老龄化背景下确保养老保险偿付能力的思考.pdf

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1、 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 东方论坛2002年第3期 老龄化背景下确保养老保险偿付能力的思考 杨红燕 内容提要: 2000年,我国已基本进入老龄化社会。老龄化加剧了我国业已存在的养老金偿付困境,给我国的养 老保险制度提出了严峻的挑战。如何采取措施化解老龄危机,提高养老保险的偿付能力已成为当前迫切需要 解决的问题。本文对此进行了一些探讨。 关键词:人口老龄化;养老保险;偿付能力;退休年龄;养老基金投资 中图分类号: C91317文献标识码 :A 文章编号:

2、1005- 7110(2002)03- 0053- 06 一、 人口老龄化对养老保险偿付能力的 影响 据第五次人口普查结果显示, 2000年我 国65岁及以上人口占总人口的比重达到 6196% ,已基本进入老龄化国家的行列。 我国 的人口老龄化具有速度快、 发展不平衡、 超前 于经济发展水平以及老龄化过程与丰富的劳 动力资源相伴等特点,对我国的养老保险制 度产生了深刻的影响。 11 养老保险赡养率上升。赡养率是指退 休人口与在职人口的比率。由于人口的老龄 化,总人口中老龄人口所占比重会日益增大, 老龄人口与在职人口的比率也会逐渐提高。 赡养率的上升,一方面意味着养老保险交费 人数的减少以及由此

3、导致的交费额的下降, 另一方面,也意味着养老保险领取人数的增 加以及养老金支出额的上升,因而从正反两 方面给养老保险偿付能力带来了沉重的压 力。 这一点,我们可以从下面的分析中直观地 看出来。 根据养老保险社会统筹账户年度收支平 衡等式,交费率=替代率赡养率。 若要维持 替代率不变,则赡养率越高,相应的交费率就 越高。假定目前的赡养率为14,那么要实 现20%的替代率,企业要按照工资总额5% 的比率向养老基金的社会统筹账户供款。随 着人口老龄化程度的逐步加深,企业的交费 率将持续上升。 当赡养率上升到一定水平时, 企业的交费率将达到其最大承受能力。若赡 养率继续上升,除非事先已积累起了雄厚的

4、基金,否则,养老基金偿付能力势必出现危 机,导致养老保险替代率的被迫下降。 21 养老保险负担系数的上升。养老保险 负担系数是指退休年数与工作年数之比。伴 随人口老龄化的发展,人口预期寿命将逐渐 延长。据预测,到2040年我国人口平均预期 寿命将由1990年的6812岁增加到7714岁。 人口预期寿命的延长对养老保险制度的影响 是双重的。一方面,从相对数来看,人口预期 寿命的延长将导致养老保险制度的负担系数 超过了制度的赡养率,则基金积累制度的供 款率就将超过现收现付制度下的供款率,使 整个部分积累制度变得无效率。 另一方面,从 绝对数来看,在退休年龄不变的情况下,人口 预期寿命的延长意味着被

5、保险人领取养老金 时期的延长,养老金支出的增加。如我国在 2040年就将比1990年对每个被保险人多支 付812年的养老金。在交费额保持不变的情 况下,这部分净增加支出在庞大的老龄人口 基数的作用下,对养老基金偿付能力的压力 是空前的。 31 性别利益差距。人口老龄化使人口的 35 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 预期寿命延长,而女性的预期寿命比男性更 长。根据统计, 1995年我国人口平均预期寿 命分别为:男性68126岁,女性71167岁。然 而,迄今为止,

6、我国女职工的退休年龄比男职 工早5- 10年。这就意味着女职工平均比男 职工要多支付8- 13年的退休金。 另一方面, 由于女性的生理特点、 社会观念、 以及行业特 点等因素的影响,女性的平均就业年限从而 交费时期比男性要短,养老基金个人账户资 金积累有限。而中国养老保险个人账户的支 付办法是不分男女,一律按十年计算。 这样势 必会出现女职工个人账户偿付能力不足问 题。 41 对经济增长的影响。人口老龄化对分 配、 储蓄、 消费、 投资等因素均有影响,从而通 过国家经济发展水平以及人均收入的变化, 最终间接作用于养老保险基金的收支以及偿 付能力状况。 (1)储蓄与消费。 对于中国当前长时期的

