1、进一步加强规范性文件备案审查工作的思考规范性文件备案审查是法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是人大法律监督的主要内容。健全规范性文件备案审查机制，对于维护社会主义法治统一，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内准确有效的遵守和执行，有着重要的意义。本文试从规范性文件备案审查工作的现状、对象、内容、启动及程序等方面，对如何做好此项工作进行探讨。一、规范性文件备案审查工作的现状经过省市区各级人大常委会几年来的不懈努力，规范性文件备案审查工作从夯实基础、完善机制入手，质量在不断提高，从源头上推进依法行政，维护公正司法，为进一步加强社会主义民主和法治建设做出了积极努力，收到良
2、好效果。但是对照党的十八届四中全会提出的将“所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，规范性文件备案审查工作还面临一些困难、存在一些问题，与宪法法律的要求，与全面推进依法治国、加快推进法治建设的需要，与人民群众的期盼，还存在一定的差距。具体表现在：一是思想认识还不到位。有的地方人大常委会还没有认识到人大备案审查制度的重要意义，有的地方人大常委会对备案审查工作存在畏难情绪，没有真正把这项工作摆上日程、落实到位。二是工作开展还不平衡。有些地方特别是部分区县，报备工作不落实，存在漏报甚至不报现象，个别区县换届以来报备文件数量为零，有些
3、地方备案审查工作流于形式。三是机构设置还不健全。不少区县尚未设立专门的备案审查机构，设区的市虽然都有备案审查机构，但多数是以增加挂牌的形式出现。备案审查机构设置不统一，有在法工委，有在办公室，还有的在内司委、研究室。审查力量普遍比较薄弱，备案审查工作人员专业化、专职化都不到位。四是制度规范还不完备。有的虽然制定或者修改了备案审查工作程序，但仍然是粗线条的，不够具体明确，操作性不够强。 二、规范性文件备案审查的对象和内容监督法第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。因此，地方人大及其常委会审查的规范性文件不包括法律。从一般意义上
4、来讲，地方人大及其常委会审查的规范性文件必须具有三个要素：一是必须是由国家机关制定的；二是针对不特定多数人的，在本行政区域内一切国家机关和个人都必须遵守的；三是必须涉及权利义务关系。由此可以看出，地方人大及其常委会规范性文件备案审查的对象主要是：本级人民政府及其组成部门制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力、涉及权利义务关系的规定、办法、细则等各种文件；本级人民法院、人民检察院作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件；下一级人大及其常委会为实施法律法规或就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。按照监督法规定，规范性文件备案审查主要围绕法律法规规定的“不适当的”
5、同宪法、法律法规相抵触的”和“超越法定权限”的来进行审查，也就是合法性审查和合理性审查。合法性审查主要包括：制定规范性文件的主体是否合法，即主体资格是否有法律依据；规范性文件规定的事项是否越权，即是否规定了超越法律或上级机关规定的事项；规范性文件是否有剥夺、限制公民、法人和其他组织的合法权益的规定，是否有增加了公民、法人和其他组织义务的规定；规范性文件是否与法律、法规相抵触；制定规范性文件的程序是否合法。合法性审查有宪法、法律和上一级人大及其常委会决议作依据，比较容易操作。而合理性审查由于各个时期标准不同，就显得不易把握。笔者认为，对规范性文件的合理性审查，应主要审查制定规范性文件的动机、
6、目的、原则，以及是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。对于那些违背社会一般原则、侵害群众利益的规范性文件，要依法审查，予以纠正。 三、加强规范性文件备案审查工作的建议（一）加强组织领导。要充分认识加强规范性文件备案审查工作的重大意义，准确把握规范性文件备案审查工作的总体要求，把这项工作作为一项重要的日常工作，摆上人大常委会的议事日程，保证备案审查工作组织领导到位、制度规范到位、机构人员到位、工作落实到位。定期听取规范性文件备案审查工作情况汇报，研究解决工作中存在的困难和问题，必要时依法提请人大常委会审议决定。要明确备案审查有关工作机构的责任和任务，加强与文件制定机关的联系沟通，全面整合各种
7、力量和资源，形成密切协作、分工配合的工作格局。备案审查工作情况应当作为人大法律监督工作的重要内容，写入人大常委会年度工作报告。（二）完善体制机制。要对原有的备案审查工作制度规范、运行机制进行梳理、完善，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，建立起领导有力、责任明确、运行有序、决策科学的备案审查工作体制机制。要完善报送备案制度，通过加强沟通协调、定期核查通报，督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件，做到有件必备。要完善主动审查制度，落实主动审查责任，完善主动审查程序，明确主动审查期限，创新主动审查方式，做到有备必审。要完善被动审查制度，细化审查建议受理、处理、反馈程序，推动被动审查工
8、作规范化、程序化，通过备案审查积极回应社会关切。要完善研究论证制度，通过调查、听取意见、论证听证、集体研究等方式，进行深入细致的研究论证，确保问题提得准、意见立得住、理由很充分，经得起法律和实践的检验。要完善督促纠正机制，加大沟通协调、督促纠正力度，推动制定机关自行纠正存在问题的规范性文件，对不自行纠正的依法予以撤销，做到有错必纠。（三）加强能力建设。规范性文件备案审查工作是各级人大常委会一项日常性、经常性的工作，机构和人员是做好工作的基础和保证。备案审查工作的专业性、政策性强，对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高，要加强备案审查机构建设和人员配备，使规范性文件的备案工作有机构管，有
9、专门人员负责。要加强对备案审查工作人员的培训指导，通过组织开展学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨等，帮助备案审查工作人员拓宽视野、提高能力。要发挥专家学者的专业优势，聘请专家学者参与备案审查工作，通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评等方式，发挥专家学者的重要作用，有利于增强审查意见的权威性，提高规范性文件备案审查质量。 （四）推动社会参与。人大的规范性文件备案审查工作涉及方方面面，需要各方面积极参与、支持配合、形成合力。要充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用，把人大代表中的有关专家学者、专业人士组织起来，通过征求意见、邀请参与论证等方式，使其参加备案审查工作。要加强与有关机关的协调配合，人大备案审查工作机构要建立与党委法制工作机构、政府法制工作机构、法院行政审判机构的沟通协调机制，协同解决审查规范性文件中发现的问题，妥善处理被法院确认违法的规范性文件。要有序扩大公众参与，除了依法处理公民、法人和其他组织提出的审查建议外，在主动审查工作中还要实行开门审查，探索在人大网站、微信等新媒体公布报备文件，公开征集公众意见，把人民群众监督与人大法律监督结合起来，充分发挥人民群众的监督作用。要重视和加强人大规范性文件备案审查工作宣传，广泛宣传备案审查工作的法律制度、重要活动、典型案例，扩大人大备案审查工作的社会影响，为人大备案审查工作营造良好环境。
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