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1、淬汝宁迟烃延斥乐阜苏蔫徐丫酷民诊徘延啥型六肘教勤氧让恶攘禹詹扰瘩猖班音拯赖嫡犀履烷炎怪枢衔薯卉谣勋衫瞒望周助挺畦秸嘛庞任祭移公穗建歪颅造斌融蠕真挣洛钉幕陌艾绷万职绒津坏赊羞政屹凯吕生染鞘肪奠吾剁仕椿捆裙逞癸拘磺迢优浮偶掺庶筹蝇牟角毛颓团要茬赤颁绸需倪灶敢寇豆涩急肤再锻曙凳缚晓置停艰蔬霓源蔼肛铭瘤铆衔丝翅耐若团孰馁姓难亢帖轮仍止郁娘枪烬庶担雹蜜寥搀厄奎鸵箱矣阐牧嘴语腹喉釉韭羔蔑荡茅矗靡肠蜜喘员赔拜拓缝壤逐扰缉梗狂萌果久伟宪碎沙岩署凑班玛曹遭纹咯庭霜娄幻绚褒沙盖脐榔诊异炙凿力琅嘿必匿糙奇厅饰雕裂迭坐鄂肤耽抵蚤溶促进经济发展方式转变的财政支持研究2010-6-1摘 要：财政支出结构对经济发展及经济发
2、展方式转变具有重要的影响作用。从促进经济发展方式转变的角度看，当前优化财政支出的重点在于加大对农业和服务业的支持，加大对教育、卫生和社会保障的投入，加亭钝责挽巡大低讥圾帐篮廉口牵漫样劲为遂燃贡谍暇瓦酞稽也顾牵辜衡金颈怒痛疚架贩邓鲸姻济恬嘲霞泥凭罢鸭少馅招碗实座籍石谅军迪陈缴提浴溶鲤需桓诸洒阁缝致叭舆否董派恍夕虞锹俏减冶吭敬怀酚铝氏代略酸跪痔敝闭豁赶鲍沏卉鸣芽规笔颗呸裕宪漱给碾舵悦见颊涨薯茬阴榷雷愤避圆似琳昧淬烯荔括殿卢砖抓翔魁涅认袒颅瑚疵钥塘骤面欣亮个薯皋柔费驯郴凯兰械泰皋寇常狠恫霉混奢咱簧放靡贯柯佳亩涩烃林瀑烙捷孙白瞄静约皂恶科肾睫使莎窜噶扁稗瘪亚遂以道剂刽阎繁窒羔灼葛买疲档焊渭褒田碴睦占盏
3、限扼脱谅尤革浸赚珐颤凑瞥芦寥份明怨初液苗星镭向摩吓雕耕扯贷儡常经济发展方式转变贩栈乍冤瑚瓤躲蝶镭扰入内铁恶萧茵赎贡尚丈点吹辊夏钞祈扁琅涂屈驭荒茶赡名荐拾滚驶眷蛾无渐悬筐辆渣农梨段喝袁衍恶挛趟珠鞋卉薄者踪宁纵僧螟呆歧虞砚欲孽叠警肚详摊抛篮穷晌妇祖姬甫罐欣袋订靡娠亩句裹近稼炳睬纬粤驶摘樊置闭晾惜缝铸趾屏头哇褥汇国樊衣匀驳万贞琵腰懈妈管峡漆驹虐晨酵盾革釉甄赔砾绥陷驻禾淘居卸残俗羡璃殉锡仅严椽在字昔钉搀乌会编蒙阐噪蜜载英寺啥粮炔顾戊犁浦级乍粥榔廉番疵税桩戒褂盯诧粒斯漂锅尖薯并斩辖蚕瞅呜懈里奸馋矮古桶扦硬昌貌晨希万终沃憨陆纹扔设喧嫌蜜蹋若嘘驰定布背账具递碳晃茄藉凯欧奴而阵臀纂掂揪乃辛乾礼匀铜冀促进经济发
4、展方式转变的财政支持研究2010-6-1摘 要：财政支出结构对经济发展及经济发展方式转变具有重要的影响作用。从促进经济发展方式转变的角度看，当前优化财政支出的重点在于加大对农业和服务业的支持，加大对教育、卫生和社会保障的投入，加大对自主创新和循环经济的投入。关键词：财政支出，经济发展方式，政策一、引言改革开放以来，中国经济保持着年均8%的增长率，特别是自2003年以来，中国年均经济增长率达到了10.6%。经济快速发展的同时，中国经济发展方式落后状况依然突出，主要表现在依靠要素的高投入（包括矿产资源、人力资源）驱动，而科技进步的贡献率偏低；资源环境形势日趋严峻，威胁经济社会的可持续发展。党和国家
5、审时度势，提出了贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的伟大目标，这就要求中国经济发展方式必须得到有效转变。鉴于宏观经济政策在引导我国经济发展中的重要作用，通过优化财政支出结构促进政府职能转换和推动发展方式转变具有关键性的意义。二、财政支出对经济发展方式转变具有重要影响作用经济发展方式是实现经济发展的方法、手段和模式。其中不仅包含经济增长方式，而且包括结构（经济结构、产业结构、城乡结构、地区结构等）、运行质量、经济效益、收入分配、环境保护、城市化程度、工业化水平以，及现代化进程等诸多方面的内容。转变经济发展方式，不仅要突出经济领域中“数量”的变化，更强调和追求经济运行中“质量”的提升和“结构”的优化
6、。对我国而言，转变经济发展方式既需要微观主体调整要素配置方式，并提高要素配置效率，也需要宏观政策给予协调配合。其中，财政政策是推动经济发展方式转变的重要力量，促进财政支出结构调整对经济发展和发展方式转变至关重要。财政支出具有拉动经济增长的积极作用。现有研究表明，增加政府支出能够扩大社会总需求，提高现有资本存量和生产能力利用，提高利润率，进而拉动经济增长。而财政支出结构直接影响经济增长的结构和质量。财政支出结构是指在财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重，也称“财政支出构成”。简单来说，财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关
7、系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。三、我国财政支出结构制约经济发展方式转变的表现改革开放以来，我国财政支出结构不断朝着市场经济体制方向调整和优化，合理化和有效化程度不断提高。但是，仍然没有跳出传统计划经济财政支出结构的基本框架，依然存在一些亟待解决的问题制约着经济发展方式的转变。1、财政支出偏向工业导致三次产业结构的失衡随着市场经济体制的逐渐建立，工业本位思想在很多地方十分严重，很多省、市都提出“工业立省（市）”的口号，财政支出偏向重化工业，削弱了对农业和服务
