试论社区自治的法律基础及其完善.doc

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1、-范文最新推荐- 试论社区自治的法律基础及其完善 试论社区自治的法律基础及其完善一、社区自治法律的历史起源和发展社区自治的全称是社区居民自治，其来源于早期的居民自治形式居民委员会。1950年，xx市成立我国第一个城市居民委员会。之后，武汉、成都市也相继成立了居民委员会。1951年，上海市将20xx多具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，并明确居民委员会是群众性自治组织。1953年，彭真向中央提交关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告，该报告提出了建立城市居民委员会这一群众自治性组织的必要性。1954年，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议颁布了城市居民委员会组织条例，明确了

2、居民委员会的法律性质，即群众性的居民组织。1954年城市居民委员会组织条例的颁布对推进我国居民自治起到了极大的推动作用。到1958年，基本上每个城市都建立了居民委员会。但是，作为群众性自治组织的居民委员会制度在文化大革命期间荡然无存，许多居民委员会被改名为“革命居民委员会”，成为阶级斗争的工具，违背了居民自治的原则。这一状况在文化大革命结束之后得到纠正。1980年，全国人大常委会再次公布了1954年的城市居民委员会组织条例。1982年宪法正式在国家根本大法的层面上确定了居民委员会的法律地位：基层群众性自治组织。从此我国社区居民自治的建设发展到一个新的阶段。社区居民自治已经成为社会主义民主的基础

3、。二、社区自治法律基础的重要性社区自治是我国城市社区建设的基本原则之一，然而在强调社区自治的同时，不能忽视社区法治。社区“依法自治”的概念已经为我国政府所采纳，并被写入民政部全国城市社区建设示范活动指导纲要（20xx年7月27日）的附件全国社区建设示范城基本标准之中。社区自治与社区法治的关系是：社区自治与社区法治同时并存，社区自治必须建立在社区法治的基础之上，只有通过社区法治才能最终达到社区（依法）自治的目标。社区自治作为基层民主的表现形式，同样适用于民主与法治的关系，社区法治是实现社区自治的手段和保障。如果不以法律的形式确定社区自治的目标，则社区自治仅限于空洞的口号；如果不以法律的形式规定社

4、区自治的具体内容，则社区自治必然缺乏必要的手段和资源。本文重点研究我国社区自治的法律基础，并对现行社区法律中的不足之处提出建议。必须指出的是，社区自治的法律基础并不是社区法治的全部内涵，而仅仅是社区法治的一个组成部分，是社区法治的起点。社区自治的发展必须以法律作为基础和保障，虽然其最初的诞生是自发性的，但是如果没有法律的支持，这一自治组织将缺少立法的保护，其组织形式、组织结构、运作程序、工作经费等都得不到法律的保障。从世界其它国家的经验来看，依法保障自治权是国际通行的做法，依法保障社区自治权是依法治国的一个基本方面。三、社区自治法律基础的现状本文按照法律效力等级，逐一研究我国现行有效的关于居民

5、自治的法律、法规、规范性文件。笔者认为，从效力等级上看，包含居民自治内容的法律依次为：宪法（全国人民代表大会制订）、居民委员会组织法（全国人民代表大会常务委员会制订）、国务院的有关行政法规（条例）、全国性的其它规范性文件、地区性的规范性文件，共五个等级。1.宪法自中华人民共和国成立以来，共颁布四部宪法，分别是1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和1982年宪法，现行的宪法是1982年宪法。在前三部宪法中没有规定居民委员会及居民自治的内容。居民自治在当时没有被列入国家根本大法之中。为了适应新时期发展基层群众自治的需要，1982年宪法第111条规定了居民委员会的自治地位和作用。也就是说，

6、居民自治已经获得宪法的认可，社区居民自治具有宪法的法律保障。2.居民委员会组织法宪法是国家的根本大法，这一性质决定了宪法的条文比较原则，即法理上所谓的宪法规范的原则性和概括性。宪法不可能详细规定居民委员会的具体运作内容，这就需要另行制订法律法规来规范居民自治。同时，根据宪法第111条的规定，居民委员会同基层政权的关系由“法律”另行规定。笔者认为，这里的“法律”，应该是狭义上的法律概念，即全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律。1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过居民委员会组织法，自1990年1月1日起施行，该法取代了1954年居民委员会民组织条例。居民委员会组织法进一

