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1、“老板村官”监督制约机制建设的问题与对策文献标识码：A 近年来，“老板村官”因其在发展农村集体经济、促进农村公益事业发展、实现群众共同富裕等方面具有比较显著的积极效应，得到了各地党委政府的肯定和许多农民群众的认可。但毋庸置疑的是，如果掌握村庄公共权力的“老板村官”，不能受到有效监督，诸多弊端和危害势必接踵而来。因而，随着“老板村官”越来越多地出现于广大农村地区，针对“老板村官”的监督制约机制建设也就日益显现其重要意义。为探究“老板村官”监督制约机制建设中存在的主要问题，笔者先后在经济发达和“老板村官”现象比较普遍的浙江省萧山区、余杭区、黄岩区、路桥区等地基层农村开展了系列调研。其中，访谈10余
2、次；对30个行政村实施了问卷调查，共发放问卷200份，回收有效问卷191份，回收率为95.5；此外，还收集和查阅了大量的相关文献。在广泛调研的基础上，本文就“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题进行了分析，并就如何进一步健全“老板村官”监督制约机制提出了若干对策建议。 一、“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题 1、村民会议(村民代表会议)制度的一些缺陷削弱了其对“老板村官”的监督制约效果 中华人民共和国村民委员会组织法及各地制定的具体实施办法，为村民会议(村民代表会议)制度的建立和实施提供了坚实的法律保障，这也正是近年来我国农村基层民主建设大步前进的重要原因和基本前提。但由于制度建设的滞
3、后性和基层实践的复杂性，在现实生活中，村民会议(村民代表会议)制度的实施有时仍然面临着无法可依的窘境，由此妨碍了村民会议(村民代表会议)制度充分发挥其对“老板村官”的民主监督功能。具体而言，村民会议(村民代表会议)制度的制度缺陷及其弊端主要有两方面：其一，关于村民罢免村委会成员的规定不够细致具体。罢免村官是有效监督包括“老板村官”在内的全部村官的最严厉手段。然而。已有的村民委员会组织法对罢免问题的规定过于原则和简单，对于纷繁复杂的村官罢免实践，缺乏足够的规范和有力的指导。例如，规定罢免村委会成员的村民会议由村委会召开，这是自己罢免自己，导致实践中罢免村官难。浙江省人大出台了浙江省村民委员会选举
4、办法，对罢免会议主持人的确定以及罢免终止程序等方面作了较为详细的规定，较好地解决了以前村民罢免村委会成员的难题，但是可操作性还是不强，例如“罢免理由正当的标准是什么”、“村民多次要求罢免，乡镇政府还是不启动罢免怎么办”、“村委会成员不愿主持罢免投票表决会议怎么办”等一些情况还是难以解决，由此必然使得村民难以充分借助村民会议(村民代表会议)制度，对“老板村官”进行有效的监督。2005年11月，杭州市有4个村的村民要求罢免村委会主任，但由于村委会组织法对罢免问题只有原则规定，致使在具体实施中罢免难以操作，无果而终。其二，缺乏关于村民代表报酬的规定，为不当的民主政治运作方式开了方便之门。无论是国家的
5、村民委员会组织法，还是各地的具体实施办法，均未对村民代表在参与本村公共事务的决策与监督过程中是否给予报酬和如何给报酬作出明确规定。据笔者对台州、杭州等地10多个村的调查，目前这些村普遍实行村民代表开会发放务工补贴的做法，补贴的具体数额各地不一，但通常是每半个工20元到50元之间。从村民代表开会耽误了工作时间，存在一定的机会成本的角度考虑，上述做法具有一定合理性。但是由于这些务工补贴一般都是由村官们决定支出的，因而使得许多村民代表不同程度地存在着“拿人手短”的心理弱势，此时，欲让他们站在全体村民根本利益的立场上，积极议政，大胆进言，甚至敢于揭“老板村官”之过，都显得有些勉为其难，村民会议(村民代