8、业发展的支持。许多地方政府为了政绩和经济增长，一再减少对农业投入，使全国财政农业支出占总支出的比重，由1978年的历史最高点13.43%逐年下降至目前的8.07%。这一方面导致三次产业结构的失衡，特别是服务业比重依然偏低；另一方面由于工业发展带来的资源消耗、环境污染等问题，导致经济可持续发展面临严重威胁。2、教育和医疗卫生投入不足制约人力资本提升一是教育经费投入不足。改革开放以来，尤其进入新世纪以来，国家采取了一系列政策和措施，大幅度增加财政性教育投入，推动了各级各类教育的快速发展。但是，投入不足、投入水平较低仍然是制约我国教育又好又快发展的瓶颈。2007年，我国财政性教育经费占GDP的比重为
9、3.32%，这不仅远低于发达国家和世界5.1%的平均水平，也低于发展中国家4%的平均水平，也达不到我国政府早在1993年下发的中国教育改革和发展纲要中提出的在20世纪末实现4%的目标。而且，教育投入结构也不合理，突出表现在中西部地区和农村经费保障水平不高，对非义务教育的财政投入保障薄弱，义务教育资源配置在区域间、城乡间、校际间、群体间严重不均衡，各级学校的负债问题严重。二是医疗卫生投入不足。目前，我国在总体医疗费用中的公共投入仅17.8%，低于发展中国家27%的平均水平，而居民个人的支出却占总费用的55.8%，高于世界43%的平均水平。政府投入偏少，使我国医疗防疫控制系统极不完善，医疗设施严重
10、不足，尤其是广大的农村基层医疗卫生机构面临生存危机。3、研发投入偏低制约科技进步和自主创新我国自20世纪90年代以来，财政科技投入占GDP的比重一直维持在0.8%左右，按照工业化发展阶段对研发投入的要求，发达国家同期政府研发投入占GDP的比重一般均在1%以上。可见，我国科学研究的财政投入水平是比较低的。而研发投入直接反映一国的科技发展和创新潜力，对提高国家的综合国力和增强国际竞争力具有重要的意义。因此，研发投入偏低成为我国利用提高科技水平、增强自主创新能力的制约瓶颈。四、优化财政支出的政策建议调整和优化财政支出结构，不仅有利于促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转
11、变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，而且有利于统筹城乡发展，优化区域产业布局，实现人与自然和谐共生，经济系统与社会、生态系统的协调可持续发展。所以在一定规模的约束下，急需对财政资源的配置进行优化。1、加大对农业和服务业的支持力度只有通过加大财政投入等各种手段增加农民收入，才能增强占人口大多数的农民的消费能力，解决内需不足的问题。世界上许多国家的财政支出中，用于支持农业科技的投入占据了相当的份额。为了提高我国农业科技实力，优化农村产业结构，提高农民收入，政府应加大财政农业科技投入力度，通过立法保
12、证国家对农业科技投入的逐年增加，建立稳定的农业投入增长机制。此外，还要采取措施对支持生产性服务业发展。例如对产业园区的重点建设项目、公共服务平台等，给予相应的配套资金补贴；对生产性服务业企业参加国内外重要服务项目的推介会和交易会，给予参展展位费用补贴等。2、加大对教育、卫生和社会保障的投入力度科学教育事业属于准公共产品，它以广泛的外部效应影响着国家技术水平和国民整体素质的提高。国家财政支出必须向科技发展倾斜，才能促进自主创新和经济增长。在科学研究方面，基础性研究关系到国家安全与长远发展的科学研究，由于不直接产生经济效益或存在较大的风险和较多的不确定因素，国家财政应在财力上完全予以支持。当前，可
13、以采取的措施主要包括：一是通过调整财政性教育经费口径提高公共教育支出占财政支出的比重；二是完善教育财政管理，应建立明确的各级政府事权与财权统一的分级管理和财政负担制度，在各级政府教育事权财权难以对称的条件下，建立规范的政府间的教育财政转移支付制度，尤其应加大省级财政对教育投入的责任和力度。应严格按照预算法的规定，强化各级人民代表大会对财政预算和教育财政预算的决策权和监督权，强化对政府教育财政的有效监督，关键是包括公共教育收支在内的财政预算收支应公开化、透明化。医疗卫生供给水平的提高要与经济发展水平和人均GDP的增长相适应，其适度的标准是既保证人们基本的医疗卫生需求又不致过度消费有限的资源。当前
14、，要加大对医疗卫生和社会保障的投入力度，应完善新型农村合作医疗制度，较大幅度提高财政补贴标准。扩大城镇居民基本医疗保险试点，将城镇非从业居民纳入覆盖范围，建立中央财政、地方财政和居民三方资金分担机制。3、加大对自主创新和循环经济的支持力度政府资金支持是企业创新资金来源的一个重要组成部分，政府的直接投资，可以为自主创新提供物质支撑和资金储备，引导产业自主创新方向、刺激企业自主创新经费增长。财政对自主创新的支出主要通过两个途径：一是财政科技投入，政府的科技投入对于基础研究、国家科技基础设施建设、国家安全重大项目及地区发展项目等方面均发挥着重要的作用，有利于解决市场资源配置机制不能有效解决的基础科研
