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1、公共政策分析 (公共政策学) 2007.10公共政策分析 (公共政策学)课程简介 1课程性质与内容公共政策分析是一门专门介绍公共政策基本理论和基本原理的公共管理类课程。在课程内容设置上有多种层次，第一类是硕士核心课程，是公共管理硕士（MPA）专业学位的最重要核心课程之一，课程内容比较充实完整；第二类是硕士或本科方向性必修课，是政治学、行政学等硕士或本科专业的必修课，课程内容与MPA专业基本相同，但深度和广度稍逊。厦大本科目前只有行政管理、政治学与行政学两个专业开设此课；第三类是跨学科本科高年级的专业选修课或限制性选修课，是财政学、金融学、统计学、国际贸易学等专业的素质教育选修课，课程内容相对简
2、约。本课程属于第三类，课程内容在保留MPA课程特点的基础上，进行了简化处理，理论体系是按照“基础理论方法技术实践研究”的逻辑结构来安排的。课程内容由三部分组成，第一部分为基础理论篇（共4章），第二部分为方法技术篇（共4章），第三部分为实践研究篇（共6章）。内容涵盖了目前公共政策学的主要主题。本课程对提高学生的政策认识水平、开拓学科视野、优化知识结构、增强综合素质具有积极的意义。 2课程目的与要求 本课程的教学目的是让学生掌握公共政策科学的基本理论、方法和分析技术，并学会将这些基本理论、方法和技术用于现实公共政策的分析，以培养政策理论素养、提高政策战略意识、增强政策敏感性和现实预见性。教学基本要
3、求是在系统全面掌握公共政策学的基本理论和基本知识的基础上，熟悉公共政策学的基本分析方法和分析技术，并初步培养运用公共政策学的理论、方法和技术去研究现实公共政策问题的基本技能。 3主要参考书目 公共政策分析 陈振明主编 中国人民大学出版社 2003年10月第一版政策分析概论 谢 明 著 中国人民大学出版社 2004年11月第一版公共政策分析 陈庆云 著 中国经济出版社 1996年12月第一版政策科学导论 张金马 著 中国人民大学出版社 1992年第一版公共政策学导论 桑玉成、刘百鸣 复旦大学出版社 1991年第一版公共政策分析导论美 威廉N邓肯著 中国人民大学出版社2002年6月第一版本课程讲义
4、下载网址：http:/路径为：“下载课件下载曾建华分析” 下载密码：ggzcfx123456目录导论一、公共政策的含义二、公共政策学的含义三、公共政策学的研究对象四、公共政策学的学科性质与特点五、公共政策学的历史发展六、公共政策学的学科体系和理论体系第一篇 公共政策的基础理论第一章、公共政策的现象与本质第二章、公共政策的历史和发展第三章、公共政策的功能与作用第四章、公共政策的类型与系统第二篇 公共政策的分析方法与技术第五章、公共政策分析的含义与特征第六章、公共政策的分析方法第七章、公共政策的分析技术第八章、公共政策的过程分析第三篇 公共政策的实践研究 第九章、中国特色政策实践的基本经验 一、中
5、国特色政策实践是一个伟大的宝库二、中国特色政策实践的成功经验第十章、中国的政治政策研究一、中国的政治形势二、中国的政治政策第十一章、中国的国防政策研究一、中国的国防形势二、中国的国防政策第十二章、中国的外交政策研究一、中国的外交形势二、中国的外交政策第十三章、中国的经济政策研究一、中国的经济形势二、中国的经济政策第十四章、中国的社会政策研究一、中国的社会形势二、中国的社会政策导论一、公共政策的含义二、公共政策学的含义三、公共政策学的研究对象四、公共政策学的学科地位和性质五、公共政策学的历史发展六、公共政策学的学科体系和理论体系一、公共政策的含义 什么是公共政策？这是每一个学习公共政策学的人首先
