务院批准。以发电行业为例，主管部门委托支撑机构根据

11、发电机组的装机容量和类型、生产条件、燃料品种等，研发了11条二氧化碳排放基准线。2017年4-5月，在国家发展改革委组织下，就电力、电解铝、水泥行业重点排放单位排放配额分配方法在四川、江苏两省进行了试算和培训，并根据试算结果对配额分配方法进一步修改完善。数据报送方面。目前，国家主管部门已经出台了24个行业温室气体排放核算和报告指南，分别于2016年1月和2017年12月组织了两轮数据报送工作。特别是在组织第二轮数据报送工作中，对重点排放单位制定和实施碳排放监测计划提出了明确要求，这些技术规范基本满足了现阶段全国碳市场重点排放单位碳排放核算和报告需求,下一步将根据使用情况进行修订完善。另外，国家

12、主管部门还出台了排放数据核查的参考指南和相关规定指导数据报送，目前正在研究制定第三方核查机构管理办法和信用联合惩戒规定，进一步规范核查工作。系统建设方面。目前，与排放数据报送相关的“企业温室气体排放数据直报系统的研究及建设”项目正由国家气候战略中心牵头承担,现已完成系统总体架构、业务流程、数据流向、网络拓扑等核心设计工作。注册登记系统和交易系统则分别由湖北省和上海市牵头承建，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳共同参与建设和运营。国家主管部门负责制定这两个系统的管理办法与技术规范，并会同相关部门实施监管。自愿减排市场方面。国家温室气体自愿减排交易注册登记系统已于2015年1月上线运行。截至

13、2017年3月，经公示审定的温室气体自愿减排项目累计已达2871个，备案项目1047个，实际减排量备案项目约400个，备案减排量约7200万吨C02当量（tC02e）。为进一步规范温室气体自愿减排项目开发、审定和减排量核证，提高管理效率,2017年3月，国家发改委发布CCER暂缓受理备案申请公告，暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，并着手组织修订温室气体自愿减排交易管理暂行办法，为尽早将CCER纳入全国碳市场创造条件。全国碳市场建设已进入“快轨道”，碳市场将承担温室气体减排最重要的角色，包括准入门槛下降、企业数量大幅增加、配额分配进一步收紧等。未来几年全国碳市场将担负起两个重任：一是扩大碳交易体系的覆盖范围，实现更大幅度的温室气体排放；二是保持碳价的稳定上升趋势，刺激低碳技术的投资与应用。下一步将以本次机构改革应对气候变化职能转隶生态环境部门为契机，按照生态环境部关于“打通一氧化碳和二氧化碳”改革方向，全国碳市场建设将重点研究落实碳排放控制与大气污染的协同治理，保障应对气候变化各项任务的落实。