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1、第 1 页 论基本社会养老保险及社会保障体系 特征码 rznFraenFOVfryugZpIa 人总是要老的，这是一种客观的不可逆转的趋势。人老的 直接后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失。那么，曾经 为这个社会做出过贡献的老人们在其获得生存的能力逐渐失去 时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助 呢？这就是我们现在要谈的基本社会养老保险。 基本养老保险是由国家统一建立并强制实行的为劳动者平 等地提供基本生活保障的养老保险，是法定的强制保险。基本 养老保险基金一般由国家、用人单位、劳动者三方合理负担， 以企业负担为主。根据 1997 年 7 月 16 日国务院关于建立统 一的企
2、业职工基本养老保险制度的决定规定，企业缴纳基本 养老保险费的比例一般不得超过企业工资金额的 20%；职工个 人缴纳的比例 1997 年不得低于本人缴费工资的 4%，1998 年起 每两年提高 1 个百分点，最终达到本人缴费工资的 8%。参加保 第 2 页 险的职工在达到法定退休的年龄就可享受基本养老保险待遇。 然而由于我国人口老龄化进程的加快而愈积愈多，最初几代退 休者享受了远远超过其缴纳的养老金，这样一来，日积月累， 原来收缴的保险储备金远远不够支付现在的离退休费。房海燕 女士（中国人民大学统计博士）于 1998 年在比较乐观的假设条 件下，根据给付配置精算成本法测算出我国隐性公共养老金债
3、务 1997 年的现值为 17998 亿元，数目惊人。而我国现有的基本 社会养老保险管理体系还不完善，尤其是在养老保险基金管理 上存在许多问题亟待解决。据劳动社会保障局的统计，1998 年 虽经多方筹资和加强保费征收，仍不足支付离退休人员的养老 金的需要，当年全国共赤字 70 亿元左右；至 2000 年 5 月，全 国共拖欠离退休人员养老金 90 亿元，涉及离退休人员 350 多万 人。由于保险意识的淡漠和职工对保护自身权益的无知和无奈； 更重要的则是一些企业领导和业主的头脑中对社会保险存在错 误认识，他们往往认为，为职工办理社会养老保险是无效投入， 吃亏买卖，表现在行动上能躲就躲，能赖就赖。
4、同时，社会养 老保险缴费机制的缺陷也为企业规避保费提供了方便，由于个 人和企业负担的部分由职工所在企业代扣代缴，这样一来，职 工丧失了主动权、监督权，甚至丧失了知情权。截止 1998 年 6 月，全国累计欠缴基本养老保险费达 348.6 亿元。近年来，由 于全国基本养老保险费的收缴费也只有 80%90%；挪用社会养 老保险资金的现象也相当严重，2000 年，劳动社会保险部会同 第 3 页 国家审计署，财政部对全国社会养老保险资金进行清查，结果 表明，12 年来仅基本养老保险资金就被挪用达 100 亿元，其中 已核准损失 2000 多万元。由此而知，恐怕将危及社会养老保险 体系的安全。 针对以上
5、的分析，对这些危及社会养老保险体系安全的因 素，必须采取切实可行的办法予以解决。 当前应采取的措施： 一、采取多种办法解决历史欠帐问题 根据我国的现有国情，可考虑采取以下措施：（1）变现一 部分国有资产，提留一部分国有资产存量，将变现所得划入养 老保险基金，并把此举与正在进行的国有资产重新结合。 （2） 调整财政支出结构。每年从财政收入中划出一定比例补偿养老 保险基金。 （3）调整股权结构。选择一些竞争性行业、减持上 市公司的国有股，这样一方面可取得一定量的资金用来补偿养 老基金，另一方面又符合国有经济逐步从竞争性行业退出的改 革方向。 （4）在条件成熟时，可考虑开征社会保险税。 （5）在 城