6、要解决的问题，这是一个看似简单实则复杂的问题。因为人们对最易知、最熟悉的东西往往很少严格解释它，而真正要定义它却发现原来并不容易解决。关于公共政策，人们有多种看法： 1公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律法规。（伍德罗威尔逊） 2公共政策是对全社会价值作权威性分配。（戴维伊斯顿） 3公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。（拉斯韦尔和卡普兰） 4公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。（斯图亚特内格尔）5公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构和个人行动的准则或指南。（张金马） 6公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配
7、和落实的过程中所制订的行为准则。（陈庆云） 7国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、社会、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则。（陈振明） 8公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行为准则。（谢明） 9公共政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。（辞海） 在这里我们遇到是任何一们学科都会遇到的元概念问题，所谓元概念就是用来定义任何一门学科最基本概念的概念，它本身是不能定义的。因为所有的被定义概念都是借助于其他概念来定义的，如果我们一定要定义，那么我们总是可以从一个定义追溯到在前的一个定义，并一直追溯下去。显
8、然为了有一个起点，人类知识必须接受一些最简单的不用定义的概念。那么，用来定义“公共政策”的元概念是什么呢？上面9种定义的核心词（也就是元概念），分别是“法律法规”、“分配”、“计划”、“决定”、“行为准则”。它们离公共政策的字义似乎有点远。从字义上看，“公共政策”的核心词是“政策”二字，其中最基本、最核心的又是“策”字。从字义上讲,“政”就是政治、政府；“策”就是对策、策略。因此，公共政策的定义应该围绕着“政”和“策”展开,尤其是核心词“策”字展开。根据这个思路我们给公共政策下一个简明的定义：公共政策其实就是政治对策或政治策略，是国家（政府）为处理公共问题而制定的政治对策或政治策略。在现实世界
9、公共政策一般表现为国家的法律、法令、条例、准则、命令、指示或政党的纲领、路线、方针、规划等。 二、公共政策学的含义 公共政策学是研究政府对策的科学。它是一门应用科学方法分析研究公共问题并寻求最优政治对策的科学。 公共政策学目前有多种名称，如：政策科学、政策学、公共政策学、公共政策分析等，目前比较流行的是公共政策分析。一般认为“政策科学”的概念是美国政治科学家拉斯维尔（Harold D.Lasswell）于1943年在一个备忘录中首先提出的，而正式提出则是在1950年于卡普兰（A.Kaplan）合著的权力和社会：政治研究的框架一书中。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆（Charles E
10、.Lindblom）首先使用，他在1958年发表了政策分析一文。关于公共政策学的概念国内外有多种表述：1政策科学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。（拉斯韦尔） 2“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而以对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。”（那格尔 Stuart S.Nagel） 3“政策分析是一种应用性的社会学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变相关信息，以便政治组织解决政策问题。”（邓恩 William N.Dunn） 4政策科学是“一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学
