深入推进自然资源机构改革行动方案.docx

1、深入推进自然资源机构改革行动方案一、 基本原则坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，优化生产、生活、生态空间，增强地质灾害综合防治能力，提升不动产登记、测绘地理信息等公共服务水平，不断满足人民日益增长的美好生活需要。坚持新发展理念，贯彻稳进高新工作方针，把创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿自然资源事业发展全过程和各领域，统筹山水林田湖草沙系统治理，严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。坚持深化改革创新，坚定不移推进自然资源重点领域和关键环节改革，破除制约高质量发展

2、的体制机制障碍，深化制度创新、科技创新、协同创新，加强自然资源治理能力现代化建设，持续增强事业发展动力和活力。坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹发展和安全两件大事，更好发挥自然资源保护和保障作用，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战，实现经济、社会和生态效益相统一。坚持目标引领，聚焦三个高地定位和四新使命，正确处理保护与发展、人与自然关系，全面提高资源利用效率，为大力实施三高四新战略提供高质量的资源要素保障。二、 深入推进机构改革坚持优化协同高效，强化公益属性，全面深化事业单位改革，提升整体服务保障效能。加强专业技术队伍和咨询委专家库

3、建设，积极引进自然资源领域紧缺人才。聚焦市县两级机构改革中干部管理体制、执法机构、分局、乡镇所等方面存在的突出问题，开展持续深入专题调研，督促指导基层改革后续工作。三、 现实基础和发展形势第一节十三五时期取得的重大成效十三五时期，紧扣保护资源和保障发展的职责，奋力拼搏、积极进取，顺利完成了十三五规划确定的主要目标和任务，为十四五发展奠定了坚实基础。资源和生态保护取得新成就，完成了大棚房问题清理整治、违建别墅问题清查整治任务，坚决遏制违法侵占耕地乱象，形成强大震慑。落实最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田4950万亩。2020年，全省现状耕地为5550万亩，即可恢复耕地为46821万亩。统筹推

4、进自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整，妥善处置生态保护红线与矿业权和永久基本农田重叠问题，划定生态保护红线421万平方公里。开展湘江流域和洞庭湖山水林田湖草生态保护修复试点，完成五大矿区生态保护修复主体工程、长江干流湖南段和湘江干流10公里范围内的545个露天废弃矿山生态修复任务。要素保障实现新突破，强化土地要素供给，持续推进用地审批放管服改革，累计批准新增建设用地12255万亩，供应土地17941万亩，实现土地出让收入9998亿元。实施增减挂钩项目269个72万亩，贫困地区通过节余指标交易增收24748亿元。实施地质勘查项目632个，基本完成80个矿种矿产资源国情调查，雪峰山幕阜山弧形

5、构造带金矿找矿取得突破，新发现大中型矿产地45处，矿产资源勘查增储进展顺利。资源利用效率再上新台阶，创新推进存量土地处置，完成批而未供土地处置4679万亩，闲置土地处置262万亩，工作成效和经验在全国推介。实行园区周转用地政策，探索标准地承诺制供地模式，圆满完成国家下达十三五期间全省单位GDP建设用地使用面积下降目标任务。推进矿产资源全面节约和高效利用，主要矿种开采回采率、选矿回收率、共伴生矿综合利用率稳步提升，大中型矿山主要矿种三率指标达标率达到91%。矿业转型发展形成新局面，推动出台114系列政策文件，制度设计基本形成。矿业转型发展改革试点进展顺利，形成了一批可复制、可推广的探索成果。全面

6、开展绿色矿山建设行动，推进郴州、花垣国家级绿色矿业发展示范区建设，建成国家级绿色矿山65家、省级绿色矿山124家。启动县级砂石土矿专项规划编制工作，大力整顿矿业秩序，加快淘汰落后产能，矿业权数量由6994宗减少至3564宗，形成矿山整治三十六湾模式和花垣模式，矿山结构和布局进一步优化。改革创新增添新动能，全面完成自然资源机构改革，成立省市县三级自然资源管理机构，建立省级自然资源督察制度，地勘单位改革和市县两级自然资源执法机构改革顺利推进，机构、人员、职能深度融合。加大土地矿产全生命周期管理，创新测绘地理信息、地质灾害防治、存量土地处置、耕地占补平衡、自然资源督察执法保障体系等工作举措，层层传导

