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1、“预备立宪”起点再探讨 内容提要：清王朝在覆亡前最后几年所推行的“预备立宪”是中国谋求政治革新的开端，是“宪政”在中国的最初试验，在很大程度上影响了此后政治观念、政治建设的走向。厘清“预备立宪”的起点无疑是一个至为关键的问题，直接关系到我们对清政府宪政改革动机以及当时社会发展脉络的认知。然而，学界对“预备立宪”起点的认识并不一致。通过梳理当时的朝野政治倾向可以判定，清政府于1905年7月16日颁布派遣王公大臣出洋考察的谕旨实为“预备立宪”之起点。 一、问题的提出及学术史回顾 清政府在覆亡前最后几年谋求宪政改革的努力是中国传统政治体制革新的开端，学界以“预备立宪”称之，同时亦指清政府谋求宪政改革
2、的这一段历史时期。作为具有特指对象的历史概念，“预备立宪”一词源于1906年9月1日清政府颁布的“仿行宪政上谕”：“时至今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权通于朝廷，庶政公诸舆论。必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”1(P43-44) 在该谕旨中，清政府明确了宪政改革作为基本国策的地位，但同时强调中国不能立刻行宪政，而是“预备立宪基础”，也就是说，中国推行立宪政治需要一个并不明确的预备期，“预备”一词显然为动词。直到清王朝覆亡，清政府推行的宪政改革还是处于“预备”之中，宪政制度之标志
3、的国会始终没有成立。然而，“预备立宪”作为中国谋求政治革新的开端，其历史地位不可低估：“预备立宪”是中国两千年专制制度走向民主制度的开端，是“宪政”在中国的最初试验，在很大程度上影响了此后政治观念、政治建设的走向。因此，学界对“预备立宪”极为关注。笔者以为，研究“预备立宪”首先要厘清的一个至为关键的问题即是“预备立宪”的起点，这关系到我们对清政府宪政改革动机以及当时社会发展脉络的认知。然而，我们对“预备立宪”起点的认识并不统一，且大多为笼统言之，缺乏深入细致的分析。 第一种观点，是将清政府派遣五大臣出洋考察视为“预备立宪”之始。张晋藩指出，五大臣出洋考察团在奏折中提出的结论性意见，“拟定了晚清
4、预备立宪的基本原则、框架和实施步骤”，晚清的预备立宪是从五大臣考察宪政正式拉开序幕的。2(P210)尚小明认为：“从1905年清廷派五大臣出洋考察东西洋政治，到1911年皇族内阁设立，清末的筹备立宪，进行了大约六年。”3(P1)张玉法指出，从1905年清廷派五大臣出国考察宪政到1908年清廷宣布九年预备立宪，“为清政府决定仿行立宪，研究决定实行步骤，国内外联合请愿速开国会时期”4(P689)；第二种观点，是将1906年9月1日清政府颁布“仿行宪政”的谕旨视为“预备立宪”之始。侯宜杰指出，该上谕确立了实行立宪的基本国策，“国家由此进入预备立宪时期，即由封建专制政治向资产阶级民主政治过渡的新时期”
5、5(P73)；第三种观点，将日俄战争之后朝野上下的立宪吁请视为“预备立宪”之始。雷俊认为，“预备立宪”起于1904年日俄战争前后立宪派和部分官僚的吁请，经过五大臣出洋考察，至1906年9月正式宣布。6另有学者并未明确指出“预备立宪”的起点，但普遍认为五大臣出洋考察为“预备立宪”的重要步骤。如，朱金元认为：“五大臣出洋本身虽非预备立宪，但它对预备立宪产生了直接后果，以后宣布立宪就是根据五大臣的意见办的。”7李细珠指出：“载泽等五大臣出洋考察政治促成了清廷宣布预备立宪，并初步确定模仿日本立宪模式的意向。”8(P289) “预备立宪”作为清政府主导的宪政改革，是与立宪派领导、具有广泛群众性的自下而上
6、的合法的资产阶级民主运动即“立宪运动”相区别的，其开始的标志无疑应从政府举措中去寻求。因此，将日俄战争后朝野愈来愈浓的立宪呼声视为清政府“预备立宪”之始是不妥当的，原因在于朝野的宪政诉求只是推动清政府作出具体举措的思想动力来源。而清政府颁布“仿行宪政上谕”是推行宪政改革进程中具有关键意义的一环，标志着清政府将宪政改革确定为一项基本国策，然而清政府谋求宪政改革的努力并非以该谕旨为发轫。至于清政府在1908年宣布9年“预备立宪”的年限，即明确了9年以后召开国会，从而实现专制制度向民主制度的过渡，是清政府在推行宪政改革过程中基于特定历史条件做出的决策，亦非“预备立宪”的起点。另外，有不少学者认为清政