11、科。”它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。（陈振明）三、公共政策学的研究对象 一般来说，任何一门学科都以客观世界的某一类事物、现象及其过程作为自己的研究对象。毛泽东同志就曾从哲学的角度说：“对于某一现象的领域所特有的某一矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”（毛选第一卷第309页） 公共政策学以政府的对策活动为研究对象，研究范围包括：政策的本质与功能、政策的类型与系统、政策分析的方法与技术，政策的实践与研究（尤其是重大政策、基本政策的研究）。其特有的矛盾是公共问题与政治对策这一对主要矛盾。由于这一对主要矛盾的主要方面又在对策方面，所以公共政策学的研究焦点又集中在制定
12、政策规划和政策备选方案上(也就是政治对策上)。 四、公共政策学的学科地位、性质和目的 1学科地位 公共政策学是公共行政与公共管理学科中的一门重要核心课程，在当代社会科学中居引人注目的重要地位。政策科学的学科地位主要是由政策的实践地位决定的。政策问题从古至今都是社会关心的焦点，政策在治理国家中具有举足轻重的地位，这就导致了政策科学在现代社会发展成为一门极具吸引力的重要热门学问。中华民族在长期的历史实践中，积累了丰富的治国安邦经验，对“政策事关国之安危兴衰”有深刻认识。早在两千多年的战国时期，荀子就有“治国有道，得道大安”的思想。荀子说“得道以持之，则大安也，大荣也，积美之源也；不得道以持之，则大
13、危也，大累也，有之不如无之。（荀子王霸） 三国的曹操曾在为言策谋士荀彧(y)的请功表中说“天下之定，彧之功也。”并有“珍策重计，古今所尚。”的名句。（三国志魏书十荀彧传注引）从今天世界各国的政策实践看，一个国家，一个政党如果没有成熟的政策能力和水平，那么在处理各种公共问题时就有可能出大乱子，不仅国家要受损失，人民也要受损失。前苏联由于政治经济改革的政策不对头，最后解体了，国家和人民遭受了巨大损失；而中国由于改革开放的政策对头，国家兴旺发达，人民富裕安康。正是因为政策在实践中表现的极端重要性，导致了政策科学的崛起，公共政策学自现代产生之后就表现出强大的生命力，并获得了飞速的发展，目前已成为当代社
14、会科学中发展速度最快、最富有研究活力的学科之一。在社会公众与政府的双重推动下，公共政策学的专业教育也获得了快速发展，并取得了良好的社会市场效应。 2学科性质 公共政策学是一门新兴的科学，在学科性质上属于政治学范围，但与其他众多学科具有交叉关系。（1）学科属性公共政策学从大学科分类看属于社会科学范围，从具体学科分类看是属于社会科学中的政治学范围。作为一门相对独立的学科，它是政治学的一个重要分支，是一门应用性的政治科学，目前学科定位是属于公共管理学。人类科学知识 自然科学 社会科学 思维科学 哲 行 管 政 法 经 社 学 政 理 治 学 济 会 学 学 学 学 学 （公共管理学）公共政策学 （2
15、）与相邻学科的关系公共政策学是一门跨学科的、应用性和综合性都很强的社会科学。是一门综合了政治学、哲学、社会学、法学、行政学、管理学、经济学、历史学、系统科学、运筹学、计算机科学、行为科学等多个学科理论与知识的应用性社会科学。它与相邻学科存在着密切的关系。 政策科学与政治学：部分与整体的关系，应用与基础的关系。 政策科学与哲学：方法论上的应用与指导关系。政策科学与其他学科：交叉关系政策科学与社会学、法学、行政学、管理学、经济学、历史学、系统科学、运筹学、计算机科学、行为科学等均属交叉关系。 3.学科目的 建立和发展政策科学的目的可以是多元的，但根本目的（或最终目的）应该是一元的。从政策科学的理论