7、步确定居民委员会的“基层群众性自治组织”的法律性质，并提出“三自”，即“自我管理”、“自我教育”、“自我服务”。该法第6条至15条是关于居民委员会的设立和组织结构。第16条、17条是关于居民委员会的费用来源及办公用房来源。第19条规定机关、团体、部队、企事业组织与所在地居民委员会的关系。第20条规定政府有关部门与居民委员会的关系。3.国务院的有关行政法规根据居民委员会民组织法第13条的规定，居民委员会可以设立人民调解委员会，调解民间纠纷。1989年国务院发布人民调解委员会组织条例（国务院第37号令），该条例第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基

8、层人民政府和基层人民法院指导下进行工作”。由此可见，人民调解委员会也是群众性组织，是基层居民行使自治权自我解决民间纠纷的一种方式。1952年，中央人民政府政务院批准了治安保卫委员会暂行组织条例，该条例早于1954年居民委员会民组织条例，所以没有规定居民委员会可以设治安保卫委员会。然而在实践中，居民委员会普遍设有治安保卫委员会，同时1982年宪法第111条第二款、1989年居民委员会组织法第13条均规定居民委员会设立治安保卫委员会。在新的行政法规出台前，1952年治安保卫委员会暂行组织条例仍然适用于社区居民委员会的治安保卫工作。4.全国性的其他规范性文件20xx年，中共中央办公厅、国务院办公厅发

9、布关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知（中办发20xx第23号文件）。该通知的核心内容是：民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（民政部意见）已经得到党中央、国务院的同意，要求各地区、部门“认真贯彻执行”。从通知的内容上看，贯彻执行民政部意见是各地区、部门的义务，而义务是规范性文件的本质特征，所以，从法律性质上分析，通知所转发民政部意见并非一般意义上的意见，而是具有一定法律效力的指导全国城市社区建设的规范性文件。民政部意见对“社区”、“社区建设”下了定义，指出了社区建设的意义、指导思想、基本原则、主要目标。“居民自治”、“社区居民自治组织”一词频繁出现于民政部意见之中。值得强调

10、的是，民政部意见对社区自治组织的建设做出了新规定，以“社区居民委员会”取代了传统的“居民委员会”。5.地方性的规范性文件地方性规范性文件在我国社区居民自治中占有重要的地位。根据居民委员会组织法第22条，省、自治区、直辖市可以根据该法制定实施方法。据统计，全国有25个省市制定了适用于本省市的居民委员会组织法的实施办法。这些实施办法一方面重复居民委员会组织法的内容，另一方面在某些环节制订了更为详细的规定。地方性规范性文件还包括各省市颁布的一些“意见”，例如，为了落实中共中央办公厅国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知，江苏省委办公厅、省政府办公厅发布关于加强城市社区建设的

11、意见（苏办发20xx15号文件），继而，南京市委、市政府发布关于加强城市社区建设工作的意见（宁委办发20xx20号文件）。这些地方性规范性文件在民政部意见的基础上，针对本地方制订了一些具体的规定。四、社区自治法律中存在的若干问题笔者认为，虽然我国社区自治的法律已经构成了一个从中央到地方的较为完整的框架，对我国社区建设起到重要的作用，但是仍然存在很多问题。第一，从狭义的法律层面上看，1989年居民委员会组织法的条文仅有23条，条文偏少，内容比较简单、笼统，虽然确定了居民自治组织的法律地位、框架结构，但是缺乏具体的规定，不易操作和实施。第二，在行政法规的层面上，1952年治安保卫委员会暂行组织条例

12、的某些条文已经非常陈旧，应当做出适当修改。例如，根据治安保卫委员会暂行组织条例第6条，治安保卫委员会的职权主要针对“反革命分子”，但是1979年刑法中规定的“反革命罪”已经在1997年被修改为“危害国家安全罪”（1997年刑法第102条至113条），所谓“反革命分子”这一概念已经不再是一个有效的法律概念，治安保卫委员会暂行组织条例应该根据1997年刑法做出相应修改。第三，对于全国性的其他规范性文件，问题主要集中在民政部意见上。民政部意见实际上修改了1989年居民委员会民组织法。从法律修改的角度分析，民政部（甚至国务院）无权修改全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律，严格地说，民政部对“居民委

