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1、2013年10月环境与资源保护法学复习资料（1）（依据2013版自考教材修订）第一章 导 论第一节 环境与环境问题一、环境、自然资源、生态系统的概念1环境科学中的环境：是指人群周围的境况及其中直接、简间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。环境既包含自然因素，也包含社会和经济因素。在环境与资源保护立法中将环境的范畴确定在以人类为中心的环境利用行为范围之内，如1972年联合国人类环境宣言使用了“人类环境”概念。2目前各国环境与资源保护立法给环境下定义的方法有三：一是用概括的方法对环境的内涵进行描述。其优点在于包容性，
2、但某些场合对个别物质或要素是否属于法律上的环境范畴，需立法机关另行解释；二是采用列举方法对环境外延进行描述。由于类别话和列举式描述没有对环境做定性解释，因此需要单项法律重新规定或由立法、司法机关，对未在立法中列举的物质或要素，根据实际作出解释；三是采用概括加列举的方法在立法上对环境的内涵和外延都作出规定。如中国1989年环境保护法第二条。概括加列举的方法在适用时更灵活。3我国1989年环境保护法的“环境”定义和含义: 环境“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然足迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡
3、村等。”其含义有三：环境范畴被限定在对人类生存与发展有影响的自然因素范围，不包括社会、经济等其他因素；这种自然因素既包括各种天然的环境要素与自然资源，也包括经过人工改造的环境；历史遗迹与自然状态因其自然的本质属性，也属于环境范畴。4科学技术的进步使人类对环境的认识开始从以人类为中心向以生物圈和地球整体为中心转变，形成了“非人类中心的环境准则”。2011年 6月，中国国务院发布全国主体功能区规划首次提出与环境性质相似的“国土空间”概念 ，即国家主权与主权权力管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等，已将环境概念的外延予以了扩大。5自然资源 1972年联合国
4、环境规划署定义为：在一定时间条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。1987年中国自然保护纲要的概括性解释为：是在一定技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量，如土地、森林、草原和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和海涂、海洋矿产资源、大气、以及区域性自然环境与资源等。中国宪法第9条中所说的自然资源，指的是与环境融为一体、突然存在的、具有经济价值的环境要素。6生态系统：指在一定时间和空间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的自然整体，不仅包括生物群落，而且还包括环境条件，它们在一
5、定范围内共同组成了一个动态的平衡系统。7生态系统在结构上包括生产者、消费者、分解者、无生命物质。 与环境概念不同的是，生态系统是以整个地球上的生物及其环境等客观存在为中心，而不是以人类为中心，地球上包括人类的所有生物与环境都是生态系统的组成部分。中国宪法第26条中所说的“生态环境”其本意就是生态系统，既包括环境，也包括了自然资源。8环境保护、自然资源保护与生态保护的关系 环境、自然资源与生态系统在性质上属于自然存在、不以人的意志为转移而存在的有机和无机物质的统一体。因环境、自然资源与生态系统的概念、划分依据和价值取向上的不同，其目的和性质也不同。这种不同也决定了单项环境与资源保护立法的不同价值
6、取向。当人类以静态眼光看待围绕人类存在的全部自然界整体时，就出现了环境的概念；当人类以是否对人类有用的角度看待自然界整体时，就出现了自然资源的概念；当人类从生物的生存条件以及相互关系的角度看待自然界整体时，就出现了生态系统的概念。我们通常会使用环境保护的概念来概括对环境、自然资源、生态系统三者的保护，然而从这三者的概念上的异同可以看出，对这三者进行保护的目的也存在着差别：环境保护的目的是维持人类社会发展的外部条件，为人类繁衍和健康奠定生存基础；自然资源保护的目的是维持人类经济发展的外部条件，为人类福利的持续增长奠定物质基础；生态保护的目的则是将人类还原到自然的原始存在之中，从生物圈平等的境界强