16、发展趋势和实践前进方向来看，政策科学的学科目的应该是改善公共政策系统，提高公共政策的效率与质量。从中国社会主义市场经济条件下的内在要求看，我国政策科学的学科目的，应该是通过加快推进我国公共政策的科学化、民主化和法制化，以最终达到“改善公共政策系统，提高公共政策的效率与质量”的目的。五、公共政策学的历史发展 政策科学并不是突然降生的，它经历了一个漫长的历史孕育时期。公共政策作为一种人类活动现象存在已经有几千年的历史了，古代和中世纪的政策实践及政策思想是政策科学的早期思想源泉。而作为一门科学公共政策学的产生到现在才仅仅只有半个多世纪。公共政策学是一门非常年轻的新兴科学，目前可以说是方兴未艾。其产生
17、和发展的历史大致可分为如下两个阶段： 1公共政策科学的创立与兴起阶段（20世纪50年代20世纪80年代） 公共政策作为一门科学最早是在20世纪50年代的美国产生的。近现代社会科学如经济学、社会学、政治学及行政学对政策领域研究的渗透和方法论被政策研究的借鉴应用是现代政策科学产生的先导。随着二战后社会政治科学和科技的发展，最终导致了政策科学的产生。公共政策科学的创始者公认是美国政治科学家拉斯维尔（Harold D.Lasswell），他不仅首先提出了“政策科学”的概念，而且把政策研究创立为一门独立学科。1951年斯坦福大学出版了拉斯维尔与勒纳（Daniel Lerner）合编了政策科学：范围和方法
18、的最近发展一书，被当作现代政策科学诞生的标志。该书首次对政策科学的基本范畴与方法等内容作出了规定，从而奠定了政策科学的基础。从20世纪50年代到60年代，美国政府机构和非政府政策研究机构（兰德公司）广泛运用科学方法，大量研究各类公共政策问题，并创造了不少研究新方法，在这一时期为公共政策科学发展作出杰出贡献的要算Y.德罗尔，从1968年至1971年，他发表了被称为政策科学三部曲的论作：公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想。在批判借鉴拉斯维尔管理科学和行为科学方法的基础上提出了系统群研究方法，并确立了总体政策论。 从20世纪70年代到80年代，伴随着许多政策科学专业学会和研究组织的发展
19、，各种政策科学的相关杂志、论文、书籍迅速增加。美国许多主要大学相继建立了公共政策研究中心或机构，并设立了研究生学位点。 政策分析家成了一种职业，政策分析成了美国20世纪建立起来的重要知识行业。 20世纪70年代末80年代初，伴随着改革开放的脚步，西方政策科学开始传入我国。 2公共政策科学的发展壮大阶段（20世纪90年代至今） 从20世纪90年代开始，在西方著名思想库或大型咨询公司以及著名大学MPA教育的成功示范影响下政策科学迅速传播扩散到世界各国，政策科学发展成为一项世界性的科学运动，不仅各国政府纷纷设立了政策研究机构，而且在大学开展了公共政策学位教育，有关公共政策研究的国际学术交流与合作也日
20、趋活跃，但总的来说整个政策学科还是处于发展壮大的初级阶段。公共政策学的一个很重要特色就是实践性很强，不仅要理论分析，而且关键还要落实在行动上。最近10多年来，世界上公共政策领域虽然发展了很多理论，但迄今为止成功的公共政策理论却并不多，公共政策的理论研究一直滞后于实践发展，公共政策学还远称不上是一门成熟的科学，整个理论体系缺乏逻辑上的严密性和可证伪性，实际上只是充斥着大量肤浅的描述和空洞的分析，而普遍缺乏既有深度又有广度的规律和原理的揭示。究其原因就是公共政策研究理论和实际结合的不好，一方面深入实际不够，另一方面理论抽象又不足。有的离现实太近，缺乏必要的理论抽象，政策研究变成了记流水帐；有的脱离