13、员会”名称的“修改”行为是违反现行法律规定的。更进一步说，由于宪法第111条采用的名称也是“居民委员会”，民政部将其修改为“社区居民委员会”的行为，是不符合宪法的行为。当然必须承认，社区自治是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，在宪法制订的时期（1982年）和居民委员会组织法制订的时期（1989年），中国城市经济和社会的发展还没有达到现在的程度，社区的概念和地位还没有引起立法者的重视，所以宪法没有出现社区一词，而居民委员会组织法仅仅在第4条出现了“社区”一词，即“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。这也说明宪法有关条款和居民委员会组织法已经落后于时代的发展和社会的进步，应当做出

14、相应的修改。然而，众所周知，修改法律并非一朝一夕之事，而修改宪法更是难上加难，而社区建设不可能坐等法律修改之后才能进行，所以民政部意见其实是一种不得已而为之的权宜之策，其中涉及的一些内容虽然与现行法律相冲突，但是是可以理解的。从短期来看，民政部意见是合理的，但是民政部规定不能长期与现行法律相冲突，解决这一冲突的最佳途径是将民政部意见中的合理部分上升为法律。第四，地方性规范性文件中也存在一些问题。江苏省委办公厅、省政府办公厅的关于加强城市社区建设的意见规定，调整后的社区规模一般在1000户到3000户。这一标准与居民委员会组织法第6条规定的100户到700户大相径庭。从表面上看，江苏省的文件违反

15、居民委员会组织法的规定，但是却符合现实社区规模的基本状况，这进一步反映了居民委员会组织法的一些规定已经落后于时代的发展，应当修改。此外，江苏省的关于加强城市社区建设的意见还规定，要建立“社区成员代表大会制度”，使之成为社区群众性民主决策机构，社区居民委员会对社区成员代表大会负责。社区成员代表大会的任期与居民委员会的任期相同，也是3年。“社区成员代表大会制度”是一个新的提法，在居民委员会组织法中没有出现，居民委员会组织法第9条、第10条只规定了“居民会议”，该“居民会议”既可能是“全体18周岁以上的居民”参加，也可以是“每户派代表”参加，还可以是“每个居民小组选举代表”参加。由此可见，居民委员会

16、组织法规定的“居民会议”并不等同于“社区成员代表大会”，前者既包括居民代表大会，也包括全体居民会议，而后者仅仅是居民代表大会。所以，江苏省关于加强城市社区建设的意见与居民委员会组织法并不完全一致。值得注意的是，南京市关于加强城市社区建设工作的意见也采取了“社区成员代表大会”的提法（宁委办发20xx20号文件，第三节第1条第（2）款），可以说，如果按照江苏省和南京市的意见，“社区成员代表大会”将取代居民委员会组织法的“居民大会”。可见，居民委员会组织法已经在事实上被民政部、各省市的规范性文件“修改”了，尽管这些“修改”本身违反法律程序。上述社区自治法律中的问题，从根本上说是法律的滞后性所带来的问

17、题。社区自治的法律已经落后于社区自治的发展，如果不及时修改，必将阻碍社区自治的进一步发展。五、完善社区自治法律基础的建议笔者认为，完善社区自治法律基础的关键在于修改居民委员会组织法。一方面的原因是，宪法第111条关于居民委员会的规定非常原则，即使修改，也不可能有详细的可操作性的规定，而且宪法的修改程序漫长，牵涉面广，短期之内，不易完成。另一方面的原因是，国务院的行政法规、各部门的规章等规范性文件、各地方的规范性文件，虽然修改或者制订起来相对容易，但是其法律位阶相对较低，严格地说，不能与高位阶的法律相抵触。如果不修改居民委员会组织法，而仅仅依赖于修改或者制订一些条例、意见或者通知，将使社区建设和

18、社区自治长期处于“违法”的状态。所以，当务之急是建议全国人民代表大会常务委员会修改已经落伍的1989年居民委员会组织法。具体建议如下：第一，以“社区居民委员会”取代“居民委员会”，这是社区自治组织形式在名称上的变更，应该通过名称的修改来反映社区建设的潮流，同时促进社区概念在我国城市基层民主建设中的普及。第二，确定划分社区区域的标准，同时修改居民委员会组织法第6条中的100户至700户的标准，按照当今城市发展的规模，制订较为合理的标准。可以授权地方人民政府根据当地情况适当调整。第三，确立社区居民委员会的法人地位。现行居民委员会组织法第2条虽然规定居民委员会是基层群众性自治组织，但是没有进一步规定

