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1、第 1 页 试论治理理论及其中国化的路径选择 特征码 hZpOfwawNhPQDoaKAGdh * 【摘 要】随着全球化浪潮的冲击，治理理论移植 中国，并对中国社会科学的各个领域产生了重大影响，但由于 治理理论本身的缺陷和中国具体国情，善治的实现困难重重。 提出要真正实现公共利益最大化的治理目标，进一步转变政府 职能和发挥党组织、人大、政协的启蒙、整合作用是中国现阶 段最有效的路径选择。 【关键词】治理；善治；中国化；路径选择 【中图分类号】 C936 【文献标识码】 A 【编号】 10077723（20XX）0500 自从世界银行首次提出“治理”一词后，治理理论如同一 股强劲的风暴席卷全球，
2、对社会各个领域产生了极大影响，成 为各国政府改革的新模式。因此，许多学者将其作为中国改革 走出困境的一条新途径，但这一西方的“舶来品”本身并不完 美，它也可能失灵，在一定条件下，甚至比政府失灵和市场失 灵影响更大；加之中国的国情与西方发达国家有较大差距，所 以在运用治理理论过程中，必须将其合理成分与中国实际相结 合，不能盲目套用，否则可能造成适得其反的后果。 第 2 页 一、治理理论的基本内容及其主要特征 （一）有关治理的若干理论界定 “治理” ，英文为 Governance，原意是控制、引导和操纵。 在 1989 年世界银行关于非洲的报告中， “治理”一词首次出现； 世界银行 1992 年度
3、报告的标题就是“治理与发展” ；经济合作 与发展组织在 1996 年发布一份名为“促进参与发展和善治的项 目评估” ；联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会” ， 并出版了一份名为全球治理的杂志。短短十几年，治理迅 速发展成为一套内容丰富、适用广泛的理论。在社会科学的许 多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受 到广泛的重视。 治理理论虽然得到广泛的运用，但治理一词的确切定义在 理论界仍存在着较大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗 西瑙将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得 到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一 种由共同的目标支持的活动，这些管
4、理活动的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力量来实现。另一位研究治理的学者格 里斯托克提出了五种关于治理的观点： 1治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机 构和行为者； 2治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在 的界限和责任方面的模糊性； 第 3 页 3治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间 存在的权力依赖； 4治理指行为者网络的自主自治； 5治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在 于政府下命令或运用其权威。 政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能 力和责任均在于此。联合国全球治理委员会在我们的全球合 作伙伴中，将治理概括为“治理是各种公
5、共的或私人的个人 和机构管理其共同事务的诸多方式的总和” 。 （二）治理的核心内容与特征 从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作 为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一 点在于，它是国家与公民社会突破零和博弈，实现双赢的一条 新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断 走向了多元、民主、合作。具体说来，首先，治理理论认为政 府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协 会、志愿性组织等同样是合法权力的；其次，治理强调国家与 公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限， 并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个 人参与的
