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1、中外合作办学政策的历史沿革与特点文献标识码：A 在高等教育国际化的背景下，中外合作办学事业迅猛发展，据不完全统计，截至2002年底，全国共有中外合作办学机构和项目712个，与1995年初相比，增加了9倍多，覆盖了28个省、自治区、直辖市，这为中国教育事业的发展带来了机遇和挑战。如何抓住机遇迎接挑战，如何更好地规范和引导合作办学活动，使其能够真正“为我所用”是中国中外合作办学政策制定中非常重要的问题。 一、中外合作办学的政策发展 1政策形成前阶段 改革开放以后，我国的教育事业开始摆脱精神桎梏，慢慢得以复苏，但是由于一些历史原因，对于合作办学，人们的态度是非常谨慎的，仅在高校之间开展了少量的合作办
2、学的探索活动。由于这些合作行为规模较小，程度较浅，尚处于起步阶段，因此在当时百废待兴的特殊的历史年代，合作办学并未引起人们足够的重视，在政策领域，没有针对合作办学的具体的政策法规。 1982年，在重新修订的中华人民共和国宪法中规定，国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。这一规定从办学主体上打破了政府单一办学体制，允许各种社会力量参与办教育，为中外合作办学奠定了宪法基础。 2政策初步形成阶段 经过7080年代的发展，我国境内的合作办学机构逐渐增多，但由于没有相关的政策规定，因此在办学过程中出现了较多的问题。20世纪90年代初，我国中外合作办学陷入了僵局。
3、 在这种情况下，国家教委有关部门在对中外合作办学中出现的问题以及其他国家的相关管理法规进行大量调查研究的基础上，起草并于1993年6月30日下发了关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知(下称通知)。通知明确指出，多种形式的教育对外交流和国际合作是中国改革开放政策的一个重要组成部分；要有条件、有选择地引进和利用境外于我有益的管理经验、教育内容和资金，有利于中国教育事业的发展；开展中外合作办学应坚持“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则；遵守中国法律，贯彻中国教育方针，经教育主管部门批准并接受其管理和监督。通知为中国今后中外合作办学政策的出台奠定了主要基调。 在通知的基础上，经过一年多
4、时间的讨论和修改，1995年1月26日，国家教委正式颁布实施了中外合作办学暂行规定(下称暂行规定)。暂行规定就中外合作办学的意义、性质、必要性、应遵循的原则、审批标准及程序、办学主体及领导体制、证书发放及文凭学位授予、监督体制等等各个方面进行了规定，搭建起了我国中外合作办学政策的基本框架。 1996年，国务院学位办公室发布了关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知作为暂行规定的重要补充，与暂行规定一起使中国中外合作办学步入了依法办学、依法管理的轨道。 3政策调整阶段 暂行规定和通知在一定程度上保证了中外合作办学的有序开展，然而由于新形势、新问题的出现以及立法本身存在的不足、冲突和不一致问题
5、，导致了政策解释及执行的困难。 加人世贸组织后，为了更好地履行在WTO所作的承诺，促进教育事业的发展，政府对当时的合作办学政策进行了修改与完善。2003年3月1日国务院公布了中华人民共和国中外合作办学条例(下称条例)，并于2003年9月1日起施行。条例明确规定了中外合作办学的性质、方针和原则，并对申请的具体要求和过程、机构的领导与组织、教育教学的开展、资产与财务的管理以及监督机制和法律责任等进行了具体的说明与规定。 2004年6月2日，为了更好的实施条例，教育部发布了中华人民共和国中外合作办学条例实施办法(下称实施办法)，并于2004年7月2日起开始执行。2004年8月20日教育部又下发了教育
6、部关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知，对条例施行前以及条例施行后至实施办法施行前依法设立的中外合作办学机构和举办的中外合作办学项目进行复核。条例及实施办法的出台对中国现阶段的中外合作办学工作具有重要价值，使中外合作办学进入了法制化阶段。 二、中外合作办学现行政策的主要内容及特点 1对教育主权的维护 (1)规定办学原则与方针。中外合作办学条例沿袭之前惯例，在文件伊始便规定了中外合作办学的方针与原则，但较前更为明确和细致。其第五条规定“中外合作办学必须遵守中国法律，贯彻中国的教育方针，符合中国的公共道德，不得损害中国的国家主权、安全和社会公共利益”，“中外合作办学者可以合作举办各级各类教