19、其法人地位，这使得其在行使各项民事权利时缺少民法的保护。根据民法通则第三章的规定，法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人和联营法人。社区居民委员会不属于上述任何一种，这使得社区居民委员会的民事法律地位处于不确定的状态。社区居民委员会是否具有民事权利能力和民事行为能力？是否能够享有民法上的物权、债权的保护？更进一步说，社区居民委员会能否与其它民事主体签订有效的民事合同？居民委员会能够成为民事诉讼的主体？根据民事诉讼法第49条，公民、法人和“其他组织”可以作为民事诉讼当事人。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见（1992年）第40条规定，所谓“其他组织”是指合

20、法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，这似乎包括社区居民委员会，但是第40条规定了9类“其他组织”，从中找不到社区居民委员会，唯一可能套上的是第9类，即“符合本条规定条件的其他组织”。为了从根本上改变社区居民委员会不确定的民事法律地位，必须在居民委员会组织法中规定其法人地位。鉴于居民委员会组织法属于公法性质，所以从法理上分析，社区居民委员会作为法人，应当归类于“公法人”，而非“私法人”。第四，赋予外国国籍人士社区“居民”地位。现行居民委员会组织法没有规定“居民”的范围。笔者认为，“居民”不同于“公民”，我国公民必须具有中国国籍，而“居民”则没有必要一定具有中国国籍。换言之

21、，合法居住在我国某一社区内的外国人士，也属于该社区的“居民”，具有参见居民会议或者社区代表大会的权力，对社区事务有投票权。居民委员会组织法第8条规定，年满18周岁的本居住地区居民，不分“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”，都有选举权和被选举权，该条没有提到“国籍”，这是居民委员会组织法的一个漏洞。随着中国加入世界贸易组织，中国与世界各国的经济贸易交往日益深入，外国人在中国合法居住的情况将日益普遍，我国社区法律应当考虑到这些人的社区利益和权利，不应当将他们拒之于社区居民委员会的门外。第五，增加居民委员会组织法条款的数量，制订更多可操作性的条款，尤其重要的是

22、，将社区居民委员会与基层政府及其派出机关的关系以法律形式确定下来，明确规定社区居民委员会的独立性，从法律上排除前者对后者进行控制或者干预的可能性。同时，对于社区居民委员会的费用和用房，制订详细的具有强制性的法律规定。例如，居民委员会组织法第17条第二款仅就居民委员会的“办公用房”做出规定，而没有考虑到社区建设中的其他用房问题，为此，笔者建议将该款修改为：“（社区）居民委员会的办公及其他用房，由当地人民政府统筹解决。”总而言之，通过对我国社区自治法律的研究，可以得出如下结论：第一，我国已经初步建立社区自治法律的基本框架；第二，现行社区自治法律存在许多问题，核心问题是法律滞后于社区自治的发展和要求

23、；第三，完善社区自治法律的关键是修改居民委员会组织法。六、建邺区在完善社区法律基础中的角色笔者认为，我国社区法律基础的完善虽然关键在于修改全国层面的居民委员会组织法，但是这并不等于其仅仅与国家立法机关（全国人民代表大会及其常务委员会）有关。法律的修改和完善，正确的途径应当是自下而上，而不是自上而下。基层的意见和建议应当是修改社区自治法律的基础，这样才能符合“从群众中来，到群众中去”的工作方针。针对我国社区自治的法律和问题，结合建邺区社区法治建设的实践，笔者认为，建邺区在完善我国社区法律基础中可以而且应该起到一定的积极作用。首先，建邺区的社区建设工作必须遵守国家、江苏省、南京市的社区自治法律和规