6、基础上，最终形成一个合作的网络，来分担各种公共 事务和责任。 通过对治理理论内容的分析，显而易见，治理是在对传统 第 4 页 统治的批判与继承上发展起来的。治理与统治相比，其主要特 征在于： 1管理主体的多元化和控制范围的不确定性。政府、公共 权力组织和民间组织都可能成为权力的中心。同时，作用范围 也随主体的不同而不断发生变化，小到一个具体组织，大到一 个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论应用的范围。 2管理方式由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为 主的多元化手段。特别是注重在市场原则基础上的分权合作。 3权力运作向度由单一的官僚制所设计的自上而下转向自 组织网络式的多元互动的模式。在
7、治理过程中，它所依靠的是 合作网络的一种权威，而不单是政府和公共组织的权威。 4治理追求的目标由传统的“善政”向一种“良好的治理” 即“善治”转变，并由单纯的追求效率转向为实现公共利益最 大化，使国家与公民社会形成一种更为有效和良性的互动关系。 二、治理理论的固有缺陷及其移植的历史局限 （一）治理理论的固有缺陷 1政府与市民组织之间权责不明，界限模糊。治理通过政 府与市民组织或个人进行谈判协商，达到合作与共识，但正如 斯托克指出，治理在为社会和经济问题寻求解答过程中存在界 线和责任方面的模糊之点。当政府与市民之间由于利益的差别 而造成治理失败时，他们之间的矛盾将如何解决，由谁协调？ 第 5 页
8、 公共政策的出台是否真的能够实现公共利益最大化的治理目标？ 现代的政府虽然由巨型政府向有限政府和责任政府转变，但是 政府仍然是各种社会组织中拥有社会资源最多、权威性最高的 组织，由于界限不明、权力的依赖，加之自组织网络的存在， 当出现公共危机之时，政府是勇敢承担责任，还是会欺骗公众， 推卸责任？这一系列重要问题，治理理论都没有给出明确的答 案。 2民间组织的失灵。治理理论注重民间组织的作用，认为 公民社会能够沟通政府与公民之间的关系分担政府的职能，使 政府从那些管不好也管不了的领域中退出，有利于促进政府角 色的转变等等。但从现实中大量的事例可以发现，民间组织远 没有治理理论所认为的那样完美。它
9、们同样有失灵或失败。每 个组织都有其自身的利益，由于利益的驱动，它们可能背离社 会公共利益的宗旨，不择手段而追求功利，从而给公民、社会 和政府带来一系列的危害。特别是当治理理论使国家某些权力 收缩，不再是社会控制的唯一中心的时候，如何克服民间组织 的失灵，则是治理理论进一步发展的重要障碍。 3全球治理理论有可能成为霸权主义和强权政治的又一手 段。合作治理理论是治理理论的一个分支。它是建立在政府的 作用和国家的主权无足轻重、民族国家界限模糊不清的前提之 上。全球化从某种意义上说是一种西方化的过程。全球治理自 然就是发展中国家被动接受发达国家治理模式的一种过程。而 第 6 页 由于历史和现实的差别
10、，落后国家与发达国家在政治、经济、 文化各方面都存在较大差异，甚至某些领域不相容。全球治理 理论就为大国找到了打开这些国家门户的钥匙，为其推行霸权 主义找到了借口。所以，在借鉴治理理论时，如果不保持高度 的警惕性，将严重威胁国家安全，损害国家利益。 （二）治理理论移植中国的历史局限 1理论必须与现实相结合才能产生作用，而治理理论要想 在中国实现其善治的目标，除去其本身理论的不足，同时还要 受到我国现有国情的影响。首先，我国的政府角色错位和观念 滞后。我国政府虽然经过多次改革，但仍然没有完全实现从 “划桨”到“掌舵”的职能转变，全能政府色彩依然很浓，服 务意识淡薄。官本位思想比较严重，将政府视为
11、社会管理的唯 一中心，习惯于自上而下的集权方式，较少采取合作、互动的 方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回应性，责任不明， 法律和其他监督体制很难对其产生有效的制约，特别是自由裁 量权的过大甚至乱用等等。这些都与治理理论中对政府的要求 相差甚远。 2中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能 力较弱。公民社会理论是建立在社会契约论基础之上的一种关 于社会和国家相对立的理论。中国自古就没有公民社会自治的 传统，建国后，计划经济和集权政治也没有为民间组织的发展 提供合适的环境。直到改革开放后，20 世纪 80 年代才开始出 第 7 页 现，90 年代慢慢兴起。如同中国的民族资本一样，民间组