7、府派遣五大臣出洋考察为“预备立宪”之起点，笔者认同这种观点，但是以往研究亦为笼统言之，缺乏有理有据的深入论析。 二、清政府颁布遣使谕旨当为“预备立宪”之始 鸦片战争以降，国人开始关注西方国家的民主政治制度。甲午一役，中国败于日本的残酷现实激励国人发出走西方立宪政治之路的呼声。到二十世纪初，宪政思潮逐渐发展成为一股颇具社会影响力的思想潮流。但是，在日俄战争之前，宪政思潮主要激荡于在野立宪派及倾向立宪者中间，日俄战争的爆发促成了这股思潮由在野向在朝的转移。最终，充斥于整个社会空间愈来愈浓厚的宪政诉求凝结成一股强大的动力源泉，推动清政府于1905年7月16日颁布了派遣大臣出洋考察各国政治的上谕：“方
8、今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴，数年以来，规模虽具，而实效未彰，总由承办人员向无讲求，未能洞达原委，似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危？兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等随带人员，分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。”9(P90) 既然我们将清王朝覆亡前几年谋求宪政改革的努力称之为“预备立宪”，探讨“预备立宪”起点的重要考量标准无疑为清政府是否开始采取具体举措为推行宪政改革做准备。遣使出洋考察是清政府在内忧外困形势下做出的一项重大决策，展示出革新图强的愿望及追求，回应了朝野的宪政诉求，标志着清政府开始采取具体步骤为推行宪政改革做准备，为清政府谋求政体改革的第一个步
9、骤，为“预备立宪”之起点。自此，中国由封建专制政体向资产阶级民主政体过渡的序幕真正拉开了。为什么这么说呢？无疑，厘清清政府（特指以慈禧太后为首的清廷中枢机构）对于五大臣出洋考察的目标预设是判定遣使谕旨的颁布是否为“预备立宪”起点的关键，现分述理由如下： （一）透过遣使谕旨引发的国内外反应看清政府对于遣使的目标预设。 1国内反应，主要指国内舆论反应。清末，由于政府统治力逐渐衰弱，社会舆论获得了广阔的活动空间，具有较强时效性、自由性及客观公正性。社会舆论对清政府遣使举措反应热烈，普遍将此次遣使视为政府改行宪政的标志，正如江苏学政唐景崇所述，对于遣使谕旨，“薄海内外罔不欢欣鼓舞，佥谓将举行宪政，握富
10、强之本原，以臻文明之极则”1(P113)。 遣使上谕甫颁，大公报即认为此举表明政府“知立宪为组织国家政治上完全无缺之要道”，为“中国立宪先声”10。该报甚至在五大臣出行之前即披露：“近日政府于立宪一事业已定议，无可犹疑。惟俟考求政治之大臣回后，即可明降谕旨。”11南方报所言更为明确：“诸大臣未行以前，立宪问题殆犹在议论时代，及其将行，则已由议论时代转而入预备时代矣。”12所谓“转入预备”，显然为采取具体举措之谓也。此外，出版界紧紧抓住遣使谕旨颁布后所带来的愈来愈浓的立宪舆论氛围，加大出版法政类书籍的力度。如上海广智书局广告词中即称“中国今日非立宪无以自强”，政府遣使出洋考察的目的在于“预备立宪
11、”，“学士大夫研求宪法以备国家采用者亦当刻不容缓”13。与此同时，社会舆论提醒考察团不能仅对各国宪法条文“貌袭摹取”，应当深入探求各立宪国宪政精神之所在，“深求泰西立国之本原、吸收文明之精髓归输吾国，以立政治不拔之基”14。 依情势而论，日俄战争前后朝野立宪呼声已经趋于高涨，清政府在这样的背景下做出遣使出国考察政治的决策，在期待宪政的国人眼里，所谓的“考察政治”无疑与“考察立宪政治”对等，该举措无疑是政府为推行宪政改革做的准备，为宪政改革的先声。显然，这类论说延续了朝野的立宪诉求并使之趋于浓厚，为政府推行宪政改革营造了良好社会舆论氛围。 2国外反应，包括国外政府及国外舆论反应。近代以来，外国势