24、范性文件，这是建邺区依法治区的基本要求。其次，建邺区可以根据本区社区建设的实际情况，因地制宜，制订适用于本区的社区建设的规范性文件。第三，应当总结建邺区在依法建设社区中取得的经验和发现的问题，尤其是法律问题，向有关领导和部门提出这些问题，并且提出合理的建议，供中央、江苏省和南京市在制订社区法律及规范时参考，这方面，建邺区应当发挥其应有的作用，为我国社区自治法律的完善做出贡献。第四，在拟订建邺区社区法治规范性文件时，应当处理好合法与创新的关系。一方面，建邺区的社区规范性文件必须注意与国家法律法规、省市规范性文件的一致性，另一方面，在基本符合国家有关法律的基础上，可以适当超前，大胆创新，不必因循守

25、旧。争取开创具有建邺区特色的社区法治建设的新局面，为我国整个社区自治的法律基础添砖加瓦。 论政府职能转变与行政管理转型府的本职是实施行政管理，管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。本文从贯彻落实行政许可法着手，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型，并参考了国外行政许可制度和行政管理经验，重点研究机制和方法的创新，突出行政成本和社会成本控制。本文以行政许可法施行为中点，对该法施行前和施行以来行政管理的情况，进行分析研究，提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法，有时涉及行

26、政处罚法、立法法。研究目的：研究行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系，比较国外行政许可制度和措施，分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行行政许可法工作存在的问题，以推进政府职能转变、行政管理转型，提高行政效能，促进经济和社会的发展为目标，从机制上、体制上和方法上，提出建议。意义及背景阐述第一，政府实施行政管理的根本目标是控制社会和经济运行的风险，维护社会、经济秩序，保障公共利益和公共安全。行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等行政执法，是依法行政下政府进行行政管理的主要手段。第二，计划经济体制下，行政许可是传统行政管理的主要手段之一，政府依靠实施行政许可配置社会和经济资源，管理社会公共事务

27、，控制风险。长期以来，国内行政许可覆盖社会和经济各个领域和角落，存在着设定主体多样、项目繁多、面广量大、程序冗长、许可要件和实施程序不透明、操作不规范等问题，行政成本和社会成本不断增加，阻碍经济和社会发展。第三，由于以往行政许可的设定和实施，缺乏有效监督和对应的责任，行政许可权力化、利益化，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而其原本的公益属性日趋淡化。行政许可主导型的政府行政管理已经逐步背离了本原宗旨，向权力本位型方向发展，无法适应市场经济条件下的经济和社会发展形势。第四，由于长期以来缺乏行政许可的后续行政监督检查执法机制和法定要求，片面强调行政许可，忽视对当事人执行许可规定的情况和履行法定义

28、务，遵守法律规范情况进行监督检查，因此，设定、实施行政许可，难以达到行政管理的“预测并控制风险，保障公共利益和公共安全”根本目标，实效性削减，现实的结果只能是“为许可而许可”。第五，随着我国加入WTO，经济全球化，市场经济体系进一步完善，融入国际经济主流的进程进一步加快，政府行政管理转型已为大势所趋，势在必行。同时，我国法治进程相应加快，20xx年3月国务院发布了全面推进依法行政的决定；7月1日中华人民共和国行政许可法全面施行；9月19日中共十六届四中全会作出了执政为民，加强执政能力建设的决定，标志着政府转变职能，建设服务型政府，依法行政，加快行政管理转型，已成为法定义务、政治方针、自身要求，

29、条件已经成熟。本文试从行政许可法的实质要义入手，研究政府应该管哪些事，哪些事应该还政于民，如何改进行政管理方式，管好应该管的事。正文一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系行政许可制度世界各国广而有之，但国家进行专项立法的唯中国独有，成为我国法治进程的里程碑，体现了建设法治政府的决心。行政许可法是继行政处罚法、立法法之后，又一部制约政府权力，规范政府行为的行政程序法，由此，我国行政程序法律规范体系形成，三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为，而行政许可法更是进一步制约了行政权力，明确政府转变职能的要求，其相对更具科学、先进性，更加深刻、明确，成为行政管理转型制度化的标志。

30、虽然行政许可法立法调整范围主要是行政许可制度，但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。行政许可法延伸涵盖了行政管理体制，明确提出了政府转变职能，改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求，政府应当成为法治政府，从“家长”转变为“守夜人”，体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。1、正本清源的要求。从政治角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。行政许可法明确