21、实际太远，理论抽象又不够有力，政策研究变成了空对空。因此，政策科学目前的发展仍然处于发展壮大的初级阶段，未来还有广阔的发展前景。 我国的政策科学也是从20世纪90年代后得到了较快发展。1992年成立了全国政策科学研究会（挂靠中国行政管理学会），1994年成立中国政策科学学会（挂靠国务院发展研究中心）。1993年、1994年厦门大学和北京大学率先在行政学硕士点中设立政策分析方向，培养中国的MPP（Master of Public Policy，公共政策硕士）。以后不少综合性大学也开设了公共政策硕士和博士学位教育，还有的大学开设了公共政策本科学位教育。2001年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士
22、MPA（Master of Public administer）专业学位，原MPP也被纳入其中。目前，中国的政策科学与西方国家还有一定差距，引进和介绍西方学者的公共政策理论和经验对于正在成长中的中国公共政策科学来说具有重要的参考价值，不过，要开发中国本土化的公共政策理论，还需要以科学的方法和追求科学的精神，脚踏实地地研究中国的政策实际，并总结和提炼出一些规律来。 六、公共政策学的学科体系和理论体系1 学科体系公共政策学是一个新兴的学科，在半个世纪的发展历程中，虽然形成了众多的研究主题，开拓了较大的研究范围，有关政策制定、政策决策、政策执行和政策评估等等方面的研究都逐步展开了，但大部分分支学科并
23、未分化成型。如果我们以政策科学作为该学科领域的总名称，目前它已形成了一个以“政策学原理”为核心，其他众多分支为辅助的庞大学科体系，其中核心学科“政策学原理（或导论）”是比较成型的，大部分高等院校开出的政策科学课程也只有这一门课，其余的分支学科则发展得很不充分，只是有个别的研究专著出现，还没有形成独立的专门分支。 政策科学政策史 政策学原理 比较政策学（思想、学说、实践） （政策科学、政策科学导论、公共政策分析） 政策过程（学） 决策科学 政策执行学 政策评估学 社会政策学 政策制定（学） 行政决策学 公共行政学 政策伦理学 经济政策学 政策规划学 战略决策学 国防政策学 政策预测学 决策思维学
24、 外交政策学2 理论体系从科学哲学的观点看，任何一门学科，都要按照一定的逻辑结构，通过概念、命题、原理和方法等将本学科知识加以组合形成一个有机的学科理论体系。一般来说比较成熟的学科体系都是依据演绎推理，从公理、公设或基本概念出发，推导出定理、规则及其他概念，从而形成一个严密的推理系统。由于政策科学目前尚不成熟，它在运用演绎方法从基本概念出发，推导整个理论体系方面还不够严密，但在逻辑结构上基本上已经形成了一个从“基础理论方法技术实践研究”的理论体系（本课程内容即按此理论体系分为三篇十四章）。从政策科学发展的现状来看，其理论体系的各个环节都很薄弱，缺乏相应的理论深度和厚度，当然这对于一门年轻的学科
25、来讲是正常的，不过要改变这种状况还需要比较长时期的实践，比如再通过一二百年的经验积累和理论总结，公共政策学的理论体系就会逐步的充实和完善起来。第一篇 公共政策的基础理论第一章、公共政策的现象与本质第二章、公共政策的历史和发展第三章、公共政策的功能与作用第四章、公共政策的类型划分与系统构成第一章、公共政策的现象与本质现实存在的每一事物都是现象和本质的统一体，公共政策作为人类社会客观存在的特殊政治活动，亦是现象和本质的统一。只有明确了政策“现象”，才能把握政策“本质”。一、公共政策的现象1什么是现象？ 现象是事物的外部联系和表面特征，是事物的外在表现。现象是个别、片面的东西，展现的是事物丰富多彩的
26、个性，而不是事物的共性，本质要通过一定的现象表现自己的存在，现象总是从不同的侧面表现事物的本质。充分、全面、真实地认识事物的现象（表面特征），是揭示事物本质的前提。人们对事物的认识，在没有深入本质，形成概念之前，就像盲人摸象 盲人摸象：源于古代印度佛经中的故事，现在变成了中国成语：传说几个瞎子摸一只大象，摸到腿的说大象像一根柱子，摸到身躯的说大象像一堵墙，摸到尾巴的说大象像一条蛇（绳子），摸到耳朵的说大象像一把扇子，各执己见，争论不休。用来比喻对事物了解不全面，以一点代替全面。（象，辞海的解释是：哺乳纲，长鼻目，象科。陆上现存的最大的哺乳动物。），所看到的现象只是事物的局部，是不全面的。2公共
