城市防灾减灾与应急管理.ppt

1、城市防灾减灾与应急管理城市防灾减灾与应急管理 许维胜 教授 博导 同济大学控制科学与工程系 系主任同济大学社区信息化与智能建筑研究中心 常务副主任 报告内容报告内容一、城市防灾减灾管理背景一、城市防灾减灾管理背景二、城市主要灾害及其特点二、城市主要灾害及其特点三、城市灾害实例分析三、城市灾害实例分析四、我国城市防灾减灾管理现状四、我国城市防灾减灾管理现状五、城市防灾减灾与应急管理体系构建五、城市防灾减灾与应急管理体系构建六、应急管理研究现状六、应急管理研究现状一、城市防灾减灾管理背景一、城市防灾减灾管理背景城市化城市化-放大城市脆弱性放大城市脆弱性-加剧加剧防灾减灾复杂性防灾减灾复杂性 城市是

2、人口、建筑物、生命线工程、社会财富等高度集中的区域；我国城市化43.9%，今后20年年提高1%，城市人口年增1000万,至本世纪中叶，城市化达到75%。人均GDP1000-3000美元是安全生产事故的上升期，3000-5000美元是高发期。我国“十一五”处“危机高发期”，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等呈高频次、多领域发生的复杂态势；城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景 03年SARS爆发、05年禽流感蔓延，均引发社会性恐慌；05年吉林石化泄漏事件，引发跨区域恐慌和国际争端；08年南方冰雪灾害，关键基础设施系统相互作用失效；08年初上海市公交汽车爆炸，引起市民恐慌和国民猜疑；0

3、9年疆独分子7.5事件，极其恶劣的社会影响和国际影响；汶川地震（08/5/12），舟曲泥石流（2010/8/7），带来巨大的人类灾难 突发性灾害事件极易被放大为社会危机，严重威胁人民生命突发性灾害事件极易被放大为社会危机，严重威胁人民生命财产安全、社会稳定，甚至影响国家安全防御体系的有效性。财产安全、社会稳定，甚至影响国家安全防御体系的有效性。更不可轻视更不可轻视“五独分子五独分子”的危害！的危害！城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景 政府的防灾减灾与应急管理水平已政府的防灾减灾与应急管理水平已成为衡量国家综合国力的重要组成部分，成为衡量国家综合国力的重要组成部分，是评价政府工作效率和国家

4、发展程度的重是评价政府工作效率和国家发展程度的重要指标。要指标。城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景党的十六大以来，政府全面加强应急管理工作党的十六大以来，政府全面加强应急管理工作 以科学发展观为指导，着实建设应急管理制度体系以科学发展观为指导，着实建设应急管理制度体系 党和国家把建立完善应急管理体制机制、有效应对各种风险作为构建社会主义和谐社会的重要任务之一。十六届三中、四中全会明确“要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景 06年1月，国务院颁发国家突发公共事件总体应急预案；06年10月，十六届中央委员会第六次全体会议通过

5、中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”，把“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”纳入构建和谐社会的整体布局；07年8月，国家颁布中华人民共和国突发事件应对法；党的十七大报告：党的十七大报告：“坚持安全发展，完善突发事件应急管理机制坚持安全发展，完善突发事件应急管理机制”08年政府工作报告：“要加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力”。城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景党和国家重视应急管理工作，实施重典党和国家重视应急管理工作，实施重典“问责制问责制”03年4月20日，因处置非典疫情不力，孟学农被

6、免去北京市委副书记、常委、委员职务，请辞市长职务；08年9月14日，因“98”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记职务，并辞去省长职务，副省长张建民被免职；09年9月22日，因三鹿奶粉事件,国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务；河北省委决定免去吴显国石家庄市委书记职务；城市灾害事故接连爆发，都造成了极坏的社会影响，至少有几十名高官引咎辞职或遭免职问责，为此引起极大的社会反响！河南省政府已下发关于进一步加强煤矿安全生产工作的若干意见。其中，发生死亡人和以上特别重大事故，或一年内发生两次一次死亡人至人事故的，将对省辖市市长进行停职或免职处理。城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景 多数自

7、然灾害无法预知，地方主要负责人承责相对较少。但也要实行“救灾限时问责救灾限时问责”，“预警问责预警问责”;在重大自然灾害或安全责任事故、群体性事件等影响社会稳定的事件发生时，未及时、有效处置的,“实实行否决问责行否决问责”；足以彰显党和国家防灾减灾的决心！足以彰显党和国家防灾减灾的决心！重大安全生产、或群体性、或公共卫生等影响社会稳定事件一经发生“实行否决问责实行否决问责”，行业职能部门领导、主管副市长、尤其是市长（不同解读）。城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景 政府承担城市公共管理职责，处关键地位，应发挥主导作用;灾害及其应对工作的复杂性，决定城市防灾减灾是一项系统工程。各类防灾减灾、