7、工作压力，落实共同责任机制，取得较好成效。完成农村土地制度三项改革阶段性任务，建立了国土空间规划的制度框架，持续深化多规合一多测合一改革，协同审批效率显著提升。民生服务能力得到新提升，推行不动产登记一窗受理、一站办结，不动产登记办理时间全面压缩至5个工作日以内。全面完成农村集体土地确权登记，基本完成农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记。地质灾害综合防治能力不断增强，核销地质灾害隐患5482处，1295万户4372万人的生命财产安全得到保护。完成12000基础数据库建设和湖南卫星导航定位基准站网（HNCORS）提质建设，面向社会无偿提供地理信息成果6413万幅27828TB，价值7695亿元

8、卫星应用技术体系建设初见成效，应急测绘保障能力稳步提升，测绘地理信息产业发展迅速。十三五时期，我省从国土资源事业迈向自然资源事业，资源管控力、工作执行力、管理支撑力明显增强。通过两年多平稳转换、继承发展，积累了宝贵经验，深化了规律性认识。第二节面临的形势从全球看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。从国内看，我国已转入高质量发展阶段，继续发展具有多方面优势和条件，同时发展不平衡不充分问题仍然突出，完成碳达峰、碳中和目标任务艰巨。从湖南看，全省大力实施三高四新战略，建设现代化新湖南既面临重要战略机遇，也面临较大风险挑战。未来五年，经

9、济社会发展对资源要素保障刚性需求没有改变；人民群众对优美生态环境强烈诉求没有改变；自然资源保护与利用底线约束没有改变。有利的是，全省上下保护意识显著增强，节约集约利用水平稳步提升，科学技术在自然资源管理领域应用日益广泛，机构改革后的自然资源治理效能逐步显现，在国省重大战略实施中推动自然资源高质量发展具备良好条件。同时也要清醒看到，实现减污降碳协同增效促进经济社会发展全面绿色转型责任重大，推进产业结构、能源结构、用地结构调整时间紧迫，统筹保护资源与保障发展的压力依然较大，自然资源利用效率有待更大提升，优化国土空间开发保护格局任重道远，人均耕地量少、地质灾害隐患点多、矿业转型迫切、改革创新不足，现

10、代测绘供给与需求不完全匹配，治理能力现代化还存在短板弱项。必须增强机遇意识和风险意识，深刻认识新发展阶段新特征新要求，准确识变、科学应变、主动求变，以确定性工作应对不确定性形势，不断推进全省自然资源事业取得新发展。四、 实施保障坚持善作善成、久久为功，建立健全规划实施长效机制，确保规划确定的目标任务顺利完成。第一节健全重大战略实施保障机制坚持稳进高新工作方针，在耕地保护、规划管控、地灾防治上求稳，在要素供给、矿业转型、登记管理上求进，在管理模式、工作举措上求新，。完善责任落实机制，强化四重工作计划性管理，落实五要事项马上办要求，实行周报告、月调度、季点评、年考核全过程管控，逐级分解落实，确保责

11、任到岗到人。围绕加强要素保障与服务、服务乡村振兴战略、服务革命老区发展、保障改善民生等方面，公开承诺办好民生实事，切实解决群众急难愁盼问题。第二节深入推进自然资源法治建设1、不断增强依法行政能力筑牢自然资源法治建设责任体系，落实法治建设领导责任制和行政执法责任制。依法全面履行自然资源管理职能，健全依法决策机制，梳理权力清单和责任清单，强化行政权力规范运行。加强行政应诉应复能力建设，深化谁主办、谁应诉应复工作机制，落实行政负责人出庭应诉制度。推进行政民事公益诉讼和非诉执行，畅通自然资源违法行为处置渠道。规范行政处罚自由裁量权，贯彻落实双随机、一公开执法检查。实施综合执法、大数据执法，建立健全巡察

12、制度。加强执法监督，建立健全投诉举报、情况通报制度。配齐配强自然资源系统法制机构队伍，全面提升法治思维和法治能力。2、持续加大普法工作力度根据全国、全省八五普法规划，制定自然资源系统普法规划。严格落实国家机关谁执法谁普法普法责任制，全面建立分级负责、协作配合的普法工作机制，健全完善自然资源系统普法责任制落实情况监督评价体系。加强自然资源相关法律法规的学习宣传普及，丰富普法渠道和形式，广泛运用新媒体普法，营造良好的自然资源法治氛围。3、深入推进机构改革坚持优化协同高效，强化公益属性，全面深化事业单位改革，提升整体服务保障效能。加强专业技术队伍和咨询委专家库建设，积极引进自然资源领域紧缺人才。聚焦

