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1、“空心村”整治规划中的公众参与一、引言 随着农村劳动力大量向城市转移和非农产业的发展,我国许多农村不同程度地出现了村庄中心衰败、外围扩展无序的“空心村”现象 1 “空心村”现象的出现,一方面严重浪费了土地资源,增加了耕地保护的压力,并成为农村经济社会发展的主要障碍;而另一方面,亦有许多地方借“空心村”整治和发展经济之名,将农民宅基地视为地方经济发展中的“唐僧肉”,通过大量“圈地”等所谓的规划行为侵犯农民的土地权益,以致今年两会期间有的委员发出了“村庄正在迅速消失”的担忧 2 。在我国工业化、城镇化迅速推进的背景下,如何从土地管理的“龙头”土地规划入手,做到既能编制科学合理的村庄整治规划决策,增
2、加土地资源的发展潜力,又能在“空心村”整治规划过程中做到尊重和维护农民利益,无疑是值得我们关注和研究的问题。然而,从我国目前土地管理规划的实践效果来看,以政府和规划专家为主体的“精英式”的土地规划方式,不仅容易导致规划因缺乏可操作性而形成“纸上画画,墙上挂挂” 3 的形式主义,而且极易在不顾农民长远利益、强行推进所谓“规划”的过程中引发各类群体性事件。笔者认为,造成这一现象的原因固然复杂,但公众参与的缺失是诸如“空心村”整治规划这样的土地管理规划脱离农村社会实际、不为公众所接受的一个重要原因。 公众参与作为一种新式的民主理念和实践,是实施土地管理调控和运行土地管理公共政策的常规机制,它产生于上
3、世纪60年代的西方发达国家,目前已成为众多发达国家土地管理体系中的重要法定环节。上世纪90年代,公众参与理念被引入我国。随着我国民主法制建设的加强以及政府决策由单一决策向公共选择的转变 4 ,公众参与在我国政府土地管理决策中的价值越来越大。当前,无论从科学合理规划土地利用的角度,还是从尊重和保护农民权益的角度看,公众参与“空心村”整治规划都是不可或缺的。 鉴于此,本文立足于课题组在河南省某县进行的调研,在分析公众参与“空心村”整治规划存在问题的基础上,尝试提出促进公众参与“空心村”整治规划的对策建议,以期为相关部门提供决策参考。 二、公众参与“空心村”整治规划存在的问题 “空心村”整治规划作为
4、村级规划,只有在公众获得知情权和表达权的基础上,才能真正起到协调多元主体利益关系的作用,有效约束“空心村”整治规划过程中决策者的自利行为,减少规划决策的失误,从而为制定正确反映“空心村”现状、社会可接受性强的规划决策提供帮助。为此,国家在2007年10月颁布的城乡规划法中明确提出:“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色”(第18条),“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”(第26条)。但笔者在调研访谈中发现,我国农村土地规划中的公众参与尚处于探索阶段,许多村民在“空心村”整治规划中
5、仅停留在形式化和表象化的参与阶段,存在诸多问题。笔者从公众参与的主体、客体和途径三方面 5 (P103-104)进行具体分析。 (一)许多农村都存在公众参与“空心村”整治规划积极性不高的问题。在村庄整治过程中,一些村民不但处于一种被动状态,甚至对“空心村”整治规划本身有强烈的抵触情绪。公众参与积极性不高、被动参与甚至抵触“空心村”整治规划有多方面的原因:一是受公众自身的传统思想观念和经济实力所限。不少村干部和群众受农村宅基地私有的传统观念和风水迷信思想的影响,往往抱有“宅基地是私人财产”、“迁宅影响风水”的观念。因此,他们往往意识不到“空心村”整治规划的意义,甚至抱有抵触情绪。而另外一些村民,