7、调人类及其发展的所有外部条件都应当符合生态系统平衡的自然规律，也就是说只有将人类的思想和行为统一到符合生态系统平衡的上来，才能为人类社会的可持续发展奠定基础、提供保障。从一般意义讲，环境保护和生态保护的外延较大，目的是实质性地协调人类环境利用行为与其生存环境之间的关系。自然资源保护的外延较小，目的主要在于维持人类对自然资源的持续利用，同时间接实现自然保护的目的。二、环境问题的成因和对策1环境问题：指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类生产和生活，给人类带来灾害的现象。包括自然原因引起的自然灾害，也叫第一环境问题或原生环境问题。人为原因引起的环境污染或生态破坏， 也
8、叫第二环境问题或次生环境问题。作为环境与资源保护立法控制对象的环境问题，主要是指第二环境问题。2第二环境问题分为：环境污染问题，是指由于人类在生产、生活中将大量污染物质以及未能完全利用的能量排入环境，使环境质量发生明显不利变化的现象。生态破坏，是指由于人类不合理开发利用自然资源以及进行大规模建设活动或进行其他对环境有影响的活动（如核试验、生物实验等），而给环境带来显著不利变化的现象。3现代环境问题的演变，分三个阶段：地域环境问题时期（18世纪后至20世纪60年代）。主要表现在各国工业区、开发区的局部污染损害和生态破坏。在环境对策上，各国采用了“头痛医头、脚痛医脚”，法律对策上主要采取对污染受害
9、者进行事后救济的损害赔偿措施。国际环境问题时期（20世纪60-80年代）。二战后发展经济成为世界各国特别是发达国家追求的目标，在资源开发、原材料输入输出、工业生产以及贸易往来等活动中所产生的环境污染和破坏越来越多，污染物排放总量越来越大冰超过了自然环境的净化能力，伴随着污染物在大气中的扩散以及国际水道的流动，环境问题从地域化向国际化方向转变。针对环境问题不断扩大，联合国在1972年召开了以环境问题国际化为议题的人类环境会议。全球环境问题时期（20世纪80年代至今）。在世界经济一体化、全球化进程中，发达国家一方面将发展目标瞄准技术含量和附加值高的产业，另一方面以向发展中国家投资的方式将传统生产型
10、企业以及废弃物输出到发展中国家并从中获利；而发展中国家则相反，既面临引进资金和技术的困难，又面临因引进淘汰的落后工艺设备带来国内环境污染和资源破坏的双重压力。在这种背景下，环境问题的演变出现两种现象：一是过去几个世纪发达国家对环境的破坏性影响依然存在，尚未消除；二是发展中国家大量开发和利用自然资源导致污染物排放量的增大以及生态破坏。其结果，尽管各国采取了相应的对策措施，局部环境问题得以缓解，但由于污染物的长期积累和生态系统的逐渐破坏，导致环境问题正向全球化方向演变，突出表现在：全球气候变化、臭氧层破坏、生物多样性破坏、海洋污染、危险废物越境转移、人类共同遗产与国际公域破坏等。全球环境问题的最大
11、特征在于环境问题的累积性、渐进性。4环境问题的成因 从自然科学层面考察，环境问题产生的根本原因式人地关系恶化；从人类社会制度层面考察，当决定使用环境资源的决策人物忽视或低估环境破坏给社会造成的代价时就会出现环境问题。其成因可归结为：市场失灵。市场失灵是指市场不能正确估计和分配环境资源，从而导致商品和劳务价格不能完全反映他们的环境成本。主要表现在：第一，环境的成本外部化。即产品消耗的环境成本由他人承担而他人并未通过市场得到补偿。由于很难区分和履行对环境（如大气）的所有权及其使用权，所以不存在环境（质量）的市场，产品的价格就不能体现污染物的有害影响，结果导致大量污染。第二，对生态系统估值不当。在环
12、境总体经济价值中，环境资源的直接使用价值最容易量化，它等于由资源提供的实际产品和劳务价值。一种资源的某些用途能够出售，而其他用途却不能。因此导致资源存在的不能出售的那部分用途被忽视，从而导致资源被过度利用。第三，产权界定不清。对资源的开放式管理会促使它们可为任何人开发利用，而资源的环境效应并不能被使用者所认识，结果导致资源破坏。在一国范围内因环境资产缺少产权而造成的环境退化，可能破坏相邻国的生态系统；一国在做出资源使用决策时，更容易忽视它对全球环境的影响。政策失误。政策失误是指政府在经济决策过程中未能充分考虑经济活动可能带来的不良环境影响，使得经济活动实施后产生环境污染或自然破坏记过的现象。在