13、市县两级机构改革中干部管理体制、执法机构、分局、乡镇所等方面存在的突出问题，开展持续深入专题调研，督促指导基层改革后续工作。第三节强化科技创新引领作用推进现代测绘基准维持与服务、遥感影像智能提取等关键技术向智能化发展，重点开展自然资源调查监测、湖南卫星导航定位基准站网（HNCORS）兼容北斗导航系统升级改造、矿山三条边界适时监测、地质灾害防治两库两预警两提升等重点领域科技创新，研发引领行业发展的新技术新方法。加强科技创新平台建设，在基础测绘、矿山地质灾害防治与生态环境修复技术、一湖四水资源环境深空对地监测、矿产资源节约与高效利用、自然资源大数据开发与应用等领域创建科技创新平台，重点支持国土资源

14、评价与利用湖南省重点实验室洞庭湖区生态环境遥感监测湖南省重点实验室自然资源遥感湖南省重点实验室湖南省自然资源调查与监测工程技术研究中心等科技创新平台建设，提升自然资源科技创新能力。加强自然资源科普体系建设，搭建全省联动的自然资源科普宣传展示与教育平台，完善各类科技创新平台建设发展和评估考核机制。建立面向自然资源相关行业部门的科技资源信息共享平台，优化科技资源配置，促进科技成果转化应用。第四节加强规划计划衔接与实施1、加强规划衔接以贯彻落实国家和省重大发展战略为目标，强化与国家自然资源发展规划、全省国民经济和社会发展规划的衔接，服务保障全省经济社会高质量发展。加强与全省国土空间规划以及长株潭都市

15、圈、城镇体系布局、综合交通网、历史文化和文物保护、江河湖库保护利用、产业园区发展布局、洞庭湖生态经济区、湘江流域等国土空间专项规划和部门专项规划的衔接，共同做好自然资源要素保障和节约集约利用工作，共同扛起耕地保护、生态保护修复责任。2、强化年度计划协调按照短期计划与长期规划协调配合的要求，年度计划要落实自然资源发展规划提出的发展目标和重点任务。将发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标并做好年度间综合平衡，明确重大工程、重大项目、重大举措的年度实施要求。3、加强规划实施管理充分发挥湖南省国土空间规划委员会决策指导、统筹协调作用，推动建立全省国土空间规划体系并监督实施工作。建立科

16、学合理的自然资源规划实施管理机制，从源头上引导自然资源保护和开发利用，实现自然资源管理从被动向主动转变。建立规划任务清单，完善绩效评价体系和考核办法，将年度目标任务完成情况，纳入各级自然资源部门考核体系。强化规划实施监督检查，督促各级自然资源部门逐项抓好落实，及时协调、化解目标任务实施过程中出现的矛盾与困难。4、健全规划实施评估机制建立健全规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估制度，鼓励开展第三方评估，加强实地调查研究，强化监测评估结果应用。规划年度监测分析聚焦重点任务落实和年度计划执行情况，提出改进计划建议。规划中期评估结合自然资源管理新变化新要求，重点评估实施进展情况及存在问题，提出推进

17、规划实施建议。规划总结评估坚持目标导向和问题导向，突出展现规划实施成效和深刻变化，统筹做好定量测算和定性评价。五、 建立优势互补的空间格局坚持一张蓝图干到底，加快构建国土空间规划体系，整体谋划国土空间保护、开发、利用和修复，落实建设现代化新湖南空间要求，推动形成高质量发展的国土空间布局。第一节构建国土空间开发保护新格局1、优化国土空间总体布局筑牢一江一湖三山四水生态安全格局；以打造优质农产品供应基地为重点，构建以长株潭都市农业区、环洞庭湖平湖农业区、湘中南丘岗节水农业区和湘西山地农业区为主体的四区一基地现代农业格局；打造以长株潭现代化都市圈为核心，以岳阳、衡阳副中心城市为主体，以京广、沪昆、渝

18、长厦三大经济带为依托，以重要区域性中心城市为节点的一圈一群三轴多点城镇发展格局；依托综合交通廊道，打造三纵五横四网一中心全域开放空间；基于湖湘特色，塑造红色、绿色、古色魅力人文空间。在生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线基础上，增划历史文化保护、资源利用两条控制线，更好保护湖南红色文化旅游资源、强化资源与要素保障。2、推动主体功能区战略在市县精准落地优化调整主体功能定位，合理划分城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区，在县域主体功能单元基础上，制定重点区域名录，形成3X（城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区重要文化与景观功能区、特别振兴区、自然保护地、重点开发乡镇等重点