6、表会议)制度的民主监督功能难免要打折扣。而且，由于各地农村实行村民代表有偿参与村务的决策管理的潜规则历时已久，致使许多村民代表形成了参与民主监督的“路径依赖”，即当自身利益未直接受到侵害时，许多村民代表往往会视有无误工补贴的情况，而决定是否积极参与对村官的监督。我们的问卷调查结果也印证了这一点。当问及“有没有误工补贴对村民代表民主管理村事务的积极性影响”时，28.80的被调查者选择了“影响很大”，31.41的被调查者选择了“影响较大”，选择“影响不大”和“没有影响”的比例分别为32.46和7.33。 2、普遍存在的程序犯错降低了各类监督制约机制的应有制度绩效 民主作为一种自下而上的权力制约，它
7、既是价值目标，又是一套严密程序。完善对“老板村官”的监督制约机制，必须重视具体程序的科学设计和严格执行，因为它在很大程度上决定着各类民主制度的实施效果。但是，在基层农村，无论是党内民主制度，还是村民自治制度，其具体实践过程中的程序犯错现象时有发生。据笔者调查，目前在基层农村党内民主和村民自治领域存在的有意程序犯错现象，主要有：(1)在重大村务决策过程中实行不合理的表决方式。在笔者所调查过的农村地区，其对于重大村务的决策，普遍实行举手表决或同意签名方式。显然，这些表决方式的实行，某些代表甚至多数代表可能因为慑于其他代表和村官们关注和审视的压力，或碍于情面，而不能表达真实意愿。此外，这些村多数实行
8、边签名边领务工补贴或者举手表决之后即发放务工补贴的做法。在当前法律未明确规定村民代表参与村务决策的务工补贴问题的情形下，这类与误工补贴紧密相连的表决程序无疑会在相当程度上扭曲民意，使得村民自治制度对“老板村官”的民主监督功能难以充分发挥。(2)在民主评议过程中结果统计程序不透明。我们在对杭州市、台州市10多个村的调研过程中发现，大多数村的民主评议在公开化和透明化方面是“半截子工程”，因为在民主评议会上，往往只进行发放表格、填表说明、填写和回收表格等工作，最终评议结果仅仅为少数乡镇和村干部所知，而未向参加评议的普通党员和村民代表全面反馈。显然，这样的程序操作难免影响民主评议的真实结果，难以真正有
9、效地考核评价“老板村官”的德能勤绩等各方面表现。 在基层民主政治的具体运作过程中，之所以比较普遍地出现不同程度的程序犯错现象，主要有两方面的原因：一方 面，由于我国法治传统素来缺乏，包括许多农民群众和“老板村官”在内的大多数国民的程序意识普遍十分淡漠，没有意识到具体程序系统的随意变更、不当增减，将会导致出现不同的结果，严重地影响到民主目标的实现，而是图简单便利，图省时省事；另一方面，面子观念、人情意识等孕育于熟人社会、与法治建设相背离的不良观念深深地侵入了许多农民群众的心灵，从而使得他们在参与基层民主政治生活过程中，常常对严格的程序运作做简单化和随意化处理。 3、农村党组织的党内民主监督明显弱
10、于村民代表会议的民主监督 在农村，村民借助村民代表会议及其派生组织(如村务公开监督小组等)对村民委员会行使社区公共政治权力进行监督，和全体党员借助党内民主渠道对作为农村基层组织的领导核心的党支部进行监督，是农村内部对全体村官进行民主监督的两种基本路径。毋庸置疑，前一种民主监督路径，由于参与范围较广、民意基础较厚、法律保障较实和实践经验较丰，其对“老板村官”的监督已经并将继续取得显著成效。但与此同时，我们也必须认识到，由于党的全心全意为人民服务的宗旨规定、党对民主价值的内在认同以及党组织内部精英密集等结构特征，党内民主的监督路径，同样可以对“老板村官”产生有效的监督制约作用。特别是考虑到农村两委