6、市化进程比较快的地方，规定凡出让国有土地使用权，其所 得的一部分要划入养老保险基金。 第 4 页 2、扩大基本社会养老保险的覆盖面 发展社会主义市场经济，促进劳动力资源合理流动和有力 配置，提高人民的生活质量，所有这些都客观上要求扩大社会 养老保险的覆盖面。截止 2000 年底，我国有 10376 万城镇职工 和 3173 万离退休人员参加了基本社会养老保险，覆盖率约占 50%，有 7400 多万农村居民参加了保险，占全部农村居民的 11.18%，占成年农村居民的 11.59%。可见，没有参加社会基本 养老保险的人群是一个庞大的队伍。从而可以看出，扩大社会 养老保险是一件多么任重道远，多么必要
7、的工作。尤其是农村 这一块更是必要的。从我国目前的农村看，养儿养老是中国农 村几千年的传统养老方式，这种以家庭作为最基本的养老模式 得以长期存在的基础是什么呢？ 自给自足的小农经济是家庭养老的前提条件。 新中国建立以前的两千多年中，中国农村一直处于自给自 足的小农经济社会。一家一户的小农经济是一种不发达的经济 形态，低下的生产力将农民紧紧地束缚在一块块土地上而无其 它谋生手段，封闭的交往方式又使农民只能依靠自身积累经验 而无其它获取知识的途径。于是，对土地和耕作知识的拥有就 第 5 页 成了社会继承与世代交替的内容。土地是父母的私有财产，子 女要想获得土地必须赡养父母为代价。同时，子承父业是传
8、统 农民家庭的突出特点。父辈们靠土地生产生育、培育后代；子 辈们靠土地维持生活，赡养老人，土地构成了百姓们家庭养老 的重要经济。 但从我国目前的社会形势来看，生育率下降，子民减少和 居住方式的代际分离还使得子女对老年父母的照顾生产生了许 多困难。子女多意味着老年人有较多的支持，独生子女现象的 出现使得独生子女父母的养老变得异乎寻常的困难。就现在看， 由于老龄化越来越严重，以后的年轻人面临着两个年轻人要养 四个老人，甚至于 6 个、8 个，这就给相当大的一部分家庭造 成了严重的家庭负担，久而久之，也就形成了一个严重的社会 问题。所以就需要扩大养老保险的覆盖面，做到人人参加社会 保险，到老才能老有
9、所养。 由于尚未解决历史欠帐的问题，统筹资金就必然被用来发 放已退休人员的养老金；这样一来，就参保的年轻一代就无可 奈何地成了离退休人员的养老主体，下一代养上一代的代际拆 拆借不可避免地产生了，社会统筹帐户成了没有积累的“空帐” ， 这样的结果必然会严重挫伤人们参保的积极性，进而影响基本 社会养老保险扩大覆盖面的工作效率。再有就是由于我国农村 第 6 页 社会养老保险制度起步较晚，许多地方还处于摸索阶段，国外 也没有现成的模式供使用，国内没有完善的法律作依据，操作 的时候难免有种种不尽人意的地方，不当的管理和不周到的服 务都会影响农村参加社会养老保险的信心。从国外成功经验来 看，养老保险制度越
10、完善、服务越周到，投保者的热情就越高， 保险基金也就越充足；反之，越没钱，服务就越无法提高，投 保者越没有热情，保险基金就越不充足，周而复始，形成恶性 循环。 3、创新社会养老保险资金的投资机制，实现养老保险基金 保值增值。 要想在不增加或少增加参保人负担的情况下，持久地维持 养老金的支付承诺，就必须提高养老保险资金的投资效益，实 现其长期持续的保值增值。国务院于 1995 年明文规定，社会养 老保险只能用来购买国债或存入银行，在市场经济发展过程中 利率总体上是走低的，所以这种投资方式虽能较好地防范风险， 但增值有限，甚至保值困难。因此，必须创新社会养老保险资 金的投资机制，拓宽投资渠道。当前
11、可考虑以托管或向商业人 寿保险公司购买保单的方式进行投资，这样既可以提高投资效 率，又能有效的促进社会保险和商业保险的融合与互动；就我 国目前金融市场实际情况看，托管人市场尚未真正形成，相对 第 7 页 来说商业保险市场发育较为成熟，保险公司的经济实力也比较 雄厚，是社保部门当前最合适的受托人和投资合作伙伴。从长 远打算，必须为社会养老保险基金创造更多适宜的投资工具， 政府应制定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收 益的领域投资，如住房信贷、基础设施、教育产业等。 社会保险是国家通过对国民收入进入强制性再分配来保险 社会安全和经济发展的重要举措，社会保障法是保障社会成员 基本生活权利，