12、力逐渐在中国获得种种特殊利益，中国政治局势的任何动向皆与外国在华利益息息相关。日俄战争爆发后，中国即吸引了世界的目光，“世界视线无不注集于极东之战” 15，日俄战争诱发的清政府遣使之举则“最为外人瞩目”16，各国普遍将此举视为中国“梦醒之一证”17。 1905年8月3日，军机大臣、总理外务部事务奕?两?遣使消息通告美国驻华公使柔克义。18（P327）但柔克义显然提前得知了这一消息，早在7月19日，柔克义即把遣使谕旨翻译成英文，作为中国的重大政策动向报告给国务院，并称其目的在于“学习国外的政府管理方法，以满足国内改革的需要”19(P178-179)。德国驻华使馆工作人员福兰阁强调此次考察“是为了
13、学习日本、美国和重要的欧洲国家的宪法、政治制度和经济体系，特别是有着极大的可能，将西方的宪法、政治制度和经济体系结合中国的情况移植到中国去”20(P90)。法国亚洲殖民会报认为清政府此举目的在于“洗旧日积弊”，预言“诸大臣来欧调查法制，归国改良后，清国必成强国”21。英国司葛司门报指出考察团的主要目的在于“考察宪政，归而创立议院”22。泰晤士报亦认为考察团的目的为考察各国宪政制度：“出国考察是日本人的做法，他们通过模仿欧洲，将一个更新的文明嫁接到自己古老的文明之上，中国希望通过模仿日本获得相似的结果。”23 需要特别指出的是日本朝野的反应。大约自1900年革命派发动惠州起义之后，日本朝野对中国
14、革命渐失同情之心，原因之一为清政府的改革运动逐渐展开，日本是实行君主立宪的国家，自然希望中国也实行君主立宪。因此，日本朝野普遍对清政府遣使之举表示欢迎。外交时报称清政府此举与“曩昔之酣睡未醒”之态相比，“殊非意料所及”，动因则在于日俄战争的刺激，推动清政府“立宪之意益决”24。同时，不少日本人对清政府能否真心改革表达了一定的怀疑。大隈重信指出：“中国做事自来就没有准儿，今天说了明天就许不算。”25言下之意在于清政府应当下定改革的决心。日本人在上海创办的同文沪报建言考察团能否力避“因循敷衍”这一“中国官吏腐败之由”，将直接决定考察成效。26东亚同文会将遣使举措视为清政府宪政改革的首个步骤，同时指
15、出中国能否改行宪政取决于“中国能否放弃传统的保守主义政治、中国实行宪政的社会基础是否具备”27(P9)。另外，日本舆论界很自然地将清政府遣使之举和日本的岩仓使节团进行对比，建言考察团无论负有何种职责，都应在国外实心考求，为国家走上富强之路有所裨益：“当岩仓大使持条约之议而至于美国也，忽悟修内政、强国势之为急务也，及入于欧洲，不复提及条约改正之事，专心视察各国之文物制度，讲求所以适用于我国，以开今日兴隆之基。今希望中国简派大员亦觉悟亦如我邦之岩仓大使，岂非吾人之欢迎者乎？”28显然，该文论调颇为中肯，甚得国人欢迎，申报记者即称：“以岩仓大使望我游历之各员，诚他山忠告之言。”29 综上，国内外对清
16、政府遣使决策的反应高度一致，皆将其视为清政府开始推行宪政改革的标志。这无疑为我们认识、判定清政府对于出洋考察团的目标预设提供了重要参考依据。 （二）透过慈禧太后、考察政治大臣以及普通政府官员的言论来看清政府对于遣使的目标预设。前文梳理了清政府遣使决策引发的国内外反应，然而这仅仅我们认知清政府对于遣使决策目标预设的侧面依据。在此基础上，笔者通过梳理慈禧太后以及考察政治大臣的言论、行动，试图对清政府对遣使举措的目标预设做进一步的探讨。 端方是考察政治大臣中唯一的外官，时任湖南巡抚，由于其满族身份且力行新政而深得慈禧信任。北华捷报报道：“端方在廷见时表现出来的智慧和坚定给慈禧留下深刻印象，使她相信端
17、方能够承担考察重任。他之所以未被指派领衔考察团，在于其职衔较低且没有皇室血统。”30因此，探讨端方至京后的活动颇能窥见清政府对于遣使的目标预设。端方到京后，“迭蒙召见，三次奏对均逾一点钟之久”31。在其中一次召对中，端方将所呈递的立宪说略演说一遍，重点阐释改行宪政的必要性，“两宫极为动听”32。南方报记载更为详细：“太后云：如果立宪岂不于君权有碍？中丞谨对云：现在君权不专即因不立宪之故耳。又力陈各国立宪事及其条例，并将日本宪法天皇万世一系之义奏明。太后闻奏遂谓：汝等此去务当详细考查。”33据北华捷报透露，慈禧召见端方时，“试图使端方相信自己将考察成功的希望寄托在他身上，并告诉他将来国家是否推行