31、要求行政管理必须正本清源，回到本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学行政，为公为民。2、依法用权的要求。从法治角度讲，政府必须依法行政，依法用权。一是坚持行政权力只源自法律授权的行政法治原则，政府应当依照法律行使法律授予的职权，政府实施行政管理，法无规定不得为之，法定事项依法为之，规范用权；二是“依法”不仅是依照行政实体法规定的规范和标准，还要依照行政程序法规定的程序，用权规范。以往行政立法对实体规范规定较多，管理程序的规定很少，政

32、府实施行政管理重实体、轻程序。三部法律改变了思路，确立了行政法治原则，行政许可法、行政处罚法明确了政府管理的具体行政行为的程序和要件，立法法则明确了抽象行政行为程序，且行政许可由于明确了行政违法的法律责任，其设定法定程序更具严肃性和操作性，要求政府必须遵守行政管理的法定实体规范和法定实施程序，依法行政的要求更高、更明确。3、有限政府的要求。有限政府是法治进程的必然。长期以来，我国立法实行的政府部门代起草和政府自行立法的机制，对立法行为缺乏制约和规范。政府可以通过立法，甚至自己制定“红头文件”，无限制地设定行政管理事项或范围，政府自己立法、自己设权、自己执行，政府管理的权力和范围无限，责任和义务

33、有限。一个无所不管的无限政府，必然抑制经济和社会发展。行政许可法以及行政处罚法、立法法的施行，限制了政府立法权限范围、行政管理事项和权限的设定范围，规范了政府立法行为、规范了行政管理的事项和职权的设定程序，建立了行政许可评价制度，对行政权力进行制约。按照行政许可法的精神，政府应当集中精力管好法律规定的管理事项，凡管理相对人能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事务，政府不需要去管理，也不应干预市场行为。4、责任政府的要求。权利义务对等、权力责任对称，是法治的基本要求，政府行使权力，实质是履行职责、承担责任。以往行政立法由于体制原因，注重政府权力、管理相对人义务

34、的设置，而政府的义务、行政法律责任虚化，权力和责任不对称，体现行政管理单极化、政府本位的思想。行政许可法的一大突破，就是树立“权责”观念，明确了政府的职责和责任，二是违法设定管理权力、行使权力，不依法履行法定监管职责，应承担法律责任；三是违法增加管理相对人义务，应承担法律责任；一是应当履行许可事项的后续监督检查职责；四是损害当事人合法权益应承担赔偿责任。同时，一个负责任的政府同时也应当是诚信的政府。行政许可法为此确立了行政管理社会信赖保护原则，建立了合法生效许可不得撤销制度，违法许可可撤销制度、撤销违法许可和为保护公共利益撤销许可对合法权益的损害赔偿制度和补偿制度等。责任政府、诚信政府的建设成

35、为法定刚性要求。5、阳光政府的要求。阳光政府就是要求政务公开、公开行政、执法透明。以往行政管理的实施程序、办事时限、法定标准和条件、对当事人的要求等要素不公开，政府行政管理披上了神秘的面纱。管理相对人要知晓这些要素，甚至是管理机构的地址、电话，都颇费周折，办事疲于往返，不堪反复，导致社会成本增加，行政效能低下，监督政府行为更是无从谈起。20xx年起，部分地方政府陆续自发推进行政审批制度改革和政务公开，由于观念和体制方面的原因，未触及根本。行政许可法等三部法律建立了“公开听证制度”，政府作出抽象行政行为和重大具体行政行为之前应当依法公开听证。行政许可法对行政许可公开的要求，也即对行政管理的要求，

36、则更为具体：政府不得实施未公布法律依据的许可事项，必须通过各种媒介，公开行政许可的事项、依据、数量、条件和标准、申请和提交材料、办理时限、办理地点、许可决定、监督检查记录，并执行“法定权利告知”制度。行政管理要素成为社会公共信息，政务公开和公开行政已成为法定制度。6、服务型政府的要求。行政管理是政府的本职。所谓服务型政府，就是行政管理转型，政府改变管理方式，以服务的方式进行管理，并提高服务效率和质量，提供优质社会公共产品。计划经济体制实行的是以行为许可为主导的行政管理模式，其重事前许可，轻事后监管。正是由于缺乏对当事人执行被许可事项，履行法定义务的监督检查，且对当事人从事活动是否依法获准的监督