6、如一些贫困户、五保户、孤寡老人等弱势群体,因受自身经济条件所限不愿参与甚至一开始就运用“弱者的武器” 6 (P376-406)坚决抵制“空心村”整治规划。二是与规划参与机制不健全以及传统的“官本位”文化相关。为保证规划设计的科学合理性、避免规划编制和实施管理的脱节,规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断对话、协商的过程。但我们在调查中发现,由于部分官员“官本位”思想严重,加之官员主导下的规划机制存在为“专家思想”和“长官意志”所左右的弊端,结果是这种以政府意志和规划专家思想为主导的“空心村”整治规划,不仅忽视了公众参与的必要性,难以贴近农村的社会实际,而且增加了政府和规划者借整治
7、规划之机进行“权力寻租”的风险。由此,“空心村”整治规划不但起不到规划应有的作用,反而成为干群矛盾激化和群体性事件发生的诱因。 (二)公众参与“空心村”整治规则存在制度供给不足的问题。首先,公众参与不仅需要以实体性制度来保障和明确公众参与规划的权利,而且必须辅之以完善的程序性制度。尽管在我国目前的土地管理制度和法律体系中,土地管理法、国土资源听证规定、城乡规划法以及一些地方政府制定的规划管理办法,都为公众参与“空心村”整治规划提供了一系列的实体性制度和法律保障,但是关于公众参与土地利用规划的程序性制度供给总体上仍落后于实体性制度的建设,“重实体、轻程序”的思维方式使公众参与“空心村”整治规划往
8、往存在着操作性不强、难以落实的问题。其次,农村宅基地管理和规划专项法律法规的不足,无疑也是“空心村”形成的一个重要原因。尽管我国土地管理法、城乡规划法等法律对农村宅基地的所有权、审批、使用和收回等作了规定,但是对于如何惩治农村“乱占乱盖”、“一户多宅”现象,如何操作农村宅基地流转中的置换、调剂,宅基地收回流转后的收益应如何分配等细节性问题,还缺乏明确的规定。而这些细节性问题,无疑需要相关职能部门及时制定专门的农村宅基地法律法规来加以解决。因为这不仅直接关系到“空心村”整治的效果,而且对规范农村宅基地的建设和管理规划机制、抑制“空心村”发展势头都有着重要意义。 (三)公众参与“空心村”整治规划存
9、在信息公开渠道不畅、参与环节过少、参与方式不合理的问题。信息公开不仅是公众参与的前提,其公开的程度也直接影响着公众参与的广度。公众只有通过政府宣传资料、电视媒体等获取整治规划信息,享有知情权,才能广泛参与到“空心村”整治规划当中。调研发现,尽管“空心村”整治规划事关民生,但由于受信息公开制度不健全及其他体制性因素的影响,乡镇和其他政府职能部门尤其是一些一味追求经济发展用地需求的乡镇,在“空心村”整治规划的编制和实施中,很少向公众公开规划的决策、编制和实施等信息,有的地方甚至还出现欺瞒公众的现象。这不仅侵害了公众对“空心村”整治的知情权,降低了公众的判断力,而且不利于公众对政府职能部门的监督。即
10、使是那些获知了信息的公众,在参与过程中也面临着参与环节过少、参与方式不合理的困境。“空心村”整治规划的过程大致可以分为“规划目标确定调研规划编制规划实施”四个环节,每一个环节都需要有公众“自下而上”的充分参与,才能制定出满足农村各阶层需要、促进社会经济可持续发展的规划方案 7 。并且,公众参与要达到参与主体的利益合理化、保证规范设计的科学化,还必须在不同阶段有不同的参与方式。但研究发现,尽管我国城乡规划法也对村(镇)级规划中公众参与的环节以及参与方式作了较为明确的规定,但“空心村”整治规划的过程总体上还是一个“自上而下”依托强制力实施的过程,当地民众往往只能“被参与”到“规划实施”环节,不仅缺