13、许多场合，政府看似合理的行动，有时也在鼓励低效能和资源浪费，而这些低效能反过来又会引起环境的破坏。此外，地方对本地产品的保护措施、国际贸易中关税和非关税壁垒等也会导致政策干预失灵，并加剧已有的市场失灵和环境政策干预失灵。科学不确定性。科学不确定性是指依靠现有科学技术不能就某一行为可能造成的不良影响得出明确和合理的结论的现象。这将会导致决策风险的提高，并影响到成本效益分析结果的可靠性；造成决策者为求当前经济利益而忽视长远环境利益，造成许多不可恢复的自然资源破坏和环境损害，造成上一代人决策、下一代人承担不良后果的局面。国际贸易的影响。能够对环境产生不良影响的国际贸易活动主要表现在：第一，对环境有影
14、响的商品交易，包活从发达国家和地区流向发展中国家和地区的有害废弃物交易活动，以及濒危野生动植物的国际贸易；第二，能够引起环境问题的国际贸易，包括热带木材、水产品贸易等；第三，应国际投资带来的环境影响，主要是发达国家利用发展中国家劳动力成本低、环境标准宽松而将污染企业或落后生产技术和设备转移到发展中国家。5 环境问题的对策 环境问题对人类社会发展的影响主要表现在四个方面：一是妨害人类正常生活并导致人类心理和感观上对环境与自然舒适性认识的降低；二是导致人类生命健康损害、财产损失和自然环境破坏；三是导致环境质量下降造成环境生态服务功能退化以及历史和文化遗产价值的逸失；四是造成自然资源枯竭、生物多样性
15、减少。真正以环境问题为对象的理论研究是在20世纪中期后才出现的。在西方国家相继出现了反环境污染的理论。20世纪70年代以后，随着环境科学在世界范围内迅猛发展，环境保护措施和方法也逐渐统一，各学科环境保护思想也被统一：以经济手段推进市场对环境价值的认识，并以成本效益分析方法来判断环境政策效果；以行政手段推行环境管理政策，控制环境污染和自然资源的开发；以法律手段规范人们行为确立公民环境权益和企业环境责任，保重环境保护的经济、行政措施得以有效实施；以科学进步为基础，提高自然资源和能量的利用效率，减少污染物产生。20世纪80年代后，整合型环境保护理念基本形成，出现了“可持续发展”思想和战略，并在199
16、2年联合国里约环境与发展大会上成为环境保护领域的国家行动以国际合作的关键词。第二节 环境与资源保护法的产生与发展一、外国环境与资源保护法的产生和发展最早可以溯及中世纪以前的欧洲。1城市环境污染控制立法时期（18世纪中叶至20世纪初叶）欧洲最早的环境法律是英国国王爱德华一世在1360年颁布的禁止在伦敦使用露天燃煤炉具的条例。曾经有一名男子由于燃烧煤烟被绞死。公元14世纪，法国查理六世禁止在巴黎“散发臭味和令人厌恶的烟气”。18世纪中叶开始，铁路、道路建设以及对煤和水力等能源的开发，牧场以及森林在欧洲遭到极大破坏。19世纪以后城市化进程使生活环境卫生成为当时环境保护立法的主要控制对象。1810年，
17、法国民法典中的相邻关系条款被适用于消除工厂和车间散发的不卫生和危险的臭气妨害案件。此外英格兰、卢森堡、意大利也各自制定了防止工业空气污染的法律。“妨害”和“相邻关系”概念还被运用到欧洲各国处理越界污染的案件中。除了污染控制立法外，各国有关环保立法的目的主要是保护如森林、渔业等自然资源。1930年罗马尼亚通过了世界上首部保护自然遗迹的法律。美国1785年制定了一系列关于土地勘探开发的法律，准许开发西部土地并予以出售。19世纪初叶美国宪法确立了联邦资源管理制度和卫生安全保护措施框架。19世纪90年代开始，美国的环保立法开始分化为自然资源和污染防治两大部分。日本1874年建立了自然公园制度。1898
18、年制定了森林法。1888年因纺织厂煤烟污染发生了市民防止煤烟运动，大阪府制定了煤烟管理令。1919年制定了狩猎法。1920年 都市计划法、1932年国立公园法。2生活环境与自然保护立法并重立法时期（20世纪初叶至20世纪60年代） 由于工业化和都市化进程，仅靠传统私法事后救济已经无济于事，各国人民要求政府采取积极对策，为此，以控制环境污染为中心的环保立法开始在发达国家制定。在欧洲主要采取行政控制方法对污染物排放进行管理，之后采取事先预防措施，开始提倡环境影响评价、公众参与环境政策以及监督环境状况，另一方面开始谋求在体制上和国际上立法保护一个安全和卫生的环境的权利。20世纪20年代田纳西州水资源