8、突发事件应急管理所具有的共性机理（监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等），为政府建立统一管理体制机制法制提供可能和奠定理论基础；城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景 改革传统的部门分割管理体制，建立城市灾害预警应急体系，形成快速反应、有效协调的综合减灾机制，科学地制订法律法规，以减少“超常的”政府行为，系统辨识并评价灾害及政府应急管理能力，是从根本上降低城市的脆弱性、增强城市的鲁棒性（健壮性），保证城市长效发展的战略选择！城市防灾减灾管理背景城市防灾减灾管理背景二、城市主要灾害及其特点二、城市主要灾害及其特点灾害内涵灾害内涵 灾害(disaster)以生存环境破坏、经济损失、人员

9、伤亡等后果来呈现。灾害的发生过程要有一定数量的相互关联、相互制约的致灾因子(hazards)。1994年5月，世界减灾大会对致灾因子与灾害做出了明确的定义：致灾因子为可能引起人们生命伤亡、财产损失和资源破坏的各种自然与人文因素；灾害则是因致灾因子所造成的人员伤亡、财产损失的情况。城市灾害类型：城市灾害类型：自然灾害、技术灾害、社会灾害。城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点类型定义灾种自然灾害破坏性自然事件洪涝、海啸、台风、风暴潮、冰雹、雷电、雪灾、低温冻害、干旱、地震、滑坡、泥石流、沙尘暴、火山爆发、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失、荒漠化、物种入侵等技术灾害人类认识和掌握技术不够完备或管理失误造

10、成的破坏核泄漏、重大生产安全事故、矿山塌陷、重大污染、化学泄漏、水电气热等生命线工程灾害、信息及通讯灾祸（如全球性网络病毒）、重大航天航空灾难等社会灾害人类的故意行为恐怖事件、火灾、瘟疫传染病（如SARS）、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全、水安全、金融安全、重大交通事故等 表表1 1 我国城市主要灾害类型我国城市主要灾害类型城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点我国城市主要自然灾害我国城市主要自然灾害 我国属自然灾害频发国家，660多座城市多数面临地质、气象、洪水等单类型或多类型自然灾害的威胁。全国位于地震烈度7度的城市占45%；70%大城市、半数以上人口和75%

11、工农业产值分布在气象和洪水灾害严重的沿海及东部平原丘陵地区；大江大河中、下游地区的800多个县市处洪水水位以下；至2005年底，我国地质灾害易发区达到600多万平方公里，约占国土的65%。城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点区域名称城市化水平指数 城市自然灾害强度 面积/万km2 主要城市灾害类型(按强度排序)1环渤海高度城市化灾害区7.212.7325.7洪水、地震、台风2苏北中度城市化灾害区 3.932.915.4台风、洪水、地震3长三角强烈城市化灾害区10.83.347.8洪水、台风、地震4闽浙高度城市化灾害区5.873.497.6台风、洪水、地震5珠三角强烈城市化灾害区13.163.7

12、34.1洪水、台风、地震6雷琼高度城市化灾害区4.523.136.6台风、洪水、地震7台湾岛高度城市化灾害区8.354.003.6地震、台风、洪水1东北高度城市化灾害区3.782.4766.0洪水、沙尘暴、台风2华北中高度城市化灾害区4.322.7848.7洪水、地震、沙尘暴3东南中高度城市化灾害区3.762.5883.0洪水、台风、滑坡4西南低中度城市化灾害区2.182.74136.2洪水、滑坡、地震1呼包低度城市化灾害区4.182.517.7沙尘暴、洪水、地震2河西走廊低度城市化灾害区3.854.0513.5沙尘暴、地震、洪水3天山北麓低度城市化灾害3.813.6315.4地震、沙尘暴、洪

13、水4西北-青藏弱度城市化灾害区0.782.88517.7地震、沙尘暴、洪水 表表2 2 我国城市自然灾害区划我国城市自然灾害区划城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点我国城市主要技术灾害我国城市主要技术灾害 工业生产及工程事故 火灾和爆炸 城市生命线系统事故（气/热/水/电/信息/交通）交通、海事事故 化学品灾害（500多个化工厂坐落在江河边）突发公共卫生事件等城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点我国城市主要社会灾害我国城市主要社会灾害 恐怖袭击、瘟疫传染病（如SARS）、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全和金融安全等具有较强的社会属性，多属于公共安全、危机管理和国际