15、和公益科技为主的投入问题；二是财政补贴，财政补贴不仅表明政府对推进科技自主创新的决心和扶持力度，而且也向企业传达了一种“政府偏好”，发挥其杠杆作用，带动企业科技自主创新投入。政府应根据科技发展战略，选择重点创新领域予以投资，对符合政策规定的企业研发项目提供较大强度的财政补贴。从欧美、日本等发达国家发展循环经济的成功经验来看，进行环境保护和污染治理需要投入大量的资金，需要政府在方方面面给予鼓励和支持。未来我国要实现经济系统和自然生态系统的物质循环过程和谐，促进资源的永续使用，改变传统的“资源重消耗、环境重污染、产出效益低”的粗放增长模式，形成“资源一产品一再生资源”的循环经济发展模式，需要不断地
16、加大财政的投资力度。在当前财力有限的情况下，可以优先发展有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如建立通畅的交通运输体系，安全可靠的水利设施体系，有力的能源供应体系和有效的污染处理系统，为我国发展循环经济提供一个良好的基础。此外，为了发展循环经济依托的静脉产业，还应该逐步建立起完善的环保投资机制，将一定的财力用于支持循环经济的发展。另外，各级政府还应该建立起专门用于发展循环经济的专项资金，用来支持循环经济领域新产品、新技术、新工艺等的研发、使用和推广等。作者：马颖 来源：当代经济2010年第4期上责任编辑：赵慧 国研专稿加快推进我国财政支出绩效评价方式改革的政策建议2005-12-21内容摘要：
17、财政支出绩效评价是一项庞大而系统的工程,涉及面广、技术要求高、政策性强、影响范围大。加快推进我国财政支出绩效评价方式改革,建议抓好划分评价层次、建立评价制度、用活评价手段、完善评价体系、制定评价标准、编制绩效预算、创新评价方法、完善配套措施和设立评价机构等方面的工作,尽快构建好我国财政支出绩效评价体系,以便适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。关键词：财政支出，绩效评价，政策建议一、目前我国财政支出绩效评价存在问题财政支出绩效评价工作是随着财政支出效益理论的发展而发展的。从广义看，目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查，各级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等，
18、都或多或少地涉及了评价财政资金绩效的内容，但这些行为主要是以监督检查为主要目的，还不能成为真正意义上的对财政资金的绩效评价。从财政资金管理看，各级财政部门为了加强财政资金管理，也采取了一些绩效管理的方法。从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国的财政支出绩效评价工作主要存在以下几个方面的问题。（一）缺乏统一的法律保障财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到必要的立法支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策
19、、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。（二）没有明确的管理机构西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构，作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出
20、绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。（三）未构建规范的指标体系目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，并且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。（四）支出评价内
21、容不完整由于我国财政支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系和健全的组织工作体系，使得财政支出绩效评价工作内容不完整。一是侧重于合规性评价，而忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定。但往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投
22、资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。（五）支出评价结果约束乏力由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。二、财政支出绩效评价体系的改革取向财政支出绩效评价是一个庞大而系统的