19、开发中，对防治洪水和土壤保护问题的探讨掀起美国第二次环境保护浪潮。厉行节俭政策促使美国联邦将经济学中的成本效益分析方法运用到立法中，并于1936年制定公共汽车尾气控制法后来这种方法还广泛利用到联邦水资源利用项目中。1969年，美国国会通过了国家环境政策法，规定任何联邦活动及其方案都必须进行环境影响评价。在日本，二战后曾一味追求经济高速增长，因公害造成人体健康损害和财产损失大幅上升。1959年制定水质综合保护法和工场排水法，1962年制定煤烟控制法；举世闻名的“四大公害”事件促使其1967年制定公害对策基本法。3整合型环境与资源保护立法时期（20世纪初70年代后）发达国家环境与资源保护立法全方位
20、展开。西方发达国家在环境与资源保护立法目的上具有一定阶段性特征：从20世纪70年代至80年代，注重完善控制区域污染的环境立法，同时将自然保护立法从自然资源开发利用立法中独立出来；修改传统刑事、民事立法以适应环保需要；从20世纪80年代至90年代，从注重对污染的末端控制转变到对资源利用的全过程管理；完善处理国际环境问题的国际立法；注重国内环保立法与国际环境立法的协调，强调越界污染损害的国家责任以及探索国际环境保护合作；从20世纪 90年代后，以国际环境法为统帅，重点放在应对全球环境问题的立法上，在全球环境保护理念下修改国内环境法；为实现可持续发展战略，各国还制定了有关促进循环经济和废物再利用的法
21、律。发展中国家环境与资源保护立法。拉丁美洲国家，殖民时期结束后的第一步是采用以资源保护为本位的立法取代了以资源利用为本位。许多国家修改了土地、水以及矿业法，并采用法典编纂方式，总原则是资源保护第一、资源利用第二。在东亚，受日本环保立法影响较大，各国和各地区以日本公害立法为模式。二、中国环境与资源保护法的产生和发展新中国成立前的环境与资源保护立法。中国古代的环境保护思想最早可以追溯到古代公元前11世纪西周时期。伐崇令规定“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦”；夏代规定“春三月，山林不登斧斤，已成草木之长；夏三月。川泽不入网略，以成鱼鳖之长。”体现了维持自然资源持续开发利用的思
22、想。秦代田律中规定的生物资源保护措施，体现了先秦时期萌芽状态的生态学“以时禁发”思想。西汉淮南子中的主术训总结了先秦关于生产与保护、开发与抚育的基本思想。唐律有“杂律”一章；此后各朝代多沿唐律。主要为了保障统治者对自然资源的持续利用。自然资源只是作为财产的一种形式予以保护。“持续利用”和“节约使用”是早期环保立法的基本理念。新中国成立后的环境与资源保护立法。环境与资源保护法的产生时期（20世纪50年代到70年代末）：20世纪50年代中国开始实行社会主义计划经济，此时局部发生的工业污染仅仅被看做是职业病防护的卫生问题。1954年中国宪法确立了自然资源的国家所有制。此时重视对农业命脉的自然环境要素
23、的保护，并在水土保持、森林保护、矿产资源保护等方面制定了若干纲要和条例。1958年的“大跃进”，盲目追求经济建设高速度，在“大炼钢铁”“以粮为纲”的口号下发动了狂热的“群众运动”，我国自然资源遭到了一次大规模的冲击，造成自然资源和自然环境的严重破坏。在防治工业污染方面国务院各行政部门通过部门规章、标准和技术规范的形式，在工业设计卫生、工厂安全卫生、生活饮用水卫生以及放射性卫生防护方面作出了规定。但60年代的“文革”导致许多过去依靠行政手段建立起来的规章制度被否定。1972年6月5日中国出席了联合国人类环境会议，大会散发了文件只有一个地球。因此联合国人类环境会议也是中国环境保护事业的转折点，拉开
24、了国家环境保护事业的序幕。1973年中国召开全国第一次环境保护会议,将环境保护提到了国家管理的议事日程。会后国务院批转了原国家计委制定的关于保护和改善环境的若干规定（试行草案），首次确立了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护32字方针，并就全面规划，工业合理布局、老城市环境改造、综合利用、除害兴利、与对土壤、植物、江河、海域、森林、野生动植物的保护以及环境监测、环境科学研究和宣传教育，环境保护投资和设备等方面做出了规定。这实际上是中央政府对国家环境保护政策的宣示，这个规定当时起了国家环境保护基本法的作用。据此，国务院于1974年成立了环境
25、保护领导小组。1973年到1978年中国制定了一系列国家环保政策和规划纲要，并在实践中形成了一些环境污染防治的制度或措施，如“三同时制度”、限期治理制度等，还制定了一些防治沿海海域污染、放射性防护等方面的行政法规和规章。还制定了工业三废排放试行标准为首的污染排放、生活饮用水和食品工业等方面标准，使国家环境管理有了定量指标。1978年修改的宪法第11条为中国制定专门的环境与资源保护法律奠定了宪法基础。1979年9月，五届人大常委会第十一次会议原则通过了环境保护法草案。并以“试行”颁布实施。标志着中国环境与资源保护法律体系开始建立。发展时期（自1979年环境保护法试行到1989年环境保护法修改颁布