7、内需不足状况,许多专家学者认为其形成与 我国的养老保险制度不无关系。 目前,旧的单 位养老制度已逐渐被新的社会化养老方式所 代替。 然而,由于缺乏经验及改革的复杂性等 原因,我国的养老保障制度还存在诸多不尽 人意之处。由于缺乏一个让劳动者放心满意 的社会养老保障制度,在老龄化加速到来的 严峻形势下,人们很自然地会担心今后是否 有足够的资金以供养老所需,因此会为自己 的老年经济保障而增加消费或减少储蓄。这 种行为产生了两方面的经济后果。 一方面,它 推动了我国过高储蓄率的形成。 有研究表明, 我国目前的储蓄率已超过最优储蓄率,由于 储蓄未能有效地转化成为投资,导致了经济 增长速度的下降。 另一方

8、面,居民消费倾向的 下降会加剧我国目前业已存在的国内需求的 不足,导致经济增长以及工资增长速度的放 慢,最终使得养老基金收入减少,偿付能力下 降。 (2)经济竞争能力。 退休金无论是通过代 际转移支付,还是在同代人间进行再分配,无 论是职工交费还是企业供款,就其本质而言, 总是劳动力成本的一部分。交费率的高低对 劳动力成本的高低有着重要的影响。在经济 全球化迅速发展的今天,人口老龄化和过高 的养老保险交费会给中国的劳动力成本和企 业竞争能力带来不利影响。 在国际市场上,中 国具有较大比较优势的产品是劳动密集型产 品,这种比较优势归根到底来源于中国低廉 的劳动力成本。 随着人口老龄化程度的加深,

9、 企业劳动力成本中社会保险税费部分的数额 必然增加,这势必将影响到企业在国际和国 内市场上的竞争能力,最终影响养老基金的 收入能力和偿付能力。 二、 我国养老保险基金偿付能力的现状 11 基金收支状况。由于经济滑坡、 国企 改革、 征缴力度不够等原因,我国养老保险费 收缴率较低。1992、1993和1994年,我国养 老保险费收缴率分别为9613%、9313%和 9214% ,同时,道德风险的存在,使得交费工 资与职工实际工资相差较大,名义交费率远 远高于实际交费率。这就导致了中国高交费 率下的低保费收入。据测算, 1999年全国社 会保险基金收入仅占应交保费的54%到 59% (王延中, 2

10、001)。 与此同时,人口老龄化的到来及工资、 物 价水平的上涨,导致我国养老保险金支出急 剧上升。 弹性的收入在刚性的支出压迫下,不 可避免地出现了资金缺口。据统计, 1998、 1999和2000年我国基本养老保险基金实际 缺口分别为100多亿元、200亿元和近400 亿元。 如表1所示,截止2000年底,养老保险 基金覆盖达一亿多人,而基金累计滚存节余 仅79214亿元,平均每人仅700多元,养老保 险基金偿付能力的现状可见一斑。 21 基金管理。由于我国资本市场发育尚 不完善,国家对养老基金实行了谨慎而严厉 的管制,只允许存入银行或购买国债。 这种单 一的投资渠道,使得养老保险根本不具

11、备规 避利率和通货膨胀风险的能力,基金保值增 值问题突出。 此外,养老保险基金还存在管理 45 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 成本偏高及挤占挪用问题。这些对于原本就 脆弱的偿付能力而言,无疑是雪上加霜。 根据预测, 2025年以前,我国劳动年龄 人口一直呈上升趋势,由此不难推断出2000 - 2025年,社会养老保险基金收入将随劳动 力人口总数的逐年增加而增加,再加上养老 保险覆盖面及人均工资收入水平较快增长等 因素的作用,养老保险基金总量将呈较快增 长趋势。

12、 我们应该把握好这25年养老基金发 展的好机会,增加基金收入,提高基金偿付能 力。否则, 2020年以后,我国劳动力替代率 (即每年进入劳动年龄的人口数与退出劳动 年龄的人口数之比)将降至100%以下。到那 时,缺乏足够养老基金积累的结果恐怕是要 么老年人挨饿受冻,要么国家动用再生产资 金或大举借债来弥补资金缺口。这一结果恐 怕是谁都不愿看到的。 表一: 1990- 2000年中国养老保险基金收支情况 年份基金收入(万元)基金支出(万元)累计节余(万元) 199017881781493363978760 1991215708417307141440688 1992365766032191452

13、200683 1993503540247063032585889 1994707424566109023047662 1995950050784760874298338 199611717639103186895785604 199713379100125133006828500 199814590000151160006116000 199919650000192500007340000 200021426000209620007924000 资料来源:劳动部 中国社会保险年鉴(1997); 劳动和社会保险部、 国家统计局1998- 2000劳动 和社会保障发展统计公报(1997、1998、