14、政治的研究范畴。最近几年，不同行业、不同利益群体通过各种手段联合起来，争取利益（经济、政治）的行动大有蔓延之势。利益均衡！博奕？城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点我国城市灾害特点与发展趋势我国城市灾害特点与发展趋势 致灾因子不断涌现；重大自然、社会和技术灾害日趋高发、灾情重，灾害损失 呈放大和上升趋势，比经济增长更快；不同灾害间的关联性增强，综合性灾害不断增加，次生灾 害所占比重呈上升趋势；基于国情和历史阶段，国土划分“优先、优化、限制和禁止”四类功能区，在中共中央党校省部级领导动员大会上胡锦涛总书记提出“经济、政治、文化，社会四位一体”。城市主要灾害及特点城市主要灾害及特点三、城市灾害实例

15、分析三、城市灾害实例分析类型灾种实例自然灾害地质灾害2008年5月12日汶川8.0级地震 气象灾害2008年元月南方冰雪灾害 洪水灾害1987年8月26日济南暴雨洪灾2007年7月18日济南暴雨洪灾2005年8月美国新奥尔良市水灾 技术灾害火灾2008年9月20日深圳舞王俱乐部火灾2008年11月14日上海商学院火灾生命线系统事故1995年1月3日济南市煤气管道（地下电缆沟）爆炸2003年7月3日上海轨道交通4号线事故2008年11月15日杭州地铁湘湖站坍塌事故 重大工业工程事故2001年7月17日上海沪东造船厂龙门架倒塌事件 2008年9月8日山西襄汾“98”特大尾矿库溃坝事故环境污染事件2

16、007年9月21日宁波LG甬兴化工有限公司丙烯腈泄露事件 2007年5月无锡太湖蓝藻 2005年11月松花江污染事件表表3 3 城市防灾减灾实例城市防灾减灾实例(不含社会灾害不含社会灾害)城市灾害实例分析城市灾害实例分析城市灾害实例分析城市灾害实例分析20082008年年5 5月月1212日汶川日汶川8.08.0级地震级地震 建筑抗震设防标准过低、区域差距大，应急管理工作基础薄弱，救灾物质储备不足，公众防震减灾意识差；行政管理部门应急运作各司其职，多针对单一灾种，属于分部门的单一灾害救援模式，缺乏部门间协调机制。地震救援中，突然的跨部门、跨行业的协调困难，没能有效地配置各方面的救灾资源；专业救

17、援人员明显不足，多来自消防部队厂矿，专业设备配备有限；城市灾害实例分析城市灾害实例分析 应急人员储备匮乏，尤其心理医生严重不足，对灾民及救援人员的心理重建进展缓慢，未达到预期效果；及时反应机制缺失，未能及时评估灾情，合理调配救灾资源，延误最佳救灾时机；灾害侦测评估不力，未能有效使用卫星、军用无人机等侦测手段，获取灾情信息；地质运动活跃和自然灾害频发的地区，须提高相关设防标准，加强区域性专业救援队伍建设。城市灾害实例分析城市灾害实例分析20082008年元月南方冰雪灾害年元月南方冰雪灾害 10日到28日，14个省(区、市）7786万人受灾，直接经济损失220.9亿元；电力：电力来源格局不合理；铁

18、路：总体运力不足；结构不合理；应急措施不足，抗风险能力弱；公路：路网未建立近距离绕行分流应急措施；无统一调度管理体制；城市公共设施：部分城市长时间停电停水，足显城市供电、供水、交通等公共设施缺乏抗风险能力（过载）。煤、电、路三系统出现了循环问题。相关技术支持不足（除冰、换内燃机车等）！城市灾害实例分析城市灾害实例分析 对灾害的反应严重滞后，一周后各地政府才开始救灾，增加救灾难度，付出沉重代价；灾害应急管理、协调、沟通等方面的机制明显缺失。因某些煤炭储量足的省份限制供应，大发电厂发电受限，影响应急救援。温总理几度亲临现场，但始终未能宣布进入应急状态！制度机制力量未得到显现。城市灾害实例分析城市灾

19、害实例分析19871987年年8 8月月2626日济南暴雨洪灾（死亡日济南暴雨洪灾（死亡3939人）人）城市排水泄洪基础设施陈旧、功能缺失、设计标准过低，容量严重不足，泄洪通道小清河洪水倒灌。城市灾害实例分析城市灾害实例分析城市灾害实例分析城市灾害实例分析20072007年年7 7月月1818日济南暴雨洪灾日济南暴雨洪灾预警（橙、红）信息不准确，加剧了灾害的破坏性；城市日新月异，但市区排水系统更新改造（标准）严重滞后。老城区沿用几十年前的管线系统(城市燃气管道类同)（青岛旧城原排水设计基于40万人，现已超过100万居住人口，功能良好）；城建规划设计时未结合地势变化（平地已成盆地）科学论证排水系