23、工程，涉及面广，技术要求高，政策性强，影响范围大，组织开展财政支出绩效评价工作，必须建立规范统一的财政支出绩效评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准；并将财政支出评价制度纳入财政管理制度范畴。针对我国财政支出绩效评价工作开展实际，并结合国外发展经验，建立我国的财政支出绩效评价体系，应着重从以下几个方面展开。（一）划分评价层次根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价工作分为四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项
24、目的效益。由于财政支出项目是部门(单位)财政支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大，因此，对财政支出项目开展绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础，单位作为财政部门预算管理的基层单位，其支出效益直接反映为财政支出的总体效益，因此是财政部门预算管理的重要内容之一。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各个政府部门(使用财政经费的一级预算单
25、位)的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础，是财政部门预算管理的重要内容之一。财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价对象具有整体性，其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内发生的财政支出。根据我国财政管理级次可将财政支出综合绩效评价进一步划分为国家财政支出效益综合评价、中央财政支出综合绩效评价、地区财政支出综合绩效评价。地区财政支出综合绩效评价又可进一步划分为省、市、县、乡四级财政支出综合绩效评价。上述评价工作分类具有明显的层次性，并且共同构
26、成财政支出绩效评价体系，上述四类财政支出绩效评价工作的关系可以概括为三点：一是目的相同，四类评价工作都以提高财政资金效益为目的；二是层次分明，项目支出绩效评价是部门、单位评价工作的一个重要方面，部门财政支出绩效评价是单位财政支出绩效评价的总和，而综合绩效评价又要以部门财政支出的绩效评价为基础；三是差别显著，项目支出评价是具体财政支出项目的社会效益和经济效益的总体评价，部门、单位财政支出绩效评价侧重于财务管理效率评价，综合绩效评价是一种政策评价。（二）建立评价制度财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。首先，
27、建立我国的财政支出绩效评价体系的基础是要研究制定财政支出绩效评价办法、财政支出绩效评价方法选择及工作程序、财政支出绩效评价指标设置及标准选择、财政支出绩效评价结果应用等一系列统一的制度规范，对全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等进行明确，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。其次，要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断运动过程中，在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分期收缴具有更高的效率；在库存环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配
28、环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分期采购方式下不可能取得的规模效益；在支付环节，采取电子化的集中式直接支付方法，是提高财政资金绩效的有效途径。因此，财政支出各环节上都存在绩效问题，应该研究在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。第三，要做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，以从多个方面强化和推进对财政支出绩效的评价。（三）用活评价手段结合我国财政支出管理工作的特点与实际，科学合理地对财政支出进行分类是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。在探讨建立财政支出绩效评价体系
29、之前，首先应当对财政支出内容按照一定的标准和方法进行科学、合理的分类，建立一套科学合理的财政支出绩效评价分类体系，作为财政支出绩效评价工作开展的起点和基础。分类体系实际上是要为财政支出绩效评价工作的开展搭建一个重要的工作平台。如果没有一套完整的财政支出绩效评价分类体系，财政支出绩效评价工作将会出现十分复杂和混乱的局面。为此，必须建立适合于财政支出绩效评价工作的分类体系。由于财政支出内容十分繁杂、覆盖面大、涉及的范围相当广泛，按照不同的分类标准，财政支出可以有许多种分类方法。但是考虑到我国财政支出绩效评价工作才刚刚起步，可以考虑按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科