14、1999、2000 年度) 三、 确保养老保险偿付能力的措施 (一)减少制度支出 11 提高退休年龄。退休年龄对退休基金 的影响是巨大的。 提高退休年龄,不仅意味着 职工领取养老金的年限缩短,同时也意味着 养老基金积累本利和的增加。据国际劳工部 的研究,将退休年龄从60岁提高到65岁,退 休金可以减少50%。因而,在人口老龄化加 速到来的今天,世界上许多国家都选择了提 高退休年龄的做法。如美国,将退休年龄从 65岁提高到67岁,日本则将退休年龄由60 岁提高到了65岁。相比之下,中国的退休年 龄已严重不合时宜。目前中国的人口平均预 期寿命已达到男68128岁,女71167岁,超过 了发展中国家

15、的平均水平,逼近发达国家的 平均水平。而中国的退休年龄是男60岁,女 干部55岁,女工人50岁。 与那些人口预期寿 命相同或相近的发达国家相比,要早退5- 10年。尤为严重的是,即便在如此低的退休 年龄下,各地违反规定办理提前退休的现象 非常普遍。这进一步加剧了养老基金的支付 困境。因而,为顺利度过老龄化高峰期,严禁 提前退休并适时调整退休年龄已是大势所 趋。 调整退休年龄可分三个阶段实施:一是用 5- 10年的时间逐步取消提前退休工种,取 消女工人、 女干部退休年龄差别;二是用10 年左右的时间将女职工的退休年龄逐步延长 至60岁,与男职工持平;三是用10年左右时 间逐步将退休年龄延长到65

16、岁。 21 实行推迟领取养老金制度。所谓推迟 领取养老金,即是在职工到达法定退休年龄 后,允许其自愿选择立即领取养老金或推迟 一定年限领取养老金,并对推迟领取的职工 给予一定数额的养老金作为奖励的制度。这 项措施对于延缓养老基金的支付危机具有明 显的作用,目前世界上许多国家已采用。 具体 可将堆迟支取年龄设定在60岁-69岁之 间,对于选 取推迟支取养老金办法的职工, 可根据其推迟支取年限的长短,给予其应领 取养老金数额一定比例的奖励。此比例的确 定,可以从 “相同比率法” 、 “超期累进法” 和 “超期累退法” 三种方法中选择,并在法律中 明确规定,统一实施。 31 适当延长个人账户的支付年

17、限。目 前,我国人口在60岁时的平均余命为16年, 55 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 远远高于国家规定的个人账户十年的支付年 限。 为确保养老金如期支付,国家应延长个人 账户养老金的支付年限,并对男女职工分别 规定。如男职工支付年限规定为13年,女职 工则规定为15年。 同时,借鉴智利经验,允许 职工在支付阶段选择继续留在社会养老保险 系统内或支取养老金并用于购买商业寿险公 司的终身年金。 41 改变养老金的调整措施。目前退休人 员养老金的调整措施,是依据1

18、995年国务院 规定,按照上年职工平均工资增长和物价指 数的一定比例正常调整,具体调整办法由省 级人民政府确定。此调整有以下方面值得探 讨:一是调整和增长应该单与价格或工资指 数挂钩,还是实行价格和工资指数双挂钩;二 是是否所有参加养老保险的人员均应统一实 施以上调整措施。 针对第一个问题,只能是单 挂钩,且建议只与价格挂钩。 因为工资和价格 的增长中通常均包括对方增长的因素,若实 行双挂钩,将出现重复调整的现象。 第二个问 题中,对新制度实施前已退休人员进行指数 调整是必要的,而已实行新制度的退休人员, 其基础养老金是按照当地职工社会平均工资 的一定比例计发的,而平均工资的增长有时 已经反映

19、了物价的上涨。而个人账户养老金 是根据个人账户积累的本利和为基础计发 的,这中间包含了投资增值的因素,简单进行 指数调整有失精确性。 因而,制度实施后退休 人员的养老金的指数调整应仅针对个人账户 进行,调整基础为原始工资额。 51 调节再就业退休人员的养老金。美国 社会保险制度规定,一旦再就业退休人员的 实际收入超过政府规定的数额,其超过部分 须按一定的比例扣减养老金给付。我国可借 鉴其经验,对再就业退休人员的养老金进行 调整。 如规定60- 69岁的退休者收入超过在 职时收入的200%时,对其超过部分的养老 金按一定比例扣减发放,超过数额越大,扣减 比例越高。 因起征点规定较高,这一措施不会