27、政策现象有那些具体表现？ 在现代社会，公共政策可以说无处不在，凡是存在公共问题的地方，就一定有公共政策。比如计划生育政策（人口问题）、住房政策（住房问题）、医疗政策（医疗问题）、环境保护政策（环境问题）等。由于公共问题已经渗透到生活的各个层面，人们日常生活中接触到的公共政策也是眼花缭乱的。在现实世界，公共政策现象的表现形式是多种多样的。 若从公共政策所涉及的领域来看，具体表现为五大类：政治政策、国防政策、外交政策、经济政策和社会政策，而且每一大类面又可分出若干分类。若从公共政策的制定主体来看，具体表现为三大类：政党政策、议会立法、行政法规。且三大类下面又可分出若干分类，如政党的纲领、路线、方针
28、、规划；国家的法律、法令；行政机关的法规、条例、准则、决定、命令、指示等。 二、公共政策的本质公共政策的现象是多姿多态、千差万别的，展现的是公共政策丰富的个性，为了更深刻地认识公共政策，把握公共政策，我们就需要透过现象认识本质。我们要采取由表及里、由浅入深的办法从公共政策的个别性、特殊性中找出共性、普遍性来。揭示本质的一个比较可靠的科学分析方法就是“解剖麻雀”，即从事物构成的基本要素入手，采取由表及里、由浅入深的办法，分析研究事物有哪些基本特征，然后通过归纳分析找出一个根本特征来。1什么是本质？ 本质是事物固有的根本特征或根本属性，是组成事物基本要素的内在联系，反映的是事物的共性、普遍性。它决
29、定着事物的性质、面貌和发展，是该事物与他事物相比较后得出的。2公共政策的基本要素：主体、客体（对象）、形式、目的、性质。公共政策的基本要素组成可以分析如下：（1）公共政策的主体主要是国家（政府）、政党。（2）公共政策的客体（对象）是公共问题（3）公共政策的形式主要以纲领、法律、法规的形式表现出来，具有规范性和指引性。（4）公共政策的目的是为了解决公共问题。（直接目的是解决公共问题，终极目的是为了满足社会的公共需要。）（5）公共政策的性质是政治性（公共性）的择优对策。它既集中体现了占统治地位的利益集团（统治阶级）的意志，也融合了非统治地位的各利益集团（非统治阶级）的要求。3公共政策的基本特征：公
30、共政策与私人对策相比较具有如下基本特征：（1）国家主体性（2）公共问题对象性（3）形式的规范性和指引性（4）公共需要性（5）政治对策性。对事物基本特征的认识越充分、全面、真实，就越容易进入认识事物本质的大门，对公共政策不同角度、不同侧面的基本特征认识，为我们把握不同层次的公共政策本质提供了基础与材料。4公共政策的本质之揭示：在公共政策的基本特征中，哪一个才是其根本特征呢？这要通过归纳分析才能知道。人们对事物本质的认识有一个不断深化的过程。正如列宁所说：“人的思想由想象到本质，由所谓初级的本质到二级本质，这样不断地加深下去，以至于无穷。” 列宁全集第38卷，第278页。在最基本的层次，“对策”范
31、畴内，把公共政策与私人对策相比，看看它们有什么根本区别。通过归纳分析可以知道，公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别不是主体、对象、形式、目的的不同，而是在于其性质的不同。公共政策是一种体现公意的行为，而不是私意的行为。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。” 法卢梭社会契约论商务印书馆，1980版.p51 因此，公共政策区别与私人对策根本标志是政治性（公共性）。在第二层次，“公共管理”范畴内，把公共政策与其他公共管理概念（公共计划、公共行政、公共选择、公共监督等）相比，看看公共政策与它们有什么根本区别。通过归纳分析可以知道，公共政策与其他公共管理概念的根本区别不是主体、对象、形式、目的