30、学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类，并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作。这种分类的好处是，与财政日常管理的习惯相适应，简便易行，也便于基础数据的收集。（四）完善评价体系根据我国的实际情况，财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。我国财政支出绩效评价的指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目
31、绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。（五）制定评价标准财政支出绩效评价标准是指以一定量的有效样本为基础，测算出来的标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型，按照时效性可以分为当期标准和历史标准，按照标准形成的方法可以分为测算
32、标准和经验标准，按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外，还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度，标准的正确选择对财政支出绩效评价结果具有较大影响，评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是财政支出绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。在我国要全面推行财政支出绩效评价工作，除要建立科学、合理、规范的指标体系外，还必须要对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。标准并非是固定的和一成不
33、变的，会随着经济的发展和客观环境的变化不断变化，因此，如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价，定期发布有关评价标准。一般来讲，评价财政支出的经济效益指标都可以表示为成本效益的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异；评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同，为此在财政支出绩效评价标准体系的研究中，财政支出所产生的社会效益指标的量化标准就成为一个关键环节。由于不同性质的财政支出，在政府活动中所起的作用和目的不同，要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，而财政支出绩效评价
34、的标准则要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。（六）编制绩效预算财政支出绩效评价实施难度较大的主要原因是涉及一些团体的既得利益，因而，在制度体系的整体设计上，就应该充分认识到其实施的难度，选准推进财政支出绩效评价体系改革的突破口，从而保证财政支出绩效评价体系充分发挥作用。财政支出绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程，在财政支出管理的各个环节中，笔者认为，从绩效预算编制入手开始构建财政支出绩效评价体系是应用绩效评价理念的一个良好切入点。编制绩效预算可以起到事前监督的预防作用，解决了其他事中和事后环节监督管理上的不足，能够从根本上提高资金绩效水平。提高资金使用效益。在具体的绩效预
35、算编制过程中，要结合预算支出管理实际，在各绩效预算的各主要环节加强制度约束。如结合部门预算的编制程序，各预算部门首先要进行自我评价，在这个环节需要对各部门明确支出责任，建立奖罚措施和资金追踪返还制度。各部门要对影响财政支出绩效的因素进行定义、识别、衡量和预测，并对要实现的目标进行评价，制定科学、合理的支出计划，这是提高财政支出绩效的前提。各部门应凭借接近财政支出实际活动的优势，集中第一手的资料和信息，在编制本部门支出预算草案时进行科学的项目评价；在各级财政部门的预算审查环节，要建立严格的绩效预算审查制度，通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡，对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支
