1、食品安全监管体制概述中国人民大学法学院 郝建民 内容概括v一、我国食品安全监管体制发展的历史v二、我国食品安全监管体制的现状v三、我国食品安全监管体制权力配置问题v四、各主要食品安全监管机构权力配置分析一、我国食品安全监管体制的历史v1、初步行政管理时期（1949年1982年）v2、卫生部门主管时期（1982年-2004年）v3、多部门联合监管时期（2004年至今）1、初步行政管理时期（1949年1982年）v新中国成立的初期，百废待兴，全国经济均处于迅速恢复期，食品安全主要是数量上的安全，以保障人民能解决温饱为首要目标，直至1953年，我国成立了卫生防疫站，卫生防疫站涉及众多业务，食品安全的
2、管理只是其中很小的一部分，此时卫生部门制定了一些行政规章，如清凉饮料食物管理暂行办法（1953年）和食品卫生管理试行条例（1965年）等行政规章，此时的食品安全管理体制也只是很初级的卫生管理体制，文革时期，各项工作都空前停滞了，直至1979年中华人民共和国食品卫生管理条例出台，标志着我国食品卫生监管开始萌芽，但此时的食品安全监管尚处于计划经济时期，监管机关和被监管单位是一家人，并非现代意义上的食品安全监管，而是行政管理。2、卫生部门主管时期（、卫生部门主管时期（1982年年-2004年）年）v1982年，食品卫生法（试行），及 1995年的食品卫生法实现了食品卫生管理工作从行政管理向法治管理的
3、转变。v同时1998年，国家质检部门依据产品质量法开始逐渐介入食品安全执法，在这种背景下，以卫生部门为主导的食品安全监管格局逐渐被打破，质监和工商部门逐渐取得食品安全监管主体的地位。自此，多部门执法的局面拉开序幕。v此外，自2000年以后，卫生部门内部体制改革，成立了独立的执法机构卫生监督所和业务指导和检测机构疾病预防控制中心，原有卫生防疫站承担的包括食品安全执法在内的各项执法职能转由卫生监督所承担。3、多部门联合监管时期（、多部门联合监管时期（2004年至年至今）今）v。2004年，国务院发布了国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，确立了“一个监管环节由一个部门监管”的原则，采取了“分段监
4、管为主，品种监管为辅”的方式，由农业部、工商总局、质检总局、卫生部分别对农产品生产环节、食品流通环节、食品加工环节和餐饮业和集体食堂等消费环节进行监管，食品质量的监督检查信息将由质检总局、工商总局、国家药监局和卫生部联合发布。结论：卫生部门卫生防疫站卫生监督所二、食品安全监管体制现状v1、我国食品安全监管的机构设置我国食品安全监管的机构设置 v2、我国食品安全监管机构的权力配置我国食品安全监管机构的权力配置 v3、我国食品安全监管机构的职能分配我国食品安全监管机构的职能分配 1、我国食品安全监管的机构设置 v、先天不足：非立法先行，而是“三定方案”v食品安全法第四条第一款规定：国务院设立食品安
5、全委员会，食品安全委员会的工作职责由国务院规定。v第二款规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。第三款规定国务院工商行政管理、质量监督和国家食品药品监督管理部门依照本法的国务院规定的职责，分别对食品流通、食品生产、餐饮业服务活动实施监督管理 2、我国食品安全监管机构的权力配置 v横向配置v纵向配置横向配置纵向配置方面 3、我国食品安全监管机构的职能分配 v国家卫生部：v国家农业部v国家质检总局v国家工商总局v国家药监局 国家卫生部国家农业部国家质检总局国家工商总局国家食品药品监督管理局：在地方政府层面：v则是由县级以上地方人民政府统一负责、组织、领导、协调本行政区域的食品安全工作，统一
6、指挥、领导食品安全突发事件应对工作。并依照食品安全法规定了本级农业行政、卫生行政、工商行政管理、质量监督、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。从目前实际运行来看，除北京、福建等地尚未成立食品药品监督管理局并仍由卫生部门承担餐饮等消费环节的监管外，其他地方政府的相关职能部门的职责与国务院相关职能部门的职责基本上是相对应的。政府部门农业工商卫生三、监管权力配置问题v1、监管权力横向配置不清v2、监管权力纵向配置混乱监管权力横向配置不清v案例1：面食店无人监管v食品安全委员会：效果有限v美国：食品安全委员会v日本：食安会（风险管理和风险评估）2监管权力纵向配置混乱 v管理方式各异：分级管理半