19、区域）新主体功能分区体系。健全分类分区引导机制和实施监管长效机制，推动完善财政、产业、生态环境等配套政策和差异化绩效考核制度。3、深化与国家区域发展战略联动充分利用长江经济带区域发展优势，紧密对接粤港澳大湾区、积极对接成渝地区双城经济圈和北部湾经济区，加快湘赣边区域合作示范区建设，构建高水平对外开放新格局。以共抓大保护、不搞大开发为导向，依托长江水系，主动对接融入长江中游城市群建设，建设中部地区崛起的重要增长极，引导长江和湘江沿岸资源整合，推进岳阳长江经济带绿色发展示范区建设，推动长江经济带高质量发展。引导湘南湘西承接产业转移示范区、郴州国家可持续发展议程创新示范区在对接粤港澳大湾区中展现新作

20、为。第二节推进以人为核心的新型城镇化1、优化城镇化空间格局合理确定城市规模、人口密度、空间结构，发挥中心城市和城市群带动作用，形成都市圈、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化空间格局。深入推进长株潭区域一体化建设，将长株潭都市圈打造成为中部地区高质量发展核心增长极。大力支持岳阳、衡阳两个省域副中心建设。推进区域中心城市及区域性城镇群建设，到2035年，培育超大城市1个、型大城市（人口在100万300万）11个，中等城市（人口在50万100万）、型小城市（人口在20万50万）55个。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加强中心镇建设。实施城市更新行动，优化城镇空间结构，统筹城市地上地下空间开发利

21、用，加强15分钟高品质生活圈规划，强化城市风貌管控。进一步优化建制镇规划，加强乡镇公共服务能力建设，建设宜居、宜业、宜养、宜游的田园式、城乡复合体式卫星城镇。2、创新新型城镇化配套政策健全城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，积极实行新增建设用地计划省级统筹，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，使优势地区有更大发展空间。引导特色产业在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，加大产业园区城镇化功能改造，推进产城融合。充分运用市场机制盘活城镇存量土地和低效用地。第三节以村庄规划助推乡村振兴1、分类推进村庄规划编制统一村庄名录、统一技术底图、统一技术支撑、统一编制

22、要求、统一平台标准，稳步有序推进多规合一实用型村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄实现村庄规划全覆盖，鼓励镇（乡）村一体编制规划。按照城郊融合、农业发展、生态保护、特色保护、集聚提升五大类，优化调整村庄功能分类，重视保留乡村风貌和田园风光，保护红色文化，科学布局村民居住点、公共服务设施、基础设施、人居环境整治、特色资源开发。实施村庄规划编制基础支撑工程。积极推进实施乡村规划师制度，探索建立村庄规划实施联络员和监督员制度。完善乡村规划许可、分区准入、清单管理等用途管制制度。2、强化乡村振兴政策保障深入贯彻落实乡村振兴战略，实施乡村建设行动，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对脱贫地区继续实

23、施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂和省内流转政策。规范公共利益征地和成片开发征地，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市。完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地，探索城乡产业融合发展新模式新机制。按照国家要求，制定保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则，引导具备一定规模的农村产业融合发展用地向城镇开发边界内集聚。大力支持现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农村人居环境整治、农业农村基础设施建设。探索灵活多样的供地新方式，属于分散布局的，可以按照点状用地模式办理用地手续。第四节建立国土空间规划

24、体系并强化监督实施1、构建四级三类国土空间规划体系统筹编制省市县国土空间总体规划，合理划定三条控制线，协调推进耕地保护、地质灾害防治、生态保护修复、基础测绘、矿产资源等专项规划和长株潭、环洞庭湖、湘江等区域性、流域性专项规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划，强化总体规划对相关领域专项规划的指导约束作用。有序推进城镇开发边界内详细规划编制，力争实现全覆盖。建立规划编制审批、实施监管、法规政策和技术标准体系，健全规划建设用地规模预留和规划留白机制，加强国土空间规划行业管理，强化资信评价。2、强化规划实施监管整合自然资源规划管控数据，完善国土空间一张图，加强对各类国土空间开发利用行为的动态监测和评

25、估预警。建立规划实施评估调整制度，定期对国土空间规划实施情况进行全面评价和动态调整完善。实行规划全周期管理，建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度。建立规划实施考核机制，将国土空间规划执行情况纳入自然资源督察执法和自然资源资产离任审计。3、严格国土空间用途管制以国土空间规划为依据，建立生态、农业、城镇空间管控单元体系，分类制定用途管制实施细则，推动用途管制向全域全类型国土空间拓展。确立生态保护红线优先地位，实行严格管控，发挥生态保护红线对国土空间开发的底线作用。研究制定刚性与弹性相结合的国土空间准入正负面清单，实行差异化的空间准入。以多规合一为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，深入推