26、前）。1982年修改后的宪法地26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，第9、10、22条也对自然资源合理开发、利用和保护作了规定，这为全方位环境与资源保护立法提供了依据。从1982年至1989年，全国人大常委会分别制定了海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治等环境保护法律以及森林、草原、渔业、土地、水资源、野生动物保护等自然资源管理和保护的法律。在一些重要的民事、行政和诉讼等基本法律中也规定了环境与资源保护内容。国务院及其环境资源主管部门还以上述法律为依据分别制定了行政法规和部门规章，各地也相应制定了地方性法规与规章。此外，中国还积极参加国际环境合作，加入或签署了一
27、些重要的国际环境保护公约、协定或双边协定，如濒危野生动植物国际贸易公约保护世界文化和自然遗产公约以及中日保护候鸟及其栖息环境协议等。同时，中国还依法制定和颁布实施了大气、水质、噪声等环境质量标准、污染物排放标准、环保基础和方法标准等国家或地方标准。至此，中国环境与资源保护法律体系初步形成。但环境与资源保护法律的实施一直处于“纸上谈兵”状态，总体上呈“局部有所改善、总体还在恶化、前景令人担忧”状态。改革完善时期（自1989年修改颁布环境保护法到1999年修改颁布海洋环境保护法）。1989年12月，全国人大常委会通过了修改后的环境保护法。全国人大1993年设立环境保护委员会（后为环境与资源保护委员
28、会）。全国人大常委会还制定了水土保持、固体废物污染防治、环境噪声污染防治等新法律并修改了大气污染防治法、矿产资源法、森林法、水污染防治法、海洋环境保护法、土地管理法等。1997年修改刑法专门在第六章第六节规定了“破坏环境资源保护罪”。全国人大常委会还组织实施了多次环保执法大检查活动。国务院也在环境噪声污染防治、农药管理、城市市容和环卫管理、城市绿化、海洋污染防治以及自然保护区、野生植物保护等领域制定了行政法规。此外中国还加入了京都议定书国际油污防备、反应和合作公约等重要国际环境条约。但这个时期政府高层在经济决策时对环保考虑不够，流于一般号召。环保指标没有全面落实，主要污染物排放量远远超过环境容
29、量，环境污染和生态破坏在一些地区成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的因素。强化时期（自2000年修改颁布大气污染防治法至今）。2000年修改大气污染防治法，确立了重点大气污染物排放许可制度和超标排污违法制度。2003年中共十六届三中全会提出“科学发展观”，基本内涵是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和认得全面发展。”2006年全国人大通过的“十一五”规划首次将“计划”改为“规划”，并首次将与环境保护和节约资源与能源有关的指标确立为约束性指标。2012年胡锦涛在十八大报告中提出大力推进生态文明建设，自觉把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实
30、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。总的说来，这个时期环境与资源保护法取得丰硕成果，法律制度和法律责任规定不断严格。全国人大常委会制定了环境影响评价、防沙治沙、放射性污染防治、海域管理使用、可再生能源、清洁生产促进、畜牧法、城乡规划、突发事件应对、循环经济促进、海岛保护法等法律；修改了渔业、水法、野生动物保护节约能源、水污染防治、水土保持等法律；批准了防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋公约（96年议定书），通过了关于积极应对气候变化的决议；物权法、侵权责任法也分别规定了与自然资源保护和环境污染侵害救济的有关内容；刑法修正案将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪；国