11、负责人多数具有党员政治身份，这种监督制约也就越加显得必要。然而，根据我们的调查，在农村现实政治生活中，党组织内部的民主监督普遍明显弱于村民代表会议的监督。在笔者走访过的10多个村，村里的党员会议虽然每年也有25次不等，但大多数会议的议题和内容集中于政策传达、党课教育等方面，唯有年末的党员民主评议是难得的例外。 之所以出现农村党组织内部民主监督冷、村民代表会议民主监督热的现象，主要原因是：相比于历时已久和实践广泛的村民自治来说，有关我党党内民主的确定组织载体、设计具体程序、规范权利义务等制度建设工作仍然存在许多薄弱环节，致使农村党组织实施党内民主普遍缺乏成熟的经验和完善的制度作参照。 4、对“老
12、板村官”思想道德状况的监督，明显弱于对其有形发展业绩的监督 在“老板村官”们身上众多的角色中，作为一名农村基层干部的角色无疑比其老板身份更加关乎广大村民的切身利益，影响更为广泛和深远。尤其是“老板书记”作为党在农村基层组织的负责人和广大村民的领头人，他们的一言一行和全部表现都关系到党在农村执政基础的巩固，以及农村基层党组织战斗堡垒作用的有效发挥。因而，对于“老板村官”们的思想道德状况进行有效的监督，自有其必要性和重要性。但笔者调查发现，目前各地对“先富能人村官”思想道德状况的监督普遍薄弱。其具体表现如：(1)“老板村官”吃喝之风盛行。(2)“老板村官”亲民近民之风总体缺乏。 对“老板村官”思想
13、道德状况的监督，之所以存在应然和实然之间的巨大差距，主要跟农民群众以及上级党委政府思想上的某种偏差有关。一些农民群众过于看重“老板村官”在发展经济等方面带来的实惠和收益，从而对“老板村官”们在思想道德方面的污点恶习和不良表现，睁一眼闭一眼，缺乏监督的意识，少有监督的行为。与此同时，某些地方党委和政府，考虑到“老板村官”们在配合完成上级任务、自费建设公共基础设施甚至免费吃喝宴请等方面的诸多益处，同样不愿对“老板村官”们的思想道德表现提出更多更严格的要求，进行有力的监督。 5、对“老板村官”非法间接获利的监督，总体弱于对他们在农村社区内部直接获利的监督 调查发现，在许多农村地区，“老板村官”们对经
14、济利益的谋取。正越来越多地借助某些与农村公共权力行使以及村民切身利益不直接相关的途径，其中主要的是争取对自己企业在土地供给、税收信贷、财政扶持立项等方面的优先考虑和惠顾，以及对自家宅基地建设审批等方面的特别惠顾。尽管，这些间接谋利事实上在大多数情况下未直接侵害本村村民的切身利益，但是，当跳出农村和农民利益的圈圈，以更为宏大的视野来审视“老板村官”们的这些利益谋取新途径，就会发现它们对体现党的先进性、增强党的合法性基础、密切党群干群关系，同样构成了危害；更何况，考虑到某些资源的有限性和竞争性，也就使得农民群众利益受损成了“老板村官”们获利的背后结果。 “老板村官”们的上述获利新途径之所以能屡屡走
15、通，主要原因有：其一，大多数农民群众的“差序格局”意识。由于“老板村官”通常并非从村里集体资产中谋取不当利益，农民群众的切身利益未直接受损，于是，大多数农民群众抱着事不关己、高高挂起的态度，不愿闻也不愿问，很少通过舆论批评、向有关部门检举揭发等途径对“老板村官”进行监督，甚至相反，将他们视为能人。其二，地方党委、政府有关工作人员的腐败行为。由于目前我国法治政府、责任政府和透明政府的建设仍有不完善之处，由于某些政府工作人员的宗旨意识不强、道德自律性差、人情观念浓厚以及赤裸裸的以权谋私或“权力期权”思想，从而使得随意人治、非法行政、钱权交易等行为仍有存在的空间。在此背景之下，有关政府部门及其工作人