37、检查不到位，反之又影响了行政许可的严肃性。实践表明，到位到边的事后监管相对于行政许可的事前管理，更具实效。缺乏后续监督检查执法的行政许可主导的行政管理只能是单向、低效的。任何服务必定是双向性的，良好的服务必定具有便利性。依照行政许可法确定的平等、便民、精简、统一、效能的原则以及事后监管制度，行政管理转型，提供优质、高效的公共服务，一是变政府单向管理为政府和社会双向互动；二是改变以“行政许可主导”为“事后监管为主导”；三是按非歧视原则平等对待服务客体；四是自然开发和公共资源配置，要求采用招标、拍卖等市场竞争方式；五是采用电信、电子数据交换、数据电文、互联网等高科技手段，推行电子服务；六是整合管理

38、操作程序，相对集中或综合实施，减少或联合、集中程序环节，再加全面的政务公开，提高服务的便利性和效能。二、国外行政许可情况世界各国非常重视行政许可的制定和实施,把行政许可的制定与实施作为发展社会、经济的重要工作来做。美国是世界上实施行政许可最早的国家，欧洲、日本等国大多借鉴美国的行政许可做法，尤其是日本二十多年来在行政许可领域有了长足的发展，非常值得我们学习、借鉴。1、行政许可制度。长期以来，日本对公务员的考核偏重了事后评价，如采取行政监察、会计审计等事后监察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策评价机制，政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥，花费

39、了政府经费1兆亿元，但后来的车辆通行量很少，与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明，对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证，可能会出现比较严重的判断失误，造成政府的重大损失。为了加强监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于20xx年4月颁布了政策评价法，强化了事前评价制度。所谓事先评价制度，就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评

40、价比较低的，要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局，负责调查中央机关日常的行政工作，发现问题进行劝告或者提出建议。2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标，企业在自己的办公室就可以招标，节省了大量人力、物力，而且有效杜绝一些不公正现象。日本于20xx年9月引进了电子招标制度。国大交通省是日本中央政府机构中规模最大、权限最集中的省厅之一。该省自20xx年起在一部分公共建设项目中引进了电子招标，从20xx年底起将该省管辖的所有公共工程和咨询、评估业务中的

41、约4万多项目实行电子招标，并将于20xx年度前在所有公共工程中采用电子招标。公共工程以外的采购也采用了网络公布和招标的方法进行。各省厅的采购计划都是单独公布目录、自行进行采购的，并从20xx年6月起，改为在政府网页上统一公布，任何企业和个人都可以自由检索。而且，招标资格的标准也统一了。企业只要通过某一省厅的招标资格审查，就可以在任何时候参加任何一个省厅的招标。3、许可制度改革。日本和欧美一样虽没有专门的许可法，但是现行的法律和政令中规定了许多许可的内容。根据日本总务厅发表的1999年规制缓和自律书的统计，中央所管的许可大约有11000项，其中法律规定的约有8100项，政令规定的约有400项，府

42、省令、规则规定的约有2200项，其他约有380项。行政许可的目的是国家根据经济和社会发展的要求，通过对公民和企业的活动进行干预，防止自由放任给社会和公民带来不利影响。但是，随着经济的发展和社会的变化，一些行政许可失去了实际意义，成为阻碍资源有效分配和经济发展的障碍,削弱了经济和社会的活力。为此，20世纪90年代以来，日本开始进行改革，着手对行政许可进行清理。改革主要体现在以下几个方面：一是尽量减少为经济目的设立的行政许可，将为社会目的而设立的许可控制在必要的和最小的范围内；二是由事前许可型向事后许可型转变，由免许制向许可制过渡；三是许可的内容和审查标准应当明确、具体，能够量化的尽可能量化，减少

43、自动裁量的因素，简化审批程序，缩短审批时间；四是改进许可的审批方法，充分发挥民间机构的作用。在强化企业自主检查、自我约束机制的同时，对确需政府检查的，在具体实施时也要充分发挥民间检查机构的作用；五是改革资格制度。对各种资格制度进行清理，取消不必要的资格，同时对新设的资格要审查、把关。日本通过改革行政许可制度，取得了很大的成绩，国内消费和投资增加，日本经济发展也因此得到了一定促进。我国借鉴欧美，尤其是日本行政许可的经验做法，针对我国行政许可的情况，经过一段时间的艰难探索，进行了大胆的创新，颁布了中华人民共和国行政许可法。行政许可法的颁布实施，无异于中国政府的一场“自我革命”。不但直接改变着行政管