31、务院还或制定了排污费征收使用管理条例、危险化学品安全管理条例、全国污染源普查条例、规划环境影响评价条例等行政法规。2010年6月 国务院通过了全国主体功能区规划，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域。总之，十一五规划确立的节能减排指标基本完成，局部地区环境质量有所改善。但是环境恶化的总体趋势尚未得到遏制。第三节 环境与资源保护法学的研究对象和方法环境与资源保护法学是法学的新兴学科，它以环境与资源保护法的理论与实践及其发展规律为研究对象。具有明显的自然科学和社会科学交叉渗透的特点，也是法学与环境科学的交叉、边缘学科。它既是一门研究法律规范的学问，又是一门法学方法论的学问
32、。第二章 环境与资源保护法的基本理论第一节 环境与资源保护法的概念一、 环境与资源保护法的定义和特征1环境与资源保护法：是指以保护和改善环境、预防和治理人为环境侵害为目的，调整人类环境与资源利用关系（也称环境利用关系）的法律规范的总称。这一定义包含如下内容：调整对象是人类在从事环境利用行为中形成的环境利用关系。环境利用行为是指人类为满足生存和发展需要有意识地获取环境要素或者从环境要素中谋取利益的活动。目的是保护和改善人类赖以生存的环境与资源，预防和治理人为环境破坏。范畴既包含直接确立合理开发利用和保护环境与资源行为准则的法律规范，也包括其他部门法中有关环境与资源保护的法律规范。此外，环境与资源
33、保护法索要控制的是可事前预见的人为原因导致的环境污染或生态破坏。2环境与资源保护法的特征：社会性，也称公益性。这是环境与资源保护法区别于其他法律的主要特征。其有两个因素决定：一是环境要素具有公共产品属性，要么属于公共所有，要么不属于任何人所有。二是破坏与维护环境的受害或获益群体具有广泛性。当然环境的社会性或公益性特征并不否认其阶级性和民族性。政策性。这根源于国家和政府对环境公共产品和环境公共利益的自觉保护。体现三方面：第一，政策的法律化与法律的政策化。政策的法律化是指环境与资源保护法往往是政策先行的结果，当环境政策长期实行变成稳定的制度时经过立法程序就上升为法律。法律的政策化是指环境与资源保护
34、法的内容有明星的政策性色彩，其实施通常要通过政府制定政策加以落实。第二，环境与资源保护法需要根据环境质量的变化频繁修改。因为环境质量的变化远比社会基本关系变化快得多。第三，环境与资源保护法的执行受国家宏观经济形势和经济政策的影响。经济发展与经济政策稳定时，环境与资源保护法执法较严格；相反，面对复杂经济情势时就比较宽松。科学技术性。体现在三方面：环境与资源保护法的第一，制定必须遵循生态平衡等自然规律。各国进行专门环境立法的重要原因就是控制人为原因导致的环境问题，即以法律手段将人类向环境排放的污染物数量控制在环境容量以内，以保护生态平衡。第二，内容以环境科学、生态科学为基础。无论是大气、水、海洋还
35、是其他环境要素污染防治法均以自然科学为基础。第三，实施必须依靠环境标准、环境监测等科技手段。环境质量标准是判断环境质量好坏的标准；污染物排放标准是判断排污者是否行政违法的标准；环境监测被称为环境保护的耳目。综合性。即环境与资源保护法所采用的保护手段具有多样性。体现在环境与资源保护法：第一，是公法与私法的融合。既利益私法性的民事手段，也采用公法性的行政与刑罚手段。第二，是程序法与实体法的融合。环境与资源保护法主要是关于主体的权利义务的实体性规范，但由于环境问题特殊性，对其纠纷的处理也需要特殊处理程序。第三，是国际法与国内法的融合。由于环境问题的整体性和流动性，可能由局部问题发展成为区域性问题甚至
36、全球问题，因而在主要依靠国内法解决的同时，也需要国际合作。二、 环境与资源保护法的目的环境与资源保护法的目的是立法者拟实现的环境与资源保护的理想和目标，是确立环境与资源保护法基本原则和基本制度的依据。理论上分为：一是基础的直接的目的，二是最终的目的。各国环境与资源保护法的直接目的基本一致，即协调人与环境的关系，保护和改善环境。但在最终目的上产生分歧，产生了目的一元论和目的二元论。“一元论”认为：环境与资源保护法最终目的是唯一的，即是为了“保护人类健康”或“环境优先论”；“二元论”认为：环境与资源保护法最终目的不仅在于保护人体健康，而且还要促进经济的可持续发展。20世纪90年代，随着可持续发展理