20、 影响退休人员的生活,具有可行性。 (二)增加制度收入 11 强化基金收缴。各级社保机构要认真 贯彻国务院 社会保险费征缴暂行条例 和劳 动保障部 社会保险费申报交纳暂行办法 的 规定,做好征缴工作。同时,为确保征缴工作 规范化,各级政府和劳动保障行政部门应加 强对社会保险工作的稽核检查,每年下达稽 核指标,并将稽核指标的完成情况纳入对各 级社会保险机构的考核,推动社会保险稽核 工作的制度化。 同时,劳动保障行政部门应纳 入对各级社会保险机构的考核,推动社会保 险稽核工作的制度化。 同时,劳动保障行政部 门应授予社会保险机构行政处罚权,允许其 对稽核中发现的问题给予行政处罚,以增强 稽核工作的

21、效力。 实践中,对于普遍存在的隐 瞒、 缩小养老保险交费工资基数的状况,社会 保险部门应会同税务部门定期对各企事业单 位的交费工资基数进行稽核检查。发现上述 情况的,除由该单位补交隐瞒未交的养老保 险基金外,还应对其处以偷逃保险费数额一 至三部的罚款,且偷逃部分的工资不准列入 计费工资基数在交纳所得税时予以扣除。 21 扩大基本养老保险的覆盖面。根据 1995年数据为基础建立的可计算一般均衡 模型(柏杰, 1999),若将集体企业、 私营企业、 其他企业职工及个体劳动者均纳入社会保险 体系,将使社会保险基金的收入大大提高,同 时总投资和固定资产投资也略有增长,有利 于经济持续增长。 因而,目前

22、应扩大基本养老 保险的覆盖面,将所有需纳入养老保险制度 的城镇各类企业职工尽快纳入养老保险体系 中。 同时,根据我国人口老龄化发展不平衡的 特点,应注意提高养老保险的统筹层次,使分 步骤到来的局部老龄化严重形势得以在更广 阔的范围内分摊。 目前,统筹层次应定位于省 级水平,在各省建立统筹基金,统一调剂资金 余缺。待条件成熟时,再向全国统筹过渡。 31 政府增加对养老保险的投入。(1)各 级政府应当调整财政支出结构,增加养老金 支出占财政支出的比例。中央政府在编制财 65 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.

23、All rights reserved. 政预算时,应增加社会保障预算支出占财政 总支出的比重,并予以固定化。同时,省级政 府也应根据财力建立养老保险调剂基金,该 基金应按照地方财政收入的一定比例,定期 划入养老保险基金之中,具体比例应由中央 统一确定。为保证调整财政支出结构措施得 以顺利实施,可采取以下措施增加财政收入: 一是开征新的税种,如遗产税、 特别消费税, 将其收入拨付养老基金;二是直接发行社会 保障特种债券。(2)变现国有资产。由国家切 割部分国有资产偿还 “历史负债”,补充养老 基金的做法,各界已达成共识。目前看来,可 采用以下办法实施:通过回购、 配售等方式, 在金融市场上减持

24、国有股;整体出售国有资 产的变现收入中确定一定比例划入养老基 金;从国家的土地收益中提取一部分用于弥 补养老保险基金的不足;从国有股权的收益 中提取适当比例划归养老基金。这些工作应 由省级独立的跨部门机构,统一操作实施,同 时通过必要的法规予以支持和规范。 41 延长养老保险交费年限。现行制度规 定养老保险最低交费年限是15年,而据预 测,目前我国人口在60岁时的预期平均余岁 数是16年,超过了最低交费年限要求。 此时, 要确保养老基金的偿还能力,在替代率水平 固定不变的情况下,必须有较高的供款率,这 将使业已超载的企业负担进一步加重。实际 上,我国职工工作年限一般都大大超过了15 年的要求,

25、因而,延长养老保险的缴费年限兼 具必要性和可行性。 目前,建议将缴费年限延 长至20年,以后随着人口老龄化发展,人口 预期寿命的提高,缴费年限可以再适当延长。 51 调整养老保险缴费工资基数。目前养 老保险缴费基数为职工工资收入额,而事实 上工资收入在城镇居民收入中所占比重在不 断下降。据国家统计局调查, 1999年8月,工 资外收入已占城市居民总收入的5515%。缴 费基础的缩小导致名义费率严重偏离实际费 率,养老保险基金征缴数额有限。因而,养老 保险的缴费工资基数应当随着工资制度的改 革而调整,将目前工资外的福利收入、 非货币 性收入纳入养老保险费征缴的范围内。 (三)提高制度效率 11