44、理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。行政许可法的颁布和实施，为依法行政建设法制社会、责任政府提供了有力的法律依据，使我国的行政许可发生了根本性转变。三、存在的问题和困扰目前，国家和地方贯彻实施行政许可法工作已经深入开展，行政许可法的学习、宣传力度加大，各级法规文件清理，行政许可、行政管理事项的清理，整合规范工作程序等工作初步完成，政务公开、加强事后监管，配套制度建设等工作取得一定成效，同时，也存在一些问题和困扰，因而，贯彻落实行政许可法的要义，政府行政管理转型依然任重道远：1、思想观念问题是行政管理转型的障碍一是从管理者的角度看。主要表现为贯彻行政许可法，加速行

45、政管理转型的主动性不强，思想观念的转变跟不上市场经济和民主法治建设形势发展。长期传统计划经济体制下形成的意识是：政府强制、本位型管理，权力无限，责任有限。这样的意识主导的“管理就是审批，审批就是权力”的观念仍然存在，把许可和监管作为权力、地位、利益的来源，权威的象征，甚至是寻租的资本，思想上不愿放弃行政许可权力，因此不可能真正从转变职能，以民为本、执政为民、责任政府、行政服务、依法行政的高度，认识贯彻行政许可法，行政管理转型的实质和意义，表现出推一下、动一下的被动应付。二是从管理相对人角度看。一部分市场主体仍然留念政府行政许可的管理方式，并不从根本上支持行政许可法的贯彻、行政管理的转型，因为，

46、利用其与许可部门、经办人员的长期交往所形成的良好、固定的人际关系、利益链条，获取许可的难度小、比例高的“优势”，可以达到压制、排挤竞争对手，最大限度地获取市场份额，保障自身利益的目的。2、行政权力的监督和制约机制不健全一是内部监督制约机制。目前，虽然政务公开已制度化、经常化，但公开的主要是行政许可和管理的依据、条件、申请材料、申请材料、时限等，而政府内部相对封闭运行，社会外部监督条件不完备。同时，政府自身的内部监督、制约机制尚未健全，行政许可和管理工作自受理到决定，内部运行流程中各环节及岗位设置大多为“串联式”，而非“并联式”，难以相互监督、制约，特别是当行政许可和管理存在自由裁量空间和变量的

47、，腐败违法行为就有机可乘。二是外部监督的实效性。受“官官相护”、“屈死不告官”等传统观念影响，以及非独立司法制度、司法效能存在的问题影响，行政管理相对人，特别是长期进行市场经营的一些企业、组织，为了避免诉累及招致今后的阻碍，与政府部门、经办人员能长期友好相处，以期获得各种长期“便利”，“以和为上”、“和气生财”，而不愿或不敢对行政违法行为提出复议、行政诉讼，放弃监督的权力，也使行政行为的司法监督不到位。3、贯彻行政许可法工作中存在的问题。一是执行行政许可法还未完全到位。已被公布取消的行政许可事项还在实施审查的现象仍然存在；有些本属行政管理的事项如备案等却按许可方式实施；有些行政管理事项，在形式

48、上未明文设许可，在实际操作中时有增设许可事项、许可条件、前置审核或将管理要求与法定许可事项挂钩，加以前置的现象，“只做不说”，有的甚至已墨守成规。二是行政许可事项按法定程序规范操作还没完全到位。由于时间等多方面的原因，有的许可事项未按许可法的规定作出书面决定、送达申请人等法定程序操作。三是行政管理的行为习惯延续性。由于以往行政许可方式的管理成本和难度低于事后监督方式的管理，因此，一些行政管理部门和人员长期依赖并习惯于行政许可方式进行执法管理，并将“审批”与“管理”等同起来，而行政许可事项一旦被取消后，显得茫然不知所措，对于行政管理转型，事后监督方式缺乏超前研究，使后续监管措施滞后。四是法定行政许可依据的修订滞后。行政许可法规定，法律、法规设定行政许可应当明确许可条件、程序、申请材料等要求。而目前，有的设定行政许可的法律、法规，未规定许可条件、程序、申请材料，或