37、念逐渐被国际社会所接受，各国环境与资源保护法的最终目的逐渐演变为“可持续发展”。中国也在1998年修改的土地管理法确立了“促进社会经济的可持续发展”的最终立法目的，并作为后续制定或修订的环境与资源保护立法的最终目的。三、 环境与资源保护法与其他法律部门的关系目前在中国，环境与资源保护法不是独立法律部门，其中的环境污染防治立法被归到行政法部门，而自然资源立法被归到经济法部门。本教材认为，环境与资源保护法理应作为社会主义法律体系的独立组成部分。其原因是：环境与资源保护法有其特殊的产生背景。它是在传统法律部门无法对环境实施有效保护的背景下产生的。传统法律部门的手段和方法在救济环境与资源侵害方面存在的
38、局限性是：第一，传统法律部门基本上属于事后救济，这与公众要求对环境污染实施预防和避免损害得预期有较大差距；第二，传统法律部门对环境问题的救济属于个案救济，这与环境污染或生态破坏的大规模、连续性、潜伏性损害对公共环境利益的影响不符；第三，传统法律部门对环境问题的救济属于分散救济，这与环境要素之间的相互关联性、生态系统的整体性不符。因此，环境与资源保护法作为对环境问题进行事前预防、事中控制、整体解决的法律部门就应运而生了。中国划分法律部门的主要标准是法的调整对象。环境与资源保护法有其特殊的调整对象，它将人类生存环境作为保护对象、将人们在利用环境过程中产生的社会关系作为其调整的特定社会关系。这种因环
39、境利用产生的社会关系在主体地位、权利义务内容和客体指向等方面具有交叉、牵连和复合型的特征，很难简单用传统法律部门所调整的社会关系来概括和表述。如果将环境与资源保护的相关法律法律规章分别划入民法、经济法或行政法中，不仅会出现这些法律部门无法对环境问题予以专门、全方位关注，还会因其调整的社会关系分散不一而导致环境与资源保护法律的目的不能实现，还会出现许多环境与资源保护法律法规规章难以纳入某一法律部门的现象。环境与资源保护法由于其使用综合性的法律手段解决环境问题，所以与其他法律部门存在千丝万缕的联系。1环境与资源保护法与民法联系：第一，在专门环境污染防治法出现之前，环境污染问题主要依靠民事侵权救济机
40、制解决，即使在当前民事救济机制对污染受害人救济、环境损害的赔偿依然具有特别重要意义。第二，民法中民事权利的规定如人身权、财产权是环境污染受害人寻求就觉得权利依据。在环境权作为独立民事权利获得法律承认之前依然如此。第三，民法的物权、相邻权制度对自然环境要素的保护、公众环境权益的维护也起到一定作用。区别：第一，公私法属性不同。民法对环境的保护属于私法保护，环境与资源保护法则更多运用公法手段保护环境。第二，民法对环境的保护属于事后救济，相对比较被动；环境与资源保护法对环境保护包括事前、事中、事后三阶段，且更侧重于事前预防，趋向于主动。第三，民法对环境受害者的救济是个案救济，侧重于对个人利益或私益的维
41、护，环境与资源保护法对污染的预防和治理则更倾向于对环境整体的保护，侧重于环境公共利益的维护。2环境与资源保护法与经济法二者都是公私交融的法律部门，在政府主导性、政策性、综合性等方面具有相同特质。自然资源既是环境要素也是经济要素，环境问题本身是经济发展的副产品以及经济法的宏观制度在环境与资源保护法中的运用。但20世纪末期以来，随着环境问题的突出，环境污染防治和资源保护的立法逐渐形成庞大体系，在立法目的（保护环境与人体健康）、价值追求（可持续发展）、内容体系（污染防治与自然保护）上与经济法存在明显差异。因此环境与资源保护法从经济法中分化出来成为独立法律部门。3环境与资源保护法与宪法、行政法宪法是环
42、境与资源保护法制定的依据，环境与资源保护法不得与宪法相违背。环境与资源保护法就是政府干预手段在环境保护领域的体现且法制化的结果。因而在许多国家被视为行政法的组成部分。即使在中国，最核心部分的“污染防治法”也作为了行政法的组成部分，但二者还是有较大差异：第一，立法目的不同。环境与资源保护法以保护环境和人体健康、促进社会经济可持续发展为立法宗旨，行政法则以规范行政行为、控制行政权滥用为目的。第二，运用手段不同。行政手段只是环境与资源保护法使用的一种而不是全部，还运用经济、科技、法律等多种手段保护环境反之，环境保护只是政府干预的一个方面而不是政府干预的全部。第三，专业性不同。环境问题既是国内社会问题
43、也是全球性问题，其国际立法和国内立法已成为庞大专业领域，甚至与外交、军事、国家安全、国际政治密切相关，远超行政法领域。4环境与资源保护法与刑法用刑罚手段保护环境是现代各国共同做法环境刑法正在成为刑法体系的组成部分。但这只是一种手段，环境问题主要还应当通过教育、技术、经济、行政、民事手段等加以解决。5环境与资源保护法与国际法其结合点是国际环境法。在环境问题区域化、国际化后，国际社会有关环境保护的公约、条约和议定书既是国内法渊源也是国际法的重要渊源。因此国际环境法一方面是国际法研究对象，但又是环境与资源保护法研究对象，但主要还是属于国际法范畴。第二节 环境与资源保护法律体系一、 环境与资源保护法律