16、员向“老板村官”频开绿灯，慷国家和人民财富之慨，实“老板村官”之腰包，谋己之私利，也就在所难免。 二、加强“老板村官”监督制约机制建设的若干对策建议 为健全针对“老板村官”的监督制约机制，充分发挥“老板村官”治理模式的积极效应，推进农村基层党组织的先进性建设，我们特提出以下对策建议。 1、修改村民委员会组织法，健全村民会议制度，充分发挥村民代表的民主监督作用 随着农村基层民主政治的不断推进，全国人大等有关部门应该尽快将村民委员会组织法的修改工作纳入议事日程。从健全村民会议制度、加强对包括“老板村官”在内的全部村官的监督制约的角度考虑，村民委员会组织法的修改和完善工作应包含以下内容：(1)完善村
17、民代表会议行使罢免权的程序规定。在明确村民代表会议对村民委员会的监督和罢免权力主体地位，明确村民代表的知情权、质询权等监督权力的基础上，进一步完善村民代表会议及其组成人员各项权力行使的具体程序，对正当罢免理由的确定、罢免主持人的确定等问题作出明确的规定，实现所有程序的严密性、规范性、可操作性、科学性和公正性。(2)明确村民代表享受误工补贴的权利及具体条件。至于具体标准，则由各地村民代表大会根据当地年人均收入和村可支配资金状况，制定合理的具体标准，并通过公示形式接受村民监督。 2、健全党内民主制度，充分发挥党员主体的民主监督功能，完善“老板村官”的党内制约机制 具体做好三方面的工作：(1)认真实
18、施和进一步健全支部党员大会、支部委员会和支部党员民主生活会制度。现有的支部党员大会、支部委员会和支部党员民主生活会制度蕴涵着丰富的民主要素，具有显著的民主监督功能。当前的主 要任务是不折不扣地实施这些制度，发挥其应有的制度绩效。从农村实际出发，支部党员大会可每年定期召开两次，时间分别定于岁末年初和年中“七一”建党节之际，会议主要内容为听取、审议和通过党组织负责人的年度工作总结、年初工作计划或年中工作汇报，以及商讨其他重要事项。此外，还可视村具体情况不定期地召开支部党员大会。支部委员会应每周召开一次，由全体支部委员按照民主集中制原则对当前工作进行讨论、决定和部署。必须坚决防止以两委负责人(村党支
19、部书记和村委会主任)的碰头会取代党员支部大会的错误做法。民主生活会则至少每季度召开一次，且每一位党员都必须参加。会议的主要内容应主要围绕思想作风、工作作风、道德自律等方面的问题进行自我剖析，开展批评与自我批评。(2)完善党员在重大村务决策中的参与机制。凡召开村民代表大会、决策重大村务之前，都须召开全体党员参加的党员大会，充分发扬民主，集思广益，以统一思想和科学决策；此外，村两委班子成员还应每年集中开展两次以上的党员谈心活动，以加强彼此的信息沟通和感情交流，促进党内团结，并汲取全体党员智慧和力量，不断提高党组织的执政能力。(3)进一步完善党员民主评议机制。在每年年末召开的党员民主评议会议上，必须
20、将支部党员大会、支部委员会、党员民主生活会的具体运作情况，党组织思想作风建设和群众思想政治工作状况，以及党员谈心活动的具体开展情况等，列为评议党支部的重要内容，将党员在批评与自我批评中的表现情况列入党员互评的重要内容。 3、完善村务公开和财务公开制度，实现农村公共事务运作的透明化，减少“老板村官”的腐败空间 具体实践中，应做到以下三点：(1)公开内容全面化和细致化。统一制作村务公开表格和财务公开表格，对财务收支、干部职责、干部报酬、宅基地审批等重要村务逐项公开，并且详细列出事项内容，如村级招待费，必须将来客单位、姓名、经办人员、费用数额等内容悉数公开，严禁公开事项“其他”化和公开内容简单化。(