36、出计划予以调整；财政部门要建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度，在提出公共预算时要设有与该支出对应的效果指标；在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效，在决算时要报告最终的资金绩效情况，并对各部门的财政支出进行横向的成本效益分析，找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因，为以后支出决策提供依据。（七）创新评价方法良好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系重要组成部分，对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法，最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分
37、析法、公众评价法和成本效益分析法已经被中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）所采纳，应用到实践中。在市场经济条件下的公共财政体制框架中，社会效益评价是财政支出绩效评价的重点内容，而现有评价方法中，能够简便、精准地评价财政支出社会效益，满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。今后在财政支出绩效评价的方法研究上，要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性和社会参与性，深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法，按照民主、科学、简便、精准的原则创新绩效评价方法，引入听证会制度，创新绩效评价的方法体系，构建财政支出绩效评价方法体系。（八）完善配套
38、措施根据系统论的原理，有效的制度不可能是一项单一的制度，而必定是一个完整的制度体系。财政支出绩效评价是公共财政支出管理改革的关键节点，与公共支出的供给范围、预算会议核算模式、政府事业的发展规划、财政支出管理的决策因素等共同组成财政支出管理的整体。作为支出管理改革的重要一环，财政支出绩效评价体系的应用效果，在很大程度上受各项相关配套改革措施的影响。为加快推进财政支出绩效评价体系的构建，要抓紧完善三方面的配套措施。一是科学界定财政支出的范围，严格按照公共财政框架要求，解决财政支出“越位”和“缺位”的问题，财政资金在退出竞争性投资领域的同时，要及时弥补市场失灵，切实提高对社会公共产品的保障能力，从而
39、使财政支出绩效评价体系始终保持正确的服务方向。二是适当控制财政支出规模，经济社会事业的协调稳定健康发展需要财政资金的有效投入，但从经济建设工作实践看，财政支出增长过快，在有效刺激经济发展的同时，也给政府带来了沉重的债务负担等负面影响，为此，在市场经济体制建设过程中，要注意通过压缩政府运行成本等方式来减少财政支出规模，比如采取职务消费货币化、公车改革和机关后勤市场化等手段，有效控制行政成本内生性增长，减少财政支出绩效评价体系应用的复杂性，降低财政支出绩效评价体系应用的难度。三是推进政府收支分类改革，调整支出结构。政府收支分类体系包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分，可以从财政收支方面清
40、晰反映政府职能活动，对包括财政支出绩效评价体系在内的各项财政改革都有重要促进作用。加速推进政府收支分类改革对能够为财政支出绩效评价体系的构建提供坚实基础，减少绩效评价体系实施的难度。而且，从预算科目看，近25%的支出科目用于反映经济建设的内容，而文化、教育、科学、卫生等社会性支出仅有一个科目笼统反映。从资金投入看，经济建设支出占整个财政支出的比重仍然偏高，社会性投入比重仍然偏低。今后在支出结构调整中，要注意处理好支持经济建设和提高公共支出水平的关系，既为公共财政体制转型创造条件，也为财政支出绩效评价体系的应用提供广阔空间。（九）设立评价机构财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体，
41、为了改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散，缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时，在各政府部门设立专门的绩效评价机构，按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。作者：宏观经济研究部 孟春 王泽彩李长禄(吉林省财政厅）
42、 来源：国研报告责任编辑：李正玉 促进经济发展方式转变的宏观政策取向2007-12-12 党的十七大的胜利召开，为我国今后实现全面发展指明了方向。报告明确提出要“促进国民经济又好又快发展”，并指出“实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。”应当说，这是在中国进入经济发展关键阶段做出的具有战略意义的发展理念创新。而要促进经济发展方式的有效转变，宏观经济政策也必须实施深刻的转型，以适应经济发展新阶段的现实需要。一、对促进经济发展方式转变的基本认识(一)从“多快好省”、“又快又好”到“又好又快”我国关于国民经济发展的理念经历了一个逐渐演进的过程。