26、进多审合一、多证合一。严格规划许可管理，推行在城镇开发边界内的建设实行详细规划规划许可的管制方式，在城镇开发边界外的建设实行详细规划规划许可和约束指标分区准入的管制方式。推进用途管制信息化建设，提高规划许可审批效率。建立用途管制评估纠错机制，动态评估年度计划、空间准入、转用审批和许可制度执行情况，推动评估结果反馈处理和用途管制纠错。六、 落实最严格的耕地保护制度从保障国家粮食安全高度，采取长牙齿的硬措施，着力加强耕地数量、质量、生态三位一体保护。第一节编制实施耕地保护国土空间专项规划编制实施省市县三级耕地保护国土空间专项规划，根据建设占用计划落实占补平衡指标，并依托村庄规划层层传导和落实耕地保

27、护责任。开展耕地后备资源调查评价，在严格保护生态前提下，统筹协调退耕还林还草和耕地开发，科学划定宜耕后备资源范围。完善永久基本农田及储备区划定成果，统筹永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作，优先划定永久基本农田，允许以开天窗的形式对城镇开发边界内的永久基本农田予以保留，对调出的现状永久基本农田中的非耕地、不稳定利用耕地，在稳定利用的耕地中补足。明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于发展粮食特别是水稻生产，一般耕地主要用于粮食和油菜、蔬菜、棉花等农产品生产及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产并严格监管。大力推进全域土地综合整治和高标准农田

28、建设，确保好耕地数量稳步上升，可长期稳定利用耕地总量不再减少。依据专项规划制定年度新增建设占用耕地和补充耕地计划。第二节全面落实耕地占补平衡规范管理耕地数量、水田规模和粮食产能三类指标库，实行建、管、用相对独立运行。建设用地审查报批时，严格执行无耕地指标停审批制度，确保先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田。全面推行耕地动态监测占补平衡，对农民建房、违法用地等占用耕地但未落实占补平衡的，以县为单位相应扣减或冻结补充耕地指标。依据新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等，适时调整耕地开垦费标准和补充耕地指标交易指导价格。坚持以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅，落实补充耕地任务。省级继续按一定比例

29、统筹市县新开发的补充耕地指标，优先用于省级以上重点建设项目耕地占补平衡。第三节全程监管新增耕地开发健全新增耕地监管机制，对土地开发、增减挂钩、土地综合整治、高标准农田建设等所有新增耕地项目立项和指标确认严格把关。进一步规范补充耕地项目立项和复核。全程监管新增耕地开发，实行立项、验收、核查等全流程监管，确保新增耕地真实可靠。严格城乡建设用地增减挂钩项目管理，产生的新增耕地指标与耕地占补平衡指标无差别管理。加强耕地质量调查评价与监测，规范耕地质量等别评定和建设占用耕地耕作层剥离再利用。第四节严格控制建设占用耕地科学核算全省年度用地规模和建设占用耕地规模，建立用地审批与耕地保护专项规划、后备资源潜力

30、指标使用进度挂钩制度，进一步释放存量，严控增量。实施建设用地总量和强度双控行动，严格落实建设用地总量、国土开发强度、单位GDP建设用地使用面积下降的目标任务，以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。及时更新和完善建设项目用地控制标准体系，严格执行国家有关禁止和限制使用耕地名录，对尚未明确控制标准和确需超标准建设的项目，将占用耕地情况作为重要评价指标，在报批前组织开展建设项目节地评价。对占用耕地超过一定规模或比例的项目，必须进行耕地保护专项论证和节约集约用地评价。准确把握国家明确的允许占用永久基本农田的重大建设项目范围，从严规范永久基本农田不可避让性论证和补划工作，强化永久基本农田特殊保护。严格农

31、转用审批管理，对已核发用地预审和选址意见书的建设项目，在用地报批阶段，点状、块状建设项目所占耕地规模和区位原则上不予调整，线性建设项目选址发生局部调整，占用耕地规模较用地预审时增加超过一定比例的，从严论证选址调整的合理性和必要性。严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，严禁违规占用永久基本农田种树挖塘，对耕地实行特殊保护和用途管制。第五节加强耕地保护督察执法严厉打击各类违法乱占耕地行为，加大省级督察督办和案件查办力度，确保乱占耕地一亩不让。加强自然资源与纪检监察、检察、法院、公安、审计、发展改革等单位和部门执法联动，推动各类违法乱占耕地行为的公益诉讼、刑事立案、行政执法、问责追责实现制度化、常态化。完善滥占、破坏耕地行为全民监督举报奖励制度，巩固大棚房问题专项清理整治、违建别墅问题清查整治成果，稳妥推进农村乱占耕地建房问题专项整治。完善耕地保护约束激励机制。参考资料：湖南省十四五自然资源发展规划