7、垂直管理混合管理v食安法第5条：地方政府负总责，如何理解v食安法第6条：强化各管理机构职责v案例2：工商局长拒绝接受区长领导四、各食品安全监管机构的权力配置及完善v1、农业部门的权力配置及完善v2、卫生部门的权力配置及完善v3、食品药品监管部门的权力配置及完善v4、工商行政部门的权力配置及完善v5、质量监督部门的权力配置及完善1、农业部门的权力配置及完善v权力来源v权力配置的合理性v权力配置的完善权力配置来源v1993年农业部颁布的绿色食品标志管理办法v1997年通过的生猪屠宰管理条例等标志着农业部门开始正式进入初级农产品的监管。v2006年通过的中华人民共和国农产品质量安全法第三条v2009
8、年食品安全法第二条第二款规定权力配置的合理性v产业主导部门，对相关产业极为熟悉v职责范围涵盖：用来生产粮食和蔬菜的农药化肥，用于生产动物性食品原料(鱼类禽类蛋类奶)的兽药渔药饲料及其饲料添加剂等监督管理工 v进行初级农产品的监管有先天优势v在国外多数国家也是食品安全监管部门之一权力配置的完善v建议设立独立的监管机构v不能因为重视产业的发展而忽视食品安全问题v延伸到转基因食品的安全问题应更多吸纳医学和环境学专家的参与，而不能仅由农业专家来决定卫生部门的权力配置及其完善v权力来源v权力配置的合理性v权力配置的完善监管权力来源v一直是承担食品安全监管的机构v食品安全法第4条，第71条，第72条，第7
9、3条，第74条 承担：综合协调、食品安全风险监测与评估、食品安全标准制定、组织食品安全事故调查处理、相互通报与发布食品安全信息等。地方卫生部门承担的食品安全职责尤其是事件报告、应急处置、事故责任调查等法定职责；各级疾病预防控制机构承担食品安全事故现场卫生处理、流行病学调查、风险监测和检验等工作。监管权力配置的合理性v国际上，卫生部门至少是监管主体之一v我国地方卫生部门承担的食品安全职责尤其是事件报告、应急处置、事故责任调查等法定职责；各级疾病预防控制机构承担食品安全事故现场卫生处理、流行病学调查、风险监测和检验等均为技术性极强、其他部门无法取代的的工作。v由于溢出效应，监管职责越来越小。权力配
10、置的完善v食品安全事故的处理中应重点发挥卫生部门的主导作用，充分发挥疾病预防控制机构技术优势，其他监管机构应充分尊重卫生行政部门所属的疾病预防控制机构调查过程及技术处理的意见，并在卫生行政部门指导下进行事故处理。3、食品药品监督管理部门的监管权、食品药品监督管理部门的监管权力力v权力来源v权力配置的合理性v权力配置的完善权力配置来源v最早为2003年成立国家食药局，2008年大部制改革及2009年食品安全法的颁布。v食品安全法第四条第三款规定食品药品监督管理部门是对餐饮服务活动进行监管的主体。监管权力配置的合理性问题v多年的药品监管经验，多数可借鉴到食品行业，特别是药品企业长期推行的GMP认证
11、和HACCP极为相似。v较易得到卫生部门的技术支持权力配置的完善v理顺监管体制，完备监管人员v积累监管经验，与卫生监督所进行整合工商行政管理部门的权力配置及完善v权力来源：食品卫生法时期定位于简单管理，现依据食品安全法第四条第三款。v权力配置和理性：多年的市场监管经验，队伍庞大，但技术力量有限，职责重叠交叉较多，难以追本溯源。v监管权力完善：完备技术力量，明晰职责。质检系统的权力配置及完善v监管权力来源：1993年产品质量法，2009年食品安全法第四条第三款v权力配置合理性：局限于加工企业，且欠缺技术优势，发现问题滞后，反应能力差。案例：三鹿奶粉事件v无明显优越性现有监管体制弊端的解决体制内的“微调”横向间的关系调整为主v设立权威性高行政级别的食品安全委员会，加强监管机构间的综合协调；v完善公务协助制度，并力求将其规范化法制化和常态化；v加大对食品源头的监管力量；v规范检验机构和检验标准；v完善应付突发食品安全事件的策略等。v同时还对跨区域的合作机制方面进行了初步的研究。
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