7、育机构”，但是“不得举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构”，“不得进行宗教教育和开展宗教活动”。明确规定办学原则与方针，使合作办学活动符合我国的法律及安全、稳定和发展需要，是对中国主权最明确、最直接的保护。 (2)鼓励发展，吸引优质资源。与以往的政策不同，条例自开始便明确了对中外合作办学的鼓励态度，明文规定“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”，“国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学”。为了吸引和鼓励国外优质资源的进入，条例特别规定了“中外合作办学机构依法享受国家规定的优惠政策”，在实施办法中具体规
8、定了中外合作机构“享受国家给予民办学校的扶持与奖励措施”，并提出“教育行政部门对发展中外合作办学做出突出贡献的社会组织或者个人给予奖励和表彰”。除了表现国家吸引优质教育资源的愿望与决心之外，在新的规定中，还根据我国的国情及教育发展状况，从政策层面，对中外合作办学资源进行了引导。 (3)严格审批，加强监管。条例及其实施办法规定了明确而细致的审批程序及监管措施。从“申请筹备设立”到“申请正式设立”，从各项文件的递交到资格的审查认定，严格把关，防止劣质教育资源的大量涌入。在监管措施中，条例规定“国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府 教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中
9、外合作办学机构的日常监督”，并在附则中对种种不合格的合作办学活动做出了明确的惩罚规定。条例还对审批机关的工作人员也作了相关规定，对于“利用职务上的便利收取他人财物或者获取其他利益，滥用职权、玩忽职守”的工作人员，将“依法追究刑事责任”。 2对主体利益的保护 (1)对办学者利益的保护。条例中有这样的明文规定“中外合作办学者、中外合作办学机构的合法权益，受中国法律保护”，合作机构可以“依法自主开展教育教学活动”，“中外合作办学机构存续期间，所有资产由中外合作办学机构依法享有法人财产权，任何组织和个人不得侵占”。对办学者利益的保护是中国中外合作办学政策的一大进步，不仅可以规范合作办学的行为，保护已在
10、办学者的利益，对有志于但却尚未办学的社会力量及国外教育资源也起到一定鼓励作用，有利于优秀教育资源的集合与引进。 (2)对教师利益的保护。在1995年的暂行规定中涉及到教师利益的条款内容过于笼统，而并未涉及具体的保护措施。在条例中则规定“中外合作办学机构应当依法维护教师、学生的合法权益，保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费”，“中外合作办学机构的教职工依法建立工会等组织，并通过教职工代表大会等形式，参与中外合作办学机构的民主管理”，“中外合作办学机构清算时，应当支付教职工的工资和缴纳社会保险费用”。对教师利益明确而具体的保护，体现了政策对于教师群体的重视和对合作办学机构依法进行科
11、学管理的要求，有利于稳定教师情绪，在一定程度上为提高教学质量提供保障。 (3)学生利益的保护。首先，涉及到的问题是学费。条例明确提出要保护学生利益，并对合作办学收费进行了规定，“收费项目和标准，依照国家有关政府定价的规定确定并公布”，“未经批准，不得增加项目或者提高标准”。同时规定在终止清算时应当首先“退还学生的学费和其他费用”。其次，对合作办学质量的规定。与之前政策不同，对于合作办学的质量，条例在师资、教学设施、教材、课程等各个方面作了具体规定。同时还要求“国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机
12、构的办学水平和教育质量进行评估，并将评估结果向社会公布”。对于不能保证教育质量的办学行为条例做出了明确的处罚规定。第三，在学位文凭的认可方面，条例规定“中外合作办学机构颁发的外国教育机构的学历、学位证书，应当与该教育机构在其所属国颁发的学历、学位证书相同，并在该国获得承认”，中国对于这些学位文凭的承认则“依照中华人民共和国缔结或者加入的国际条约办理，或者按照国家有关规定办理”。对学费、教育质量及文凭认可做出明文规定不仅是保护学生利益的举措，而且有利于规范合作办学行为，识别和淘汰劣质的国外教育资源，减少资源浪费。 3对赢利行为的默许 1995年教育法中规定“任何组织和个人不得以赢利为目的举办学校