20、统，标准偏低甚至严重错误；分区、分单位、分行业，各自为政，缺乏统一管理的制度，导致难以规划、设计和建设统一的排水系统，水患难除；城市灾害实例分析城市灾害实例分析20052005年年8 8月美国新奥尔良市水灾月美国新奥尔良市水灾三大警示三大警示 侥幸心理使疏散迟缓；城市选址未论证，缺乏防灾规划；环保意识缺乏，湿地改成公园，沿海建造化工厂，种下祸根。城市灾害实例分析城市灾害实例分析20082008年年9 9月月2020日日深圳舞王俱乐部火灾深圳舞王俱乐部火灾（600600平方米仅过火平方米仅过火3030平方米）平方米）未严格按消防标准设计（审图后变更图纸更是中国特色和潜规则），消防材料、设施不合格

21、职能部门监管不力、违规经营。无营业执照、无文化经营许可证，消防验收不合格，还存在紧急通道狭窄、室内空气不流通等重大安全隐患，监管部门权大责小任其开业；警察入股。只消不防，娱乐场所等商业活动中有公职人员参与，形成权力庇护，使政府监管失效；龙岗公安局副局长沆瀣一气！城市灾害实例分析城市灾害实例分析 防范措施缺失，安全隐患大。防范措施缺失，安全隐患大。伤者多被烟熏倒、逃生无消 防通道、撤离无人引导，俱乐部装修材料可燃，燃烧释放有 毒气体，导致人员大量伤亡；社会责任感严重缺位。社会责任感严重缺位。安全事故频发，暴露出相关职能部门 和企业的社会责任感严重缺位，漠视生命，不把公众安全当 回事；关系网密集

22、制度监管乏力。关系网密集，制度监管乏力。制度监管乏力，制度在促动企 业建立良好企业道德体系方面没有发挥应有的效力；监管执行不力和消防制度不以人为本监管执行不力和消防制度不以人为本（衡阳、吉林百货大火：违规加层、消防指挥官无知、国民消防意识缺）。舞王俱乐部根本问题是其通向各职能部门的舞王俱乐部根本问题是其通向各职能部门的“路路”是畅通的！是畅通的！尽快将消防兵役制改为职业化！尽快将消防兵役制改为职业化！城市灾害实例分析城市灾害实例分析19951995年年1 1月月3 3日日济南市煤气管道（地下电缆沟）爆炸济南市煤气管道（地下电缆沟）爆炸 煤气管道泄漏，进入高压电缆沟，遇明火引起爆炸，沿管线炸

23、成一条2.6km的深沟，造成100余人受伤，13人死亡，砸坏7辆汽 车，震碎沿街房屋门窗数千块。在城市的电缆沟发生爆炸，不 仅普通人闻所未闻，就连爆破专家也鲜见；按有关规定，煤气管道与高压电缆必须相隔5m，而该处竟同位 铺设，煤气管道在下，埋深1.8m，高压电缆在上，两者相距仅 1m左右，埋下祸根。设计错误、审图和监理制度缺失。我国工程事故80%与设计有关 城市灾害实例分析城市灾害实例分析20032003年年7 7月月3 3日日上海轨道交通上海轨道交通4 4号线事故号线事故（流砂流砂）竖井与旁通道的开挖顺序错误、冷冻设备出现故障导致温度回升、地下承压水导致流砂等三方面不利因素聚集，导致事故的发

24、生。资金不充裕，只顾节约成本、投资方追赶进度，而疏于监管;总包方只包不管;施工管理人员违章;监理方现场监理失职（变更方案锁抽屉，人离现场）。城市灾害实例分析城市灾害实例分析20082008年年1111月月1515日杭州地铁事故日杭州地铁事故 事故发生地在杭州地铁湘湖站施工点，地铁施工涵洞发生坍塌，导致风情大道大转盘路面全部坍塌，长100米、宽30米、深15米。过路汽车陷入，埋入60余人，死亡21人。没有管理的技术是无序的，没有技术的管理是空洞的。城市灾害实例分析城市灾害实例分析 城市灾害实例分析城市灾害实例分析 城市灾害实例分析城市灾害实例分析 城市灾害实例分析城市灾害实例分析 城市灾害实例分

25、析城市灾害实例分析 事故原因分析背景事故原因分析背景 人民日报人民日报杭州钱塘江杭州钱塘江“豆腐渣豆腐渣”工程腐败案工程腐败案 自自19971997年，杭州市着手对钱塘江大堤进行维修。在建设中，主管单位负年，杭州市着手对钱塘江大堤进行维修。在建设中，主管单位负责人与施工单位相互勾结，用烂泥充当混凝土灌注工程桩。经举报，浙江省责人与施工单位相互勾结，用烂泥充当混凝土灌注工程桩。经举报，浙江省水利厅和杭州市政府组成调查组进行调查，发现存在严重的权钱交易，水利厅和杭州市政府组成调查组进行调查，发现存在严重的权钱交易，19991999年，有关责任人被检察机关依法逮捕。当时，钱塘江堤塘年，有关责任人被检