26、建立有效的风险预警机制。美国社会 养老保障制度之所以几十年来一直运行良 好,一个重要原因即是在于其制度设计之初, 有优秀的精算师为其进行了以75年为周期 的十分准确的平衡测算。为促进我国养老保 险制度的设计合理、 运行有效,国家应当建立 有效的养老基金风险监测指标体系和风险防 范机制,运用科学的指标体系进行风险监测, 并设置风险预警机制。 为此,我国应当大力培 养养老保险精算师,对养老保险基金的收支、 营运投资等进行精算评估,开展风险量化管 理和预警工作,定期向政府社会保险经办机 构公布基金收支预测数据,作为制定养老保 险政策的依据。 21 加强基金的营运投资管理。为了促进 养老保险的可持续发

27、展,确保养老基金的实 际 “安全性”,我国应当借鉴国际经验,改革对 养老基金的管理体制,逐步放宽对养老基金 的投资限制,拓宽养老基金的投资渠道,使养 老保险基金进入资本市场,获取更高的投资 回报,实现基金的保值增值。 养老基金入市运 作应采取多样化入市模式、 多元化运营主体 和全方位投资组合。即统筹基金和个人账户 基金根据各自性质不同,分别采取直接入市 和间接入市两种入市模式:统筹基金直接入 市,由政府的养老保险经办机构负责基金的 运作及管理;个人账户基金通过将基金委托 给专业化的资产管理机构如基金管理公司、 保险公司等机构间接入市。养老基金应按照 多元化投资原则,广泛投资于银行存款、 国 债

28、、 国内股票、 住房抵押贷款等资产,以分散 投资风险,确保基金收益。 同时,应建立多层次监督体系,加强对基 金运营投资的监督。 首先应当加强立法监管, 尽快制定 社会保险法 、养老基金管理基本 条例 等法律法规,对养老基金营运模式、 养 老基金市场的监督、 养老基金管理人与托管 75 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人、 资本金及准备金、 投资限额等基金运营的 具体方面做详细的规定,使基金的管理、 营运 切实做到有法可依。 其次,应当建立健全基金 监管的机构。成

29、立中国社会保障基金监督管 理委员会,直属国务院,对统筹基金和个人账 户基金的管理、 运营主体实施统一监管。同 时,重视基金营运投资机构的相互监管及内 部监管,并应当充分利用独立审计、 精算、 信 用评估等中介机构的社会监管,确保基金营 运投资的规范化、 高效率。 (四)大力发展补充养老保险 发展补充养老保险有助于减轻基本养老 保险制度的压力,使降低基本养老保险制度 的替代率成为可能,从而有利于降低国家财 政负担,增强基本养老保险偿付能力。同时, 在有条件的企业建立补充养老保险制度,有 助于增强企业的凝聚力和对优秀人才的吸引 力,促进企业竞争能力的增强和经济效益的 提高,最终有利于养老保险基金收

30、入的增加。 因而,国家应尽快颁布实施 补充养老保险实 施办法 和相关法律规章,明确补充养老保险 的经办主体、 筹资来源和运营方式,并对补充 养老保险缴费给予税收优惠,促进补充养老 保险的加速发展。 参考文献: 1鲁毅 1 社保基金营运监督体系构想J .金融与保险, 2000, (11)1 2鲁毅 1 人口老龄化与养老保障J 1 特区理论与实践, 2000, (5)1 3郭士征 1 关于解脱我国养老保险基金困境的综合思考 J 1 上海财经大学学报, 2000, (4)1 4何平 1 中国养老保险基金测算报告J 1 社会保障制 度, 2001, (3)1 5王延中 1 中国社会保险基金模式的偏差及

31、其纠正J 1 经济研究, 2001, (2)1 6石人炳1 略论21世纪中国的人口结构问题J 1 湖北大 学学报, 2000, (3)1 (作者地址:武汉大学社会保障研究中心,武汉, 430072) 责任编辑:侯德彤 Reflections on Ensuring the Repaying Abilities of Endowment Insurance in the Context of Population Ageing Yang Hongyan Abstract: In 2000, China has basically become a society of the aged. The

32、 problem of ageing has worsened the difficulty in repaying the pension in China , and therefore posed a severe challenge to our endowment insurance system. How to solve the ageing crisis and improve the pension repaying abilities has become a problem crying for immediate attention . This paper makes some exploration in this respect. Key words: ageing of population; endowment insurance; repaying abilities; retirement age; en2 dowment investment 85