18、宪政改革将取决于考察团归国后的建言”30。革命党宋教仁亦记载：“西太后语曰：立宪一事，可使我满洲朝基础永久确固，而在外革命党亦可因此消灭，俟调查结束后，若果无妨害，则必决意实行。”34(P16)9月17日，考察政治大臣在出京前的请训时，慈禧将这种目的取向表达得更加淋漓尽致：“各国政治均应择要考察，如宪法一事，现在虽不能宣露，亦应考察各国办法如何，以备采择。”35(P600-601) 显然，以慈禧为首的清政府中枢机构显然对宪政并无把握，对改行宪政是否会影响自己权力的认识是模糊的，因此采取了先行参考各国成例，之后再行决断的策略。体现在7月16日的谕旨中，那就是清政府在名义上避重就轻，以“考求一切政
19、治”为名，并未以“考察宪政”为名，没有露出“宪”字。对此，时人即有所评论，认为清政府之所以采取这样的策略实际上借鉴了袁世凯“可有立宪之实，不可有立宪之名”的建言。36（P37） 尽管清政府在遣使谕旨措辞上煞费工夫，不免扭捏躲闪之态，然而，考察政治大臣的私下、公开的活动以及某些政府官员的言论则并不如此。7月27日，清政府添派绍英随同出洋考察各国政治。9(P96)绍英闻命之后“惶悚莫名”，随即至奕?链蛱剑?奕?粮嬷?其入选原因在于“泽公因未曾出洋，请添派一人同往”35(P586)。绍英随即于当晚拜访载泽，“略谈日本立宪大意”35(P587)。显然，重点考察日本宪政制度在考察团出国前已初露端倪。各国
20、驻华公使曾宴请考察政治大臣，是举既有联络邦交、又有了解清政府遣使目的的意图。9月5日，日本驻华公使内田康哉宴请五大臣，五大臣在答辞言道：“日本政治尽善尽美，虽初仿欧美，然其制度之完备迥过于欧美，我国将来如欲变法，自应仿照日本。本大臣等出洋实为变法自强起见，故一经考察各国要政，择善而从，回国之时聊期报效。”37显然，与慈禧对待宪政改革的态度相一致，五大臣在表达对日本政治体制艳羡的同时，强调“我国将来如欲变法”、“出洋实为变法自强起见”，将清政府是否推行宪政改革定为未知之列。然而“自应仿照日本”一语则至为明显地透露出所言“变法自强”实乃政治体制改革而非其他，因此，各国政治制度尤其是日本的君主立宪政
21、体为考察团的重点考察对象，以便“择善而从”，也就是说，出洋考察的目的在于为宪政改革做准备。 再来看倾向宪政改革的中下层官员的看法，如御史赵炳麟称五大臣出洋考察团的目的为“至各国考察宪政”38(P609)。翰林院学士朱福诜言：“五大臣考察政治实为立宪而发，仰见朝廷旁稽政典，俯顺舆情，锐意维新之至意。”39反对宪政改革的胡思敬亦言：“五大臣联翩出使，宪法亦将举行，彼喜事好乱之徒朝夕祷祀以求之者，皆如愿以偿。”40(P443)显然，无论是宪政改革派还是反对派，皆明确将遣使之举视为清政府推行宪政改革的第一个步骤。 三、结语 尽管清政府先考察、再决断的宪政改革策略显得有些扭捏，但不可否认，清政府遣使出洋
22、是模仿德、日宪政改革的成例，将其视为推行宪政改革、缓冲政治决策步伐的一个不可或缺的步骤，而其根本目的则是为宪政改革做准备。从政治学角度看，清政府在明确颁布宪政改革上谕之前先行遣使出洋的策略属于“渐进政策决策模式”，特点是“考虑到条件的复杂性和信息的不完整性，认为可以在确定清晰的目标特别是具体目标之前，先制定出一个大致的方案，即可进入实施阶段。渐进政策只要求有一个大致的方向，根据环境的变化，灵活地调整政策”41(P440)。显然，清政府如此策略的目的就是为了给政府决策留有后路，一旦发现宪政改革有碍统治大权则立刻终止。然而，清政府一旦走上宪政改革的道路则毫无退路，历史的发展轨道并不为清政府采取“渐
23、进政策决策模式”所控制：清政府在考察团归国后很快确立宪政改革为基本国策，这一举措赢得国民广泛支持，统治合法性得到极大巩固；而清政府一再推诿改革进程又很快引发国民不满甚至敌对情绪，加速了清王朝走向覆亡的历史结局。 行文至此，有必要再花费一点笔墨厘清一些概念。笔者以为，清政府于1906年9月1日颁布的确立宪政改革为基本国策的上谕应称之为“仿行宪政上谕”，不应称之为“预备立宪上谕”。如果以“预备立宪上谕”称之，难免容易使人产生该谕旨的颁布为清政府宪政改革起点也就是“预备立宪”之始的误解。而事实是，“预备立宪”一词特指清政府谋求宪政改革的努力，清政府颁布“仿行宪政上谕”的举措亦为从属于“预备立宪”的一个步骤。