26、察机关依法逮捕。当时，钱塘江堤塘“豆腐渣工程豆腐渣工程”震震惊全国，惊全国，20002000年，检察机关竟然撤回起诉，称不构成年，检察机关竟然撤回起诉，称不构成“重大安全事故罪重大安全事故罪”，5 5名工程管理者中有名工程管理者中有3 3名无罪释放。名无罪释放。当初举报人施工人员沈柏虎对这种不负责任的行政行为表示失望。认为当初举报人施工人员沈柏虎对这种不负责任的行政行为表示失望。认为有有250250多只沉井存在质量问题，而有关部门只验收了一半，就下了多只沉井存在质量问题，而有关部门只验收了一半，就下了“一般质量一般质量事故事故”的定论。尽管手头还掌握着不少证据材料，但举报以来受到的种种困的定论

27、尽管手头还掌握着不少证据材料，但举报以来受到的种种困扰已经使他身心俱疲。沈柏虎说：扰已经使他身心俱疲。沈柏虎说：“除非有关部门主动找我，并明确表态对除非有关部门主动找我，并明确表态对查出的问题要严肃处理，我才会积极配合。否则，我不会把刚走过的路再走查出的问题要严肃处理，我才会积极配合。否则，我不会把刚走过的路再走上一遭。上一遭。”这是一种何等的区域文化！杭州地铁事故是必然！这是一种何等的区域文化！杭州地铁事故是必然！城市灾害实例分析城市灾害实例分析事故原因分析事故原因分析 杭州土质特殊，事故路段属淤泥质粘土，含水的流失性强；坍塌地点边风情大道一直作为交通主干道使用，车流量大，给基坑承重墙带来

28、较大冲击；今年10月杭州出现了罕见的持续性降雨过程，使得地底沙土的流动性进一步加大；杭州地铁一号线湘湖站工程存在转包迹象。中铁隧道集团副总工中铁隧道集团副总工 王梦恕院士王梦恕院士“拍脑袋、图便宜、赶工期，领导意见代替科学决策”（录音记录）图纸修改不及时，未实现动态施工、动态管理。缺相应土质的地铁施工技术规程和施工方案技术论证，崇拜学术权威！工期不科学，低价发包，层层分包，地下连续墙过浅，钢结构水平支撑，坑内降水方案不合理，监理挂靠不到位监理挂靠不到位！城市灾害实例分析城市灾害实例分析20012001年年7 7月月1717日日上海沪东造船厂龙门架倒塌事件上海沪东造船厂龙门架倒塌事件 造成36人

29、死亡。其中，包括同济大学国家重点实验室全体教授和部分博士生9人。直接经济损失8000多万元；吊装工程方案不科学、审批把关不严。施工现场缺乏统一管理，违规指挥，安全措施未落实 具有大型设备安装资质的工程公司层层分包，最终由无大型设备安装资质的小型工程公司现场施工，失学中学生看经纬仪指挥放松风缆绳导致整体倒塌。城市灾害实例分析城市灾害实例分析20082008年年9 9月月8 8日山西襄汾日山西襄汾“98”98”特大尾矿库溃坝特大尾矿库溃坝事故事故 事故伤亡人数7天内9次更新，从“1死1伤”攀升到“254死34伤”，多位官员被问责；政府监管不到位，企业违法违规生产、隐患排查治理不力和安全管理不实。与

30、区域文化、行政生态、业态相关；山西省行政系统强势、相关主管部门领导技术知识匮乏，智力支持系统功能缺失,体制机制不科学。若不改善现状，山西省事故灾难频发事态难以改变！事前预防比事后问责更重要，建立安全防控体系是当务之急！城市灾害实例分析城市灾害实例分析宁波宁波LGLG甬兴化工有限公司丙烯腈泄漏事件甬兴化工有限公司丙烯腈泄漏事件 2007年9月21日，宁波LG甬兴化工有限公司剧毒化学品丙烯腈丙烯腈约300t泄露，对环境造成严重影响。因泄漏发生在无人区，且次日凌晨大雨，才未导致严重伤亡事故。事件原因事件原因 管线巡检不到位，未能有效防止阀门盗窃事件的发生；厂内管理不善，剧毒化学物品运输管线的阀门被盗

31、后，工作人员未及时发现化学物品输入与输出不一致，发生泄漏。镇海城区镇海城区2020万人，道路半小时内仅能外撤万人，道路半小时内仅能外撤5 5万人。万人。至今没有城市综合防灾规划！至今没有城市综合防灾规划！城市灾害实例分析城市灾害实例分析20072007年年5 5月无锡太湖蓝藻月无锡太湖蓝藻 万家工厂排污、过载养殖。万家工厂排污、过载养殖。举家到上海洗澡成一景。举家到上海洗澡成一景。2007年入夏以来，无锡市区域内的太湖水位出现50年以来最低水位，加上天气连续高温少雨，太湖水富营养化严重，导致蓝藻暴发，影响了自来水水源水质。城市灾害实例分析城市灾害实例分析 太湖污染伴生于该区域工业化进程。近年来