11、少有效的参与方式来表达自己的见解和意见,而且仅能在规划实施阶段通过“规划效果图展示”这一不合理方式,被迫“参与”村庄的整治规划。 三、促进公众参与“空心村”整治规划的对策 促进公众参与“空心村”整治规划,需要从营造公众参与的氛围、健全公众参与的制度和法律保障、提高公众参与方式的科学性等方面努力。 (一)营造公众参与的氛围。公众参与的思想意识和观念等参与氛围的形成过程,实际上是参与的理念和文化在实践过程中逐步积淀并得到整个社会认可和践行的过程。西方社会公众参与的意识源于公民社会的土壤,而我国不但没有公民社会的历史成长传统,而且传统的集权政治文化也约束和限制了公民意识和公众参与观念的形成。因此,要
12、消除传统的集权文化和思想观念弊端的影响, 营造有利于公众参与的氛围,必须首先转变政府官员的“家长作风”、“长官意志”等思想观念,树立起“以人为本”的科学发展观,重视公众参与的利益诉求,以营造适应我国民主发展要求的公众参与氛围。同时,政府官员不能只将公众参与作为获得政府“合法性”的手段而走形式主义,而是要走出“公众参与与提高政府行政绩效、减少管理成本相对立”的误区,把公众参与视为政府职能部门的一种责任和义务。其次,要消除传统思想观念弊端的影响,加大宣传土地管理法、城乡规划法等法律政策以及“空心村”整治的目的和意义,在引导转变公众的宅基地私有观念、风水迷信思想等传统思想观念的基础上,积极培育公众的
13、主体意识、权利意识和参与意识,并不断通过培训等手段来提升公众参与的知识和素质。因为公众只有在具备一定参与意识和参与知识的前提下,才能有效地参与到“空心村”整治规划和实施当中。当然,这是一个需要长期努力的过程,要做认真细致的教育引导工作,才能变现有的“子民心态”为“公民意识”8 。 (二)健全公众参与的制度和法律。首先,要建立健全公众参与的程序性制度和法律保障。为保证公众在参与“空心村”整治规划过程中拥有充分的知情权和表达见解和意见的机会,政府应在实体性制度和法律规定的基础上,不断积累各地公众参与“空心村”整治规划程序、方法、具体途径的成功经验,以“点”带“面”,积极探索公众参与的程序性制度和法
14、律的建设,从而建立一套公众参与“空心村”规划决策的程序性制度和法律保障。其次,要建立健全农村宅基地管理和规划的相关法律制度。尽快结束我国农村目前宅基地管理和规划无法可依的状态,适时出台农村宅基地管理的专门法规和条例,加强农村宅基地管理和规划,切实解决因农村宅基地管理、规划混乱而引起的“宅基地流转置换难以操作”、“一户多宅”、“耕地资源浪费”等诸多问题。农村宅基地管理和规划条例的出台,不仅有利于维护广大农民的切身利益,而且有利于农村土地资源的合理利用和农村的稳定发展。 (三)提高公众参与方式的科学性。“空心村”整治规划不仅是关系民生、顺应民意的一件好事,而且也是推进新农村建设的一个契机。政府职能
15、部门只有通过公开规划信息,才能使农民了解和认识到“空心村”整治规划工作的重要性和必要性,调动起参与“空心村”整治规划的积极性,从而促使他们“自下而上”参与到“空心村”整治规划的各个环节中。具体来说,政府职能部门应在“空心村”整治规划中充分利用电视、报纸、广播、政务公示栏等各种宣传途径和信息公开渠道,不仅将“空心村”整治的法律法规、整治规划的目的意义灌输给群众,而且要将政府在“空心村”整治中准备做什么、怎样做最合适,以易于接受的方式直接提供给农民,帮助其更好地理解规划。这样不仅可以提高村干部和农村群众的法律观念,而且尊重了广大农民的知情权。对于提高公众参与的科学性而言,由于“空心村”整治规划有“并村迁移(建中心村)”、“原(旧)址规划”、“以绿填空”等不同形式的整治规划模式 9 ,政府职能部门应视具体情况,采取合理的、符合实际的公众参与方式。对此,政府职能部门可以通过民意问卷调查、村民代表大会、公示、座谈会等方式,听取公众对规划的建议和意见,及时掌握“空心村”的整体布局、范围和用地规模,并在归纳分析公众对“空心村”整治规划反馈信息的基础上,坚持因地制宜、分类规划的原则,形成科学、(上接第107页)合理的“空心村”整治规划,从而达到改善农民生产生活条件、促进农村发展的目的。