44、体系的概念环境与资源保护法律体系包括渊源体系和立法体系。环境与资源保护法渊源体系是指由环境与资源和保护法的外在表现形式所组成的有机整体，在中国，包括国内法渊源和国际法渊源。环境与资源保护法国内法渊源包括：宪法中的环境与资源保护法律规范、环境与资源保护专门法律、其他法律中有关环境与资源保护的条款、环境与资源保护行政法规、部门规章、地方性法规与规章、有关司法解释等。环境与资源保护法国国际法渊源主要指中国缔结或参加的国际环境公约、条约、协定、和议定书。环境与资源保护法的立法体系是指有立法权的机关按照立法权限和程序制定的环境与资源保护规范性文件组成的有机整体，包括：环境与资源保护法律、行政法规、部门规
45、章、地方性法规与规章。但不包括司法解释和国际环境公约、条约、协定、和议定书等。二、 环境与资源保护法律体系的内容1宪法中的环境与资源保护法律规范第26条:国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林、保护林木。第9条:国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第10条:一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。第22条第2款:国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。2环境与资源保护专门法律 主要指由国家立法机关制定的有关环境与资源保护综合性法律和单行法律。综合性法律一般对环境与资源保护的宗旨
46、、原则、基本制度、管理体制与机构、法律责任等加以规定。单行法律是指根据环境与资源要素的不同或者污染物的不同而分门别类地制定法律。综合性环境与资源保护法律。即中华人民共和国环境保护法（89年12月）。污染防治法。目的在于预防、控制向环境进行的污染物排放，以减轻排污行为对环境的危害，从而达到保护人体健康的目的。包括海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治、环境噪声污染防治、放射性防治法等，还包括清洁生产促进法和循环经济促进法等。自然资源法律 即为了合理开发、利用和保护自然资源，促进社会与环境可持续发展，对不同的自然资源部门分门别类制定的法律。中国包括水法、森林法、草原法、渔业法、土
47、地管理法、矿产资源法、节约能源法、海域使用管理法、可再生能源法等。自然保护法律 即国家为了保护自然生态环境而制定的专门法律。与自然资源法律的区别在于，自然保护法律通常对自然生态环境保护作为唯一价值，而自然资源法律则具有多元价值目标，除对自然资源保护外，也强调对其的开发利用。中国目前已颁布野生动物保护、海岛保护、自然保护区条例等法律法规。3其他法律中有关环境与资源保护条款民事法律中：中国2007年物权法第46-49条对自然资源国家所有权的规定，第122-123条对自然资源用益物权的规定，地90条对环境相邻关系的规定： 不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、
48、电磁波辐射等有害物质。中国2009年侵权责任法65-68条的规定。中国2012年8月修正的民事诉讼法第55条对包括环境公益诉讼在内的公益诉讼进行了原则性规定。行政法律中：受政府主导影响，一方面各环境与资源保护行政主管部门需要行使行政职权，另一方面的环境与资源保护行政主管部门在行使行政职权中侵犯或影响相对人合法权益时，相对人也可依据相关行政法规寻求救济。由此中国有行政许可法、行政处罚法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法等有关条款也成为环境与资源保护法律体系组成部分。刑事法律中：各国用刑罚手段保护环境与资源逐渐成为共同做法。中国刑法第六章第六节设有“破坏环境资源保护罪”。其他：如公司法、证券法中的环境与资源保护条款也是环境与资源保护法律体系的组成部分。4环境与资源保护行政法规 是指国务院依据宪法和法律、按照法定权限和程序制定的有关环境与资源保护的规范性文件。根据立法法，其效力仅次于宪法和法律。依据立法法，