32、太湖流域经济发展迅速，太湖工农业污水排放，太湖养殖业带来的水质损害，造成水质严重污染；行政成本过高导致水体治理的收益被忽视。官员在污染和政绩之间徘徊，由于官员的向上负责制，最终导致其不可能真正承担责任，至今未建立独立的流域管理机构，降低排污措施不力，监管和处罚力度不强，难以对企业形成震慑；行政区划导致利益分割，使太湖成为公共管理难以溯及的盲区。太湖及其构成的水体流域涉及不同省市，多头管理，跨部门冲突、跨地区冲突成为太湖流域管理面临的主要问题。乡镇企业发展模式值得商榷！城市灾害实例分析城市灾害实例分析20052005年年1111月松花江污染事件月松花江污染事件 吉林石化双苯厂发生爆炸，造成8人死

33、亡，60人受伤，引发松花江水污染事件。哈尔滨市大停水四天。国家环保总局局长解振华引咎辞职。引发国际纠纷。爆炸事故的直接原因，操作人员违反操作规程，导致连环爆炸。爆炸事故的主要原因，厂方对安全生产管理不善、对存在的安全隐患整改不力，安全生产管理制度存在漏洞，劳动组织管理存在缺陷。（企业某年轻领导待进京升迁副部，规定报喜不报忧，一阀门破裂得不到及时更换！）城市灾害实例分析城市灾害实例分析污染事件的主要原因污染事件的主要原因 吉化分公司没有对事故会引发松花江水污染进行事前评估，有关应急预案有重大缺陷；吉林市事故应急救援指挥部对水污染未提出防控措施和要求；中国石油天然气集团公司和股份公司对环境保护工作

34、重视不够，对吉化分公司环保工作中存在的问题失察，对水污染估计不足，重视不够，未能及时督促采取措施；吉林省环保局对水污染问题重视不够，没有按照有关规定全面、准确地报告水污染程度，没有及时向事故应急救援指挥部建议采取措施；国家环保总局在事件初期对可能产生的严重后果估计不足，重视不够，没有及时提出妥善处置意见。城市灾害实例分析城市灾害实例分析三鹿奶粉事件三鹿奶粉事件 厂内实验室检测、技术监督部门检测都不科学；与环境污染治理一样，处罚过轻；我国食品、医药等行业缺失独立第三方检测制度；检测运作机制各自独立、不严密对接；不改变上述现状，“一把手”总是“替罪羊”！城市灾害实例分析城市灾害实例分析我国城市防灾

35、减灾与应急管理存在问题我国城市防灾减灾与应急管理存在问题 重发展速度和规模，轻防灾减灾规划和建设（挪用维护费）防灾基础设施工程质量监管不力（设施检测维修）；建设标准不科学、不统一、不执行。应对复杂性危机的预案（预警和处置）缺失 应急管理体制不科学“以条为主”的管理体制有效性欠缺；“独揽型”灾害管理体制效率低下，甚至失效。应急机制不健全 职能部门间缺乏组织协调、信息沟通机制；针对重特大突发事件缺乏可操作性的处置程序和标准。突发事件应对法缺乏可操作性 城市灾害实例分析城市灾害实例分析四、我国城市防灾减灾管理现状四、我国城市防灾减灾管理现状 国家要实现可持续发展，提高城市的防灾、抗国家要实现可持续发

36、展，提高城市的防灾、抗灾能力是必要条件。灾能力是必要条件。20032003年年SARSSARS事件之后，我国开事件之后，我国开始构建突发性灾害的整体性防御体系。围绕各级各始构建突发性灾害的整体性防御体系。围绕各级各类突发公共事件编制应急预案，建立完善应急体制、类突发公共事件编制应急预案，建立完善应急体制、机制和法制体系，设立相应的应急组织机构，形成机制和法制体系，设立相应的应急组织机构，形成应急联动系统，同时编制了城市主要灾种的防灾专应急联动系统，同时编制了城市主要灾种的防灾专项规划，完善了城市防灾减灾管理体系。项规划，完善了城市防灾减灾管理体系。（区域现象区域现象）上海市防灾减灾联动体系上海

37、市防灾减灾联动体系 北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系 深圳市防灾减灾联动体系深圳市防灾减灾联动体系 南宁市防灾减灾联动体系南宁市防灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系 （直辖市、特大城市）（直辖市、特大城市）上海市应急管理体制（三层面）上海市应急管理体制（三层面）上海市减灾领导小组。决定全市应急管理的重大决策，指导重大减灾项目建设，在重大灾害发生时，启动市灾害事故紧急处置指挥部；上海市减灾领导小组办公室。具体负责日常的整体应急管理工作；上海市应急联动中心。承担先期应急处置工作，依托110报警台和市公安局指挥平台，实施对全市范围内各种突发事件的统一接警。上海市防