13、及其他教育机构”。同年的暂行规定重申了这一原则，并且作了进一步补充“合作办学机构的开办资金、向学生收取的学费以及以合作办学机构名义募集的资金(包括设备)，必须用于本机构经费支出或用于本机构的发展，不得挪作它用”，“合作办学机构解散后，除依照协议返还或折价返还给出资人的部分外，凡社会各界捐赠的资产以及剩余的资产，收归中国国家所有，用于发展教育事业”。 加人世贸组织后，教育服务被视为国际服务贸易的一部分，对于服务贸易的提供者来说，赢利是非常重要的目的。“不以赢利为目的”以及相关的一些规定极大地遏制了外方投资者的热情，不利于教育资源尤其是优质教育资源的引进。 条例在赢利问题上已有了态度上的转变。在明
14、确了中外合作办学中的赢利现象的前提下，对这种现象予以承认和默许，并对其进行规范和引导。与之前的政策相比，这不仅是比较积极的管理策略，也体现了中国在国际化背景下对中外合作办学的鼓励态度以及引进国外优质资源的决心。 三、中外合作办学政策存在的问题 1可操作性有待进一步加强 (1)在合作办学的产权问题上，政策中并未做出具体规定。国外合作方凭借雄厚的资金实力，很有可能在合作中掌握50以上的份额，进而掌握办学的主导权。这样就可能导致片面按外方意图或模式来培养学生，造成办学方向的偏离，使合作失去应有意义，也造成教育主权的流失。 (2)在合作办学者的问题上，条例也未做出明确要求。中国的政策强调要引进国外先进
15、教学资源，但对于国外合作者的层次却并未作具体规定和说明。这使得国外三、四流大学，甚至没有学位授予权的大学纷纷涌入，在获得高额经济利益的同时转嫁其在本国的危机，给中国的教育及机构中的学生带来了不利影响。在我们所进行的一项关于合作办学情况的调查中发现，很多学生对于学校颁发的学位证书的真实性和含金量表示怀疑。其中很大的原因归结于这些合作学校在国际及中国国内没有知名度，从而使他们所授予的学位在社会上的认可度不高。 2质量评估政策有待进一步完善 在我们对浙江省几所合作办学机构办学情况的调查中发现，中外合作办学机构和项目中的学生对于其所接受的教育质量予以了基本的肯定，对于师资、设施、教材、课程等与教育质量
16、息息相关的因素表示基本满意，这一结果令人欣慰。但同时大部分学生表示，在质量评估上希望由国家教育部门或由合作办学的外方来主持，这与条例中规定的“组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估”有出入。 事实上，国家开始重视社会中介组织在教育质量评估中的作用是社会发展的必然选择，也是一个可喜的趋势。然而目前，中国社会中介评估组织的发展尚处于起步阶段，评估的组织和实施程序、评估人员的专业化程度、评估工具的科学性等，都在积极的探索阶段，尚不完善。此时单独依靠中介组织对合作办学的质量进行评估，其权威性无法保障，科学性和准确性也令人质疑。就中国长期以来形成的社会环境以及目前的发展状
17、况来说，政府部门介入教育质量的评估可以保证评估的权威性和准确性，更好地规范办学行为，保护学生利益。 3对赢利问题的态度有待于进一步转变 中外合作办学的赢利性问题一直是一个很有争议的问题。中国的政策一直坚持“以我为主，为我所用”的方针，希望通过合作办学，引进国外先进的管理经验、教学理念以及资金投入来发展中国的教育事业，而国外投资者来华办学更看重的是中国庞大的教育市场以及其中孕育的巨大的投资回报。二者既是利益的共同体，又有相互矛盾的利益冲突。如何平衡和协调二者的利益，更好地促进中国教育事业的发展是中国政策必须考虑的问题。事实上，不论中国的政策作何规定，外方办学者对经济利益的追求都是不争的事实，否认或禁止这一目的，不仅会打击外方投资者的投资热情，阻碍教育资源的引进，而且不利于对其赢利事实的规范与管理以及对中国教育主权的维护。 条例及其实施办法与之前的法规相比虽然有了一定的进步，开始承认并默许其赢利现象的存在，并对其赢利行为进行一定引导和监管，但由于其作了“中外合作办学机构不得从事营利性经营活动”的规定，因此对于办学机构的赢利行为并未做更加细致而明确的规定，可能为今后的监管带来一定不便。承认中外合作办学的赢利性，在此基础上，制定明确的政策，对赢利行为可以依法管理和监督，维护办学者的合法利益，同时也使中国的教育主权得以维护、合作办学得以健康发展。