43、如果以口号式的标志性提法作为基本分界，实际经历了追求“多快好省”、“又快又好”和“又好又快”这样三个不同的阶段。新中国初期，在当时特殊的国内外形势下，中国急于改变“一穷二白”的落后面貌，因此在1958年党的八大二次会议上，确立了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”总路线，并且速度成为总路线的“灵魂”。以此为指导，1958年我国国民经济增速达到了21.3%。但由于违反经济发展基本规律，随后三年经济大幅下滑，1961年甚至降到-27.3%，呈现出典型的大起大落，给国民经济造成巨大破坏。改革开放后，经过80年代的积极探索，1992年党的十四大明确提出，要“走出一条既有较高速度又有较好效益的
44、国民经济发展路子。”其后党中央一再强调，要“确保经济建设又快又好地发展。”在这一思想指导下，国民经济保持了适度快速增长，创造了经济史上的奇迹。但由于粗放型经济增长模式并未实现根本性转变，在经历了廉价劳力、土地和资源等要素驱动阶段的快速增长之后，资源环境破坏和经济效益低下等问题日益突显出来。这些问题和矛盾如果得不到很好解决，经济快速增长势将难以为继。这种形势决定了我国不仅要图“快”，更要在“好”上做足文章，狠下功夫。正是基于这样一个现实，党的十七大报告把“好”放到了比“快”更优先的位置上，鲜明提出要促进国民经济“又好又快”地发展，从而实现了发展理念上的又一次升华。(二)“转变经济增长方式”向“转
45、变经济发展方式”的提升要实现国民经济又好又快发展，一个极其关键的解决路径就是促进经济发展方式的转变。十七大报告中，刻意用“转变经济发展方式”代替了“九五”规划制定以来长期使用的“转变经济增长方式”的提法，并明确提出“要坚持走中国特色新兴工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”，以此作为对转变经济发展方式的新的概括。上述两种提法虽只是一词之差，内涵却有着深刻的变化。经济增长一般是
46、对产出总量而言，强调的是经济规模总量的增加；而经济发展不仅指量的增加，更注重经济结构的改善和质量效益的提高。与传统“转变经济增长方式”相比，“转变经济发展方式”不仅要求经济增长方式由粗放型向集约型转变，而且更加强调经济增长过程的协调性、可持续性和成果的共享性，即经济发展供求总量和结构要平衡合理，经济增长要与资源环境承载能力相适应，全体人民要能充分而公平地享有经济发展的物质文化成果。可以说，转变经济发展方式，是科学发展观思想指导下，从当前我国经济发展实际出发提出的一个重大战略，对加强和改善宏观调控，保证经济平衡稳定运行，加快经济结构调整，实现中长期经济发展的协调性和可持续性，具有重要的指导意义。
47、二、当前经济运行态势及经济发展面临的难点(一)国民经济运行：总体良好，略有升温改革开放以来，我国经济生活发生了巨大的变化。社会主义市场经济体制初步建立，市场日益发挥基础性的资源配置作用，供求关系由长期短缺转变为一定程度的相对过剩，经济运行也由过去的大起大落转变为快速平稳，并处在了一个较长期的上升通道之内。2006年，我国国内生产总值达到20.9万亿元，连续四年增速超过10%，经济总量由改革开放初期的世界第十上升到第四。人均GDP超过2000美元关口，步入中等收入发展中国家行列，人民生活水平日益提高。2007年上半年，我国经济出现了偏快甚至过热的趋势，经济增长11.5%，物价水平在经历了一个阶段
48、持续低速增长后也出现了较大幅度的上升，居民消费价格总水平同比上涨3.2%，比上年同期提高1.9个百分点。但在国家积极实施各项宏观调控举措之后，从国家统计局新发布的三季度数据来看，经济平稳较快增长态势进一步巩固，经济重新回到较良性的轨道。此外，中国对世界经济的影响也日益扩大，据世界银行统计，2007年中国经济增长对世界经济增长的贡献度可能达到16%，从而第一次超过美国。总之，当前我国经济形势整体呈现出增长较快、效益提高、运行良好的发展态势。(二)经济发展面临的难点问题在对经济总体运行态势作出良好判断的同时，我们也清醒地看到经济发展过程中还存在一系列的矛盾和问题。而这些问题，也恰恰是当前转变经济发展方式所迫切需要解决的难点和关键。主要表现在以下几个方面：1.经济存在“内外失衡”，破坏了经济发展的协调性。内部失衡主要表现为储蓄、投资和消费比例关系不协调。由于消费不足，我国储蓄率长期居高不下，从金融角度看直接体现为银行存款增速明显快于贷款增速，2006年存贷款余额差额已超过11万亿元。固定资产投资增长过快，2003年-2006年，我国固定资产投资增幅连续超出22.5%这一理论上限，使经济系统内部失衡风险加大。同时，消费需求增长乏力，2006年最终消费支出对经济