38、灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系上海市应急管理组织体系上海市应急管理组织体系 如下图所示如下图所示上海市突发公共事件应急管理委员会，上海市突发公共事件应急管理委员会，是应急管理工作的最高是应急管理工作的最高行政领导机构，下设市应急管理办公室，负责综合协调突发公行政领导机构，下设市应急管理办公室，负责综合协调突发公共事件应急管理，对共事件应急管理，对“测、报、防、抗、救、援测、报、防、抗、救、援”六个环节进六个环节进行指导、检查、监督；行指导、检查、监督；上海市减灾应急处置系统联动指挥中心，上海市减灾应急处置系统联动指挥中心，负责协调各部门工作负责协调各部门工作的综合性应急指挥工作；的综合性

39、应急指挥工作；上海市相关部门。上海市相关部门。应急委工作机构，形成统一指挥、分级负应急委工作机构，形成统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系；责、协调有序、运转高效的应急联动体系；专业人才库。专业人才库。组织聘请有关专家组成专家组，为应急管理提组织聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。上海市防灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系上上海海市市突突发发公公共共事事件件应应急急管管理理组组织织体体系系 常态下，上海市的应急管理工作由相应的工作机构常态下，上海市的应急管理工作由相应的工作机构

40、进行；进行；发生一般或较大的突发公共事件时，市应急管理委发生一般或较大的突发公共事件时，市应急管理委员会办公室则作为整个应急处置的决策机构，由应急联员会办公室则作为整个应急处置的决策机构，由应急联动中心（设在上海市公安局）指挥和协调各应急联动单动中心（设在上海市公安局）指挥和协调各应急联动单位进行应急处置；位进行应急处置；发生先期处置仍不能控制的情况或是重、特大突发发生先期处置仍不能控制的情况或是重、特大突发公共事件时，将成立市突发公共事件应急处置指挥部，公共事件时，将成立市突发公共事件应急处置指挥部，统一指挥协调处置该类事件应急工作。统一指挥协调处置该类事件应急工作。上海市防灾减灾联动体系上

41、海市防灾减灾联动体系上海市应急预案体系上海市应急预案体系 如下图所示如下图所示 20062006年年1 1月月2626日，上海市政府发布日，上海市政府发布上海市突发公共事件总体上海市突发公共事件总体应急预案应急预案，包括总则、组织体系、工作机制、应急保障，监督管，包括总则、组织体系、工作机制、应急保障，监督管理。该总体应急预案是应对上海市突发公共事件的整体计划、规划理。该总体应急预案是应对上海市突发公共事件的整体计划、规划程序和行动指南。程序和行动指南。上海正逐步建立横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的应急上海正逐步建立横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的应急预案体系框架，并在各级预案体系中增

42、加了基层单元预案，使应急预案体系框架，并在各级预案体系中增加了基层单元预案，使应急管理工作进社区、进农村、进企业。管理工作进社区、进农村、进企业。上海市已基本形成市总体预案、区县总体预案、专项应急预案、上海市已基本形成市总体预案、区县总体预案、专项应急预案、部门应急预案和基层单元应急预案、重大活动应急预案等预案体系部门应急预案和基层单元应急预案、重大活动应急预案等预案体系框架。框架。上海市防灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系上海市防灾减灾联动体系上上海海市市应应急急预预案案体体系系预案免责上海市应急预警和先期处置机制上海市应急预警和先期处置机制 依据上海市突发公共事件总

43、体应急预案，整合各部门的监测信息资源，建立全时段、全覆盖的突发事件监测预测系统，对可能发生和可以预警的突发事件，分为特别严重、严重、较重和一般四个级别进行预警。应急联动中心负责处置一般及较大等级突发事件，组织对重特大突发事件进行先期处置。一旦发生先期处置仍不能控制的紧急情况，市应急委将明确应急响应等级和范围，启动相应预案，必要时设立应急处置指挥部，实施应急处置工作。发生重特大突发事件后，各应急机构、事发地所在区县政府、职能部门和责任单位（四相关责任主体）必须在接报后1小时内分别向市委、市政府值班室口头报告，在2小时内分别向市委、市政府值班室书面报告，特大、特殊情况必须立即报告。上海市防灾减灾联

44、动体系上海市防灾减灾联动体系浦东新区政府项目：浦东新区政府项目：浦东新区市政公用行业突发事件应急预警和处置浦东新区市政公用行业突发事件应急预警和处置机制研究机制研究 市政公用行业关乎民生，惠及百姓，是政府工作中与人民生活最直接、最具体、最重要的组成部分，市政公用行业突发事件应急预警和处置机制的建设是城市正常安全运转的重要保证，能够最大限度地保障人民生命财产安全，也是整个城市应急系统建设中最基础和重要的部分。浦东新区政府项目浦东新区政府项目浦东新区市政公用行浦东新区市政公用行业一般、较大突发事业一般、较大突发事件应急处置件应急处置（市政公用隶属环保局）（市政公用隶属环保局）浦东新区市政公用行浦东