12、维护社会公共利益的重要法律。 发展中国家社会保险体系建设与西方发达国家的“福利国 家”模式有很大差异。由于人类对社会保险体系建设重要性的 认识有一个过程，英国等发达国家社会保障制度体系的建设至 少都是经过了一个多世纪的工业化进程或者基本已经实现了工 业化以后才着手进行的。由于其物资基础已经达到了一个较高 的水平，它们在较短的时期内就确立了比较全面的“福利国家” 社会保障模式，因而其阶段性很难进行区分。而发展中国家借 鉴西方国家建立社会安全网的经验，在工业化起步和发展的同 时，就开展构筑社会保障这一社会安定的稳定器，来克服市场 经济体制的固有弊端。这既表明发展中国家吸取了发达国家工 业化进程中的
13、教训，树立了把社会发展与经济发展结合的新的 “发展”观，同时也决定了发展中国家不可能照搬西方的社会 第 8 页 保险建设的模式。在工业化的各阶段，发展中国家必须根据经 济条件和社会需要，对社会保险项目进行优选，使可用的经济 资源用在社会发展中问题最突出的方面，其社会保障制度的建 立和发展完善表现出阶段性。 我国是一个发展中国家，又是一个人口问题突出的国家。 在社会保障建设方面，我们既具有与其它发展中国家的共同特 征，又具有我们自己的特殊性。作为一个人口大国， “向贫困问 题”挑战，必然是一项艰巨而长期的任务。正是这种国情，使 我们不得不将解决贫困问题的社会保障目标又分成了两个实施 阶段。迄今为
14、止，我们处于前一个实施阶段，既首先在城市范 围初步建立了一套以最低生活保障、失业保险、医疗保险和养 老保险以及特种救助、抚恤等为主要内容的比较完善的社会保 障体系。这些社会保障项目从保障水平来看，既有从属于向城 市贫困挑战范畴的社会保障项目，也有配合我国经济体制改革 而推行的城市收入平滑项目。而农村贫困人口的社会保障机制 则还没有建立起来。目前，随着我国工业化水平的加深，加快 解决农村贫困问题的社会要求日益强烈。 现在，我国总体上还是一个刚跨入中低收入水平的国家， 我们的社会保障水平应该与这一判断相对应。其次，人们忽视 了发展中国家社会保障建设存在的阶段性，而一般性地讨论农 第 9 页 村社保
15、建设问题、农村贫困人口的社会保障问题没有受到应有 的关注和重视。这不利于当前我国农村社会保障建设的基本战 略方向的确定。我们应该认识到，在工业化初期阶段的社保建 设，如果不优先解决贫困问题，就失去了其“保障”的基本意 义。 与我国经济水平相适应，我国社会保障建设既应该打破城乡社 保建设的“二元社会结构” ，迅速把农村居民纳入到社保体制中 来，同时也不能否认我们还处于“向贫困挑战”的社保建设阶 段而入为地提高社会安全网的保障程度。 向贫困挑战，解决一部分人口的贫困问题。即当工业化发 展创造的经济条件可以开始满足解决公平问题的需要时，发展 中国家应该从扶持极少数人口走出贫困为突破口，来进行社会 保
16、障的制度设计。发展中国家在工业化起步和初期的发展阶段， 由于资本的约束，一般都采用了产业和地区不平衡的发展战略， 这种战略模式加快了工业化的进程，但却导致了部门和地区发 展上的二元性更加突出，甚至有一部分人口继续陷入贫困状态。 要解决这一问题，一是要继续加快工业化步伐，在这一进程中 通过产业结构和地区结构调整，在工业化加深的同时也扩大了 工业化的面，通过经济发展来缩小贫困人口的比例；另一个是 利用国家的经济实力直接解决贫困问题，为贫困人口提供生活 第 10 页 的基本保障，让其分享经济发展的成果，也为其贫困打下基础。 综上所述，我国的基本社会养老保险的问题是直接关系到中国 秩序的稳定与经济的可持续发展的价值定位的实施，而我国的 社会保障体系正是与人类社会的进步同步发展的，同时也是法 律文化发展的反映，它用法律的强制手段保障社会养老保险的 实施，从而进一步保障了人们解决贫困问题。