12、织诞 生之初，便具有明显的两面性，希望独立发展并制约政府，但 其生存和发展又不得不依赖于政府的支持。这种组织其实并不 是真正意义上的民间组织。而实质是一种政府主导下的准政府 组织，这种组织无法真正实现与政府之间的平等合作或博弈， 更不用说实现一种没有政府统治的治理。 3传统政治文化的影响依然存在。政治文化是政治系统的 基本倾向和心理反映，包括一个民族在特定时期普遍奉行的一 套政治态度、信仰、情感、价值等基本取向。中国传统社会中 的政治文化属于一种依附型的政治文化，正是由于其影响，使 我国公民普遍存在一种官本位思想，习惯于政府为其做主，即 使在其利益受到损害的时候，他们仍然较多地采取一种忍让的
13、态度。在这种政治文化的影响下，公民无法真正实现自己的权 利，更谈不上积极的参政议政，没有真正意义上的实现公民这 一基本条件，就无法形成公民社会，而所谓的治理也就只能是 空中楼阁。 三、中国走向善治的路径选择 我国走向善治是一个复杂的过程，需要各方面的共同努力， 但针对善治本身和中国的实际，必须着重从以下几个方面入手： （一）政府方面 要实现由无限政府向有限政府、由官本位思想向顾客服务 第 8 页 思想、由人治向法治的三个转变，特别是要树立权力公共性的 观念。在具体方式上，用法律规定政府的权力和责任，防止与 民间组织之间的模糊不清；通过市场机制在公共服务领域的作 用，通过合同出租、合营化等多种灵
14、活多样的方式，来实现和 扩大政府的公共职能；同时，明确公共生活领域权力主体多样 化的现实，灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许 可以及各种经济法律的手段实现公共职能，以最低的成本求得 最大效益的收获，实现公共利益的最大化。其中尤为关键的一 点是政府要能够转变以自我为中心的官本位主义，积极与各种 市民组织交流合作，实现一种良性的互动，从而符合“合法性、 透明性、责任性、法制性、回应性、有效性”的善治特点。 （二）公民和民间组织方面 要营造一种参与型的政治文化，培植和完善独立性强的公 民组织。公民积极参政议政是实现管理民主化和科学化，提高 公共政策回应性的重要途径。而要提高公民的参政意识和
15、参政 能力，发挥教育的作用，提高公民的素质是一条根本的出路。 同时，政治文化的转变，也为民间组织的发展奠定坚实的基础。 我国历来具有强政府弱社会的传统，要改变这种情况，必须培 养相对独立的民间组织，使民间组织摆脱政府的主导，与政府 脱钩，同时也要用法律对其进行约束，克服失灵所产生的负效 应，完善社会的自治组织结构，提高社会的自治与自律能力， 建立政府与社会的相互信赖、相互协作的互动关系。这是民间 第 9 页 走向善治的必经途径。 （三）发挥党组织和人大、政协的整合、启蒙作用 党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色。作 为现代化建设领导核心的中国共产党通过政治、思想、组织三 个方面实现其
16、领导，对政府工作进行指导。党要实现这一历史 任务，必须进行与时俱进的转变，其中最重要的一点是党的角 色和职能的转变。从行政主体的二元结构中撤除，专门从事对 政府权力的控制、监督和调节。人民代表大会是我国的权力机 关，我国这种议行合一的结构决定了人大天然地形成政府与公 民社会之间的一座桥梁，既能整合民意，又能监督政府。政协 发挥着政治协商和民主监督的作用，是统一战线组织，联系着 各个民主党派、民间组织和国内外各界民主爱国人士，而这些 是我国当前公民社会中最有影响力的组成部分。他们绝大多数 人拥有较高的科学文化水平，较强的参政议政能力，能够了解 民情反映民意，有利于政策的科学性和回应性，但现实中政协 的作用往往流于形式。由此，充分发挥人大、政协作用，是中 国治理发展的另一条重要途径，特别是对市民社会的发展和政 府与市民社会两者关系的整合将起到巨大的推动作用。而在政 府和公民社会两者都存在不足，其完善需要较长时间的情况下， 必须有第三种力量介入其中，推动其各自的发展和两者间的互 动。 第 10 页 【参考文献】 1 罗西瑙没有政府统治的治理 M剑桥大学出版社， 1995 2 格星斯托克作为理论的治理：五个论点 J国际科学 （中文版） ，1999， （2） *