45、新区市政公用行业重大、特别重大突业重大、特别重大突发事件应急处置发事件应急处置（市政公用隶属环保局）（市政公用隶属环保局）北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系 （首都（首都 位高责重）位高责重）党委统一领导，行政领导责任制党委统一领导，行政领导责任制 有效保证了应急委指挥权的权威性，确保了在面对重大突发事件时，应急联动机制的快速有效。分级管理、专业处置方式，有效提高了应急处置效率。北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系 2005年4月，正式建立北京市公共突发事件应急委员会，在北京市政府建立应急指挥中心，与各个区的市政、交通、公安、地震等部门协同，共同形成统一信息平台，使政府在面对

46、重大突发性事件时做到统一指挥。北京市应急体系的基本框架采用“3机构2信息平台”模式。“3”是指市级应急管理机构、区级应急管理机构和13个专项应急指挥部；“2”是指分设以110为龙头的紧急报警服务中心，以市信访办12345为统一号码的非紧急求助服务中心。北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系北京市综合应急管理系统（三层面北京市综合应急管理系统（三层面+运行机制）运行机制）领导决策层。综合领导机构（北京应急指挥中心）；系统技术支撑层。北京公共危机应急决策指挥综合服务平台、应急处置资源数据库、应急处理预案、行业应急专家小组；综合实施层。应急通讯保障和信息管理体系、快速反应救援队伍、应急物资供应

47、体系、紧急新闻发布机制。应急管理运行机制包括预测预警机制、信息报送机制、应急决策和处置机制、信息发布机制、社会动员机制、恢复重建机制和调查评估机制等七大机制。北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系 北京市综合应急管理体系包括应急指挥系统、应急技术支撑系统、应急管理法律规范系统、应急预案体系和资金物资保障系统等五大系统。北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系北北京京市市应应急急指指挥挥系系统统 北京市应急技术支撑系统北京市应急技术支撑系统北京市应急法规系统北京市应急法规系统首都应急管理基本法社区安全条例北京消防条例北京防震条例北京防汛法等 北京总体规划中特别把防灾减灾单列一篇，在市民

48、道德行为的规范中增加了防灾减灾的责任内容，下发了一些有关防灾减灾的科普读本，做到每个市民人手一本。北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系北京市应急预案体系北京市应急预案体系 北京市已形成一个完整的预案体系，从行政层次上分为市总体预案和区、县级分预案两种，共35个。北京市应急后勤保障系统北京市应急后勤保障系统 合理的应急系统运行年度财政预算，包括备灾专项基金和常规化的救灾捐助管理等；救援装备和器材高科技化，包括超高楼层救援器材和生命探测仪等；防灾减灾用品产业扶持、鼓励民营企业参与防灾减灾用品加工制造；应急救援物资储备、生产和管理的规范化等。北京市防灾减灾管理体系北京市防灾减灾管理体系深圳市

49、防灾减灾联动体系深圳市防灾减灾联动体系 （普通城市、大城市）（普通城市、大城市）深圳市在应对特大灾害时采用统一指挥原则，但对于重大灾害的负责协调指挥机构存在专业分工，这些专业分工基本上沿用传统方式，目的是为了与国家级相应机构的对口衔接，并有专业指挥机构。（联动+专业分工、上海仅联动）但专业指挥机构都有权指挥突发事件工作机构，如果多种灾害一起发生，则有可能产生多头指挥现象，导致现场救援工作的不顺。深圳市防灾减灾联动体系深圳市防灾减灾联动体系 深圳市应急指挥系统建成于2003年，旨在发生重大事故、突发事件、自然灾害时，市委市政府能迅速掌握相关情况与现场信息（报警信息、数据资料、实时图像等），根据实

50、际情况和实时动态及时进行指挥调度，组织相关力量，迅速准确地应对处理，确保城市安宁和社会稳定。目前己建设成覆盖全市6个区的部委机关、水务、气象、海事、统战、消防、交通指挥、重大社区等的应急指挥系统。深圳市防灾减灾联动体系深圳市防灾减灾联动体系深深圳圳市市突突发发事事件件应应急急管管理理组组织织 最高层次协调指挥机构是处置突发事件委员会，负责特大突发事件。在特大突发事件发生后，启动处置突发事件委员会指挥部，设立指挥长，委员会办公室有权设立新的第二层次专业协调指挥机构，并负责处置尚未设立专业协调指挥机构的重大突发事件。第二层次协调指挥机构包括处置突发事件委员会办公室、安全管理委员会、三防指挥部、民防