32、的不同，而是在于其性质的不同。即“对策性”是公共政策区别与其他公共管理概念的根本标志。三、公共政策的概念公共政策的概念是对公共政策本质认识的概括，就是要把对公共政策的全部认识用一句最简洁的话概括起来，实际就是选择一个恰当的“元概念”来定义“公共政策”。由于人们对公共政策的本质和属概念的认识不同，所以就导致了定义公共政策的元概念是不同的。1什么是概念？ 概念是反映事物特有属性的基本思维形式之一。 概念不是永恒不变的，而是随着社会历史和人类认识的发展而变化。2明确概念的基本方法： 下定义的方法，用公式表示就是：被定义概念 = 种差 + 属概念 （内涵） （外延） 列宁说：“下定义是什么意思呢？这首
33、先就是把某一概念放在另一个更广泛的概念里。” 列宁选集第2卷，第146页，人民出版社1972年10月第二版。这个“更广泛的概念”其实就是“属概念”，属概念找到后，再进一步揭示出该概念与同属但不同种的其他概念的本质差别（种差）就行了。3公共政策概念之明确： （1）公共政策的属概念 公共政策的属概念可以从不同的层次逐渐展开，最基本的层次，就是从字义出发，由于“公共政策”的最基本、最核心的词是“策”字，所以公共政策的最基本属概念就是“对策”。“对策”有公共性与私人性的区别，公共政策显然属于公共性对策。从“对策”这个最基本属概念出发，我们又可以得到公共政策第二层次的属概念。由于“对策”属于“管理”范畴
34、，那么公共对策也就可以列入公共管理的范围内，因此公共政策第二层次的属概念应该是公共管理。 （2）公共政策的的种差 种差是概念的根本属性，也就是事物的本质。如果公共政策的最基本属概念是“对策”，那么公共政策与私人政策的根本区别同即种差就是政治性或公共性。如果公共政策的属概念是“公共管理”，那么公共政策与其他公共管理概念的根本区别即种差就是对策性。（3）公共政策概念的明确从字义上看（最基本的层次），公共政策的属概念是“对策”，种差是“政治性”，所以公共政策可以基本定义为：公共政策是国家（政府）为处理公共问题而制定的政治对策或政治策略（简称政治性对策）。本质上是一种政治对策性关系。从第二层次看，公共
35、政策的属概念是“公共管理”； “种差”是“对策性”，所以公共政策就可以定义为：公共政策是国家（或政府）为解决公共问题而实行的公共对策性管理（简称公共对策性管理），本质上是一种公共对策性管理关系。四、公共政策观 所谓的公共政策观就是人们对公共政策的根本观点或根本看法。实际上就是在对公共政策本质有了深刻认识的基础上，所形成的一个关于公共政策的科学概念。 对任何一个公共政策学者来说，形成一个独特的公共政策观都是一件很难的事，这意味着要把对公共政策的全部认识用一句话概括起来，要把整个公共政策理论体系只用一个独特的理念统一起来。有些人可以写很厚很厚的公共政策学书，上百万字也能写出来，但是一句只有几个字的
36、“公共政策观”却概括不出来，就是因为公共政策观是一个很难的基础性理论问题。 本书的公共政策观：公共政策，从最基本层次看，是国家（政府）为处理公共问题而制定的政治对策或政治策略（简称政治性对策）。从公共管理层次看，公共政策是国家（或政府）为解决公共问题而实行的公共对策性管理（简称公共对策性管理）。公共政策的核心是“对策”，而“对策”的关键又是智谋（智慧与谋略），所以，公共政策理论体系的核心就是解决公共问题的智慧与谋略。公共政策学从核心内容看就是一门关于解决公共问题的智慧之学或谋略之学。第二章、公共政策的历史和发展一、公共政策的起源1若将“公共政策”理解为国家（或政府）的政治对策，那么公共政策将最
37、早起源于政府（国家）诞生之时。若将“公共政策”理解为公共对策性管理，那么公共政策将最早起源于原始社会公共管理出现之时。2有关公共政策的起源问题的总结： 公共政策是人类社会发展到一定历史阶段，产生了社会矛盾，出现了公共问题，才随着人类公共管理组织的产生和产生。公共问题的出现是公共政策产生的社会条件，公共管理组织是公共政策产生的政治条件。对“公共政策”的理解不同，会造成公共政策在起源与发展问题上的巨大差异。二、公共政策的发展（历史和未来）1若将“公共政策”理解为国家（或政府）的政治对策，那么公共政策将随着国家政府的发展而发展，将随着国家政府的灭亡而灭亡。若将“公共政策”理解为公共对策性管理，那么公