21、2)公开时间季度化和确定化。各村村务公开实行一季度一公开；村务公开的具体时间自确定后，即维持不变。(3)公开载体开放化和明显化。所有的村务公开栏都应达到一定面积，且置于室外。此外，为了避免有制不依的现象，县、市(区)和乡镇(街道办事处)有关部门应加强对村务公开和财务公开执行情况的督察，且将各村执行落实情况列入年末工作考核及有关评先评优之中；各村应同时成立村务监督小组和民主理财小组等组织，由村民民主选举产生，受村民代表会议领导，代表广大村民对本村村务公开和财务公开情况进行监督。 4、加强对村民进行法律和现代民主政治知识教育，培养其权利意识和程序观念，使各项针对“老板村官”的监督制约机制得到严格实
22、施 为了有效监督包括“老板村官”在内的所有村官，必须造就众多具有强烈的权利意识和程序观念的普通村民与村民代表。为此，除了有赖于长期的学校教育和持续的民主政治实践外，司法和民政等有关部门也应加强农村法律和现代民主政治知识的教育普及工作。有关部门应该积极通过广播影视节目的制作传播、文艺表演、义务宣讲、专人指导、模拟法庭等多种有效途径，在农民群众中大力宣传村民委员会组织法等与农民切身利益密切相关的法律和现代民主政治知识。 5、加强地方党委政府的廉政建设，切断“老板村官”的间接非法谋利途径 为了从外部遏制“老板村官”非法谋取利益，使“老板村官”们的间接非法谋利难以实现，必须加强地方党委政府的廉政建设。
23、具体言之：其一，加强法治政府和责任政府建设。必须使基层政府所有职能的行使，都有法有制可依，有科学严密的程序可遵循，尽量将政府官员的自主处理权和自由裁量权压缩在最小程度的合理范围之内，使所有的违法行政行为都能受到相应的责任追究和法律制裁，进而促使政府官员和其他工作人员自觉拒绝“老板村官”的种种利诱和人情干扰，减少和杜绝违法行政、法外开恩等行为。其二，全面推行基层政府的政务公开。各乡镇、街道办事处，必须在上级有关部门的指导和监督下，按照内容全面、信息准确、制作规范、公开及时等要求，将基层政府各部门和全体工作人员的工作职责、具体落实结果等诸多情况信息，面向辖区内的全体村民全部公开，满足人民群众的知情
24、要求，接受人民群众的监督，从而压缩政府官员与“老板村官”之间非法钱权交易、情权交易的空间。 6、全面实施村财乡(镇)代管制度，健全农村财务管理，杜绝集体资金挪用现象 为了防止某些富而不仁的“老板村官”打集体资产的歪主意，各地农村应继续实施村财乡(镇)代管制度。同时，为了提高该项制度的制度绩效，还须进一步健全农村的财务管理制度。具体可从三方面人手：(1)缩短农村账务结报周期。将目前多数农村地区的一季度一结报或两月一结报，改为一月一结报，以防止因周期过长而可能出现的资金外借、挪用、出租等违法行为，避免村集体资产流失。(2)实行村集体资金年度支出的总量和结构控制。由村民代表会议参考乡(镇)有关部门意
25、见，决定村财务支出的年度最高限额及其分配结构，并通过实行村干部村务接待包干制度，以严格控制招待费等非生产性支出的比重。必须将各村实际年度财务支出状况列入乡(镇)和村两级考核，与年度报酬或考核奖金挂钩。(3)实行农村审计制度。全面实施村干部离任审计、专向审计和三年轮审制度，将农村集体资产使用情况纳入审计制度的实施对象范围。 7、全面贯彻党内监督条例(试行)，强化纪检监督，遏制“先富能人书记”的违法违纪行为 鉴于“老板村官”中大多数是党员甚至党组织负责人的现实，以及纪检监督本身所具有的灵活性、全程性、低成本等优势，应特别重视和强化上级纪检部门对“老板村官”的纪检监督。为此，应着重做好两方面工作：(1)加大党内监督条例(试行)的宣传力度。(2)实行村干部廉政承诺制。 8、加强农村典型腐败案件的报道，营造良好的乡村反腐氛围，充分发挥新闻舆论对“先富能人治村”的监督制约作用 应重视发挥新闻舆论对“老板村官”的监督制约作用。各新闻舆论监督部门必须将许多涉案金额不大但对“老板村官”更具类比性和警示性的村官腐败案件，列入自己的关注视野，对之进行重点宣传报道，更好地发挥监督和警示作用。 责任编辑浩森