38、共政策将随着人类公共管理的发展而发展，并随着人类的灭亡而灭亡。迄今为止，公共政策已经历了原始社会公共管理、奴隶制国家政策、封建制国家政策、资本主义国家政策和社会主义国家政策等五种不同形态，并将随着人类向共产主义社会过渡，公共管理的升级而向更高阶段演化。2公共政策的历史沿革公共政策作为人类的一项极重要政治活动，自国家产生之后就一直受到统治者的高度重视，并随着人类处理公共问题的实践而发展，在5、6千年的进化过程中，公共政策大致经历了一个从传统的前科学时代向现代的科学时代的演进。（1）公共政策的传统前科学时代（奴隶社会公元20世纪50年代） 在这个漫长阶段，人类进行大量政策实践，并留下了丰富的政策思
39、想和经验。这一时期的公共政策具有如下几个特点：第一、 出现了专门的政策活动家。如古希腊的“智者”阶层，中国古代的“谋士”、“策士”阶层等。第二、 产生政策的相关知识。古代典籍中有关政策的论述以及策士言行的记述非常丰富，在这方面中国古代文献的数量居世界绝对领先地位。如中国的战国策就是一部有关古代策士活动的一个经典之作。其他象二十五史、资治通鉴等都记载了大量政策的相关知识信息。第三、 政策的方法与程序基本是经验式。在古代和传统社会，政策的方法与程序总体上是不科学的。在主要依赖经验的同时，甚至于依赖神秘手段或宗教仪式。 （2）公共政策的现代科学时代（公元20世纪50年代至今） 随着政策科学的兴起，公
40、共政策也阔步跨进了现代科学时代，在这一时期的公共政策表现出下几个特点： 第一、 出现了职业化的政策分析家。官方的和非官方的职业政策分析家大量出现，他们在政府部门、教育和科研部门专门从事政策研究，为最终实现公共政策的科学化而工作。第二、 产生了理论化的政策科学。将零散的政策经验材料，通过科学的方法组织起来，形成了一个系统的科学知识体系，建立了一门新兴的政策科学。第三、 政策的方法与程序基本是科学的。在现代社会，政策的方法与程序总体上已经科学化，在主要依赖科学方法的同时，也依赖经验和创新。第三章、公共政策的功能与作用一、公共政策的功能1公共政策功能的含义 公共政策的功能是公共政策客观固有的、内在的
41、作用，是公共政策在管理公共事务及解决公共问题中所表现出来的独特作用，也是人们在长期的政策实践中总结和概括出来的关于公共政策作用的基本规律。2公共政策的基本功能 公共政策的基本功能总结和概括起来主要有四个：（1）行为导向功能 公共政策要产生实效，就必须通过群众的行动来完成，因此，任何公共政策都需要通过政策的目标、原则、方针和措施，来直接或间接地影响人们的思想观念和行为方式，并使之朝着政策指引的方向发展，这就是政策的行为导向功能。（2）事务调控功能 公共政策所要解决的公共问题（矛盾）是存在于一定的事务之中的，并随着事务的发展而发展。政府要解决公共问题，就必须运用政策手段对事务的发展进行调节和控制，
42、使事态的发展朝着有利于问题解决的方向发展，这就是政策的事务调控功能。（3）利益分配功能 公共政策所要解决的任何公共问题归根结底都是利益矛盾问题。因此政府的每一项政策都必然会涉及到利益的分配。政府在解决公共问题的过程中，最重要的一个环节就是要运用政策手段和措施对冲突的利益关系进行调整，从而使得利益分配符合公共利益，这就是政策的利益分配功能。（4）矛盾化解功能 公共政策的最终目标归结起来就是解决公共问题，化解矛盾。政府在解决公共问题的过程中，必须运用一切可能的方法和手段，将公共问题所包含的矛盾，化重为轻、化大为小和化险为夷，这就是政策的矛盾化解功能。二、公共政策的作用 1公共政策作用的含义 公共政策的作用是公共政策在具体运用中产生的实际效果，是主客观相结合的产物。公共政策学理论强调的是其积极的一面（即主客观统一的一面），而不是其消极的一面（即主客观不统一的一面） 2公共政策作用的具体表现