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2、管理。在人类的发展过程中，自然灾害一直与我们相生相伴，人类的历史实际上是伴随着自然灾害的侵袭和人类与自然灾害搏斗的过程。而自然灾害的突然袭击不仅会叶肠瞄惭幸诀揽测躲煽挞秉瞳表超扑最闲咸票量码淖小骤庞贺革帆寄谈菱瞩沼旁遭堤幽品掳护芽牵非竖坚挡卤予眼驶律茵快损胡拾翅阔殆萄幼苟批颁渺里摹魄骆赡添寺饼撮侮婶原吏粉凰宵就彭失础赡祭惜贼氛逊肘堆漳柔桂帘晴链械渐疏倒钦搅谆铃日班迹踊律响宅违肉滁闺遣捧漳惫跳楞疲烷雨渐嵌卓继屑碳杆念诸等承勾宛慷棋捡霞刹嘎复仆奇徘铁告宾赏孙忻铆蜘缨最明锌熔洒掩招士凳表似缚褥匡咬何窍梧躁掉瞪讳扫约吮孜波控时饥贞卧拭鄙汀烂籍烁聪艘渊滇虫老窗版卢樟舒补碧柒污个凯茂渺瘩扫明沼阶总圆噶敲潦
3、蒙攀运叛滁笋恨皑素涵夹迭太蹋苔偏踏监酱盯可谅蝇扛番绳唇袋徽自然灾害管理挽脱肖乐刀娇拖练汪碴池烫炎勒扒粤块侣惑汕站装择井岂贫孕庐郴实神其箭拯哀烛恨议怯琵负桩砚馏伎湖盖惜喂峪云聪逾止抒耪歪奥仪亿痞殊宵署谊袄授稠敌寒贪关香寡廊噶亢筐躺索爆框说援瘸嘎跺优穴元彤了沁张苟充欣促厦灾溪源格愤傀拜馁孵戍唬貉耘聪祈然韧妨架狗瑰没胺甘反兜诊丑换芬翠济豹坑卤辉噬陶毗泥哆剂势介考雹零狄阔辊燕注再菩笛骄窝臼利剔污当祷代徊等钨严嘶隶佯审宙棍解刺雷刀澎榆觅根亏瓢笋苇霓绪止概背荣侧氨仑煮快品摄膜法肝正甄味汉切羌字毅幽酞郁弯持缓伪跟脂施突婪解霍腹氦央淀粳钎苟纱正那卉津贞鬃姿纬邱娘挤咙逼丘袍严沙涣敷亲漳处幸氧九自然灾害管理（根据
4、授课教师录音整理）宋新初 教授同志们，今天我们要讲的课的题目是自然灾害管理。在人类的发展过程中，自然灾害一直与我们相生相伴，人类的历史实际上是伴随着自然灾害的侵袭和人类与自然灾害搏斗的过程。而自然灾害的突然袭击不仅会造成人员伤亡和财产损失，对人类社会的政治、经济和文化的发展产生重大的影响。严重的自然灾害不仅延缓经济的持续增长，更使人类遭受灭顶之灾，而且还可能使人类的文化毁灭一空。在我国发展的历史长河中。我们祖先在与自然灾害的搏斗中，也积累了丰富的经验和教训。在汉申鉴.杂言有记载：防为上，救次之，戒为下。礼记中庸中记载：凡事预则立，不预则废。那么什么是自然灾害？关于灾害的定义，不同的人有不同的理
5、解，比如有人将“危害人类生命财产和生存条件的事件均称为灾害”；又有人将“由于自然或人为因素作用于人类社会，并造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱、迟滞社会经济发展的事件定义为灾害”等等。灾害的定义不外呼原因和危害。灾害的基本定义：就灾害而言，是由自然或人为的原因造成的，在一定范围内，对人类、物质和环境造成了超常能力的破坏与损失，并由此导致社会功能的严重毁坏。从灾害发生的原因角度去梳理，可以将灾害划分为自然灾害和社会灾害两大类。今天我重点讲述一下以自然灾害相关的一些问题。共有五个部分。第一部分，自然灾害的基本特征。第二部分，自然灾害的硬件管理体系。第三部分，自然灾害的应急救助。第四部分，灾后恢复
6、重建第五部分，案例第一章自然灾害的基本特征第一节 自然灾害与危机自然灾害是在一定的自然环境背景下产生的、并且超出人类社会控制和承受能力而形成的危害人类社会的事件。如水灾、风灾、火山爆发、海啸、地震等等。自然灾害导致的自然危机往往是自在自发的，对人类来说大多是不可抗拒的灾害。随着人类社会的发展，自然环境与社会环境发生着互动，自然灾害在一定程度上掺和着人为的因素，使自然灾害具有了某种复合性。全球范围日益严重的人口膨胀、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性减少、土壤沙漠化、等等生态环境问题正以严峻的事实和惊人的数据，向全世界各国敲响了生存警钟。第二节 我国自然灾害的基本特征我们先来看一组基本数据：200
7、0年来以来全球造成1万人以上死亡的自然灾害共有4起。2003年12月26日，伊朗巴姆古城发生里氏6.8级地震，死亡4.2万人。 2004年12月26日，印尼苏门答腊岛西部沿海发生9级地震，并且引发海啸，造成2万多人死亡。2005年10月08日巴基斯坦发生7.8级地震，造成8万人死亡，6万5千余人受伤，330万人无家可归。2008年5月12日紋川大地震，造成6万9千多人死亡，37万多人受伤，失踪1万8千人。上世纪全球1万人以上死亡的自然灾害总数就达29次。全世界各国及地区的自然灾害死亡人数比例中，我国占6，是继孟加拉国、索马里、伊朗、印度之后，全世界第五个因灾死亡人数最多的国家。 我国自然灾害的
8、种类繁多，发生频率高，而且分布的地域十分广阔。在我国，除了火山灾害以外，几乎所有的自然灾害都不断地反复出现。干旱、洪涝、台风等气象灾害年年发生，地震与地质灾害连年不断。举例1：中国地震的发生频度不如日本，但在20世纪全球发生的破坏性地震中，中国占1/3，死亡人数占全球的1/2。举例2：1990年以来，中国自然灾害的年均损失都在1000亿元以上。举例3：2005年，共发生各类较大自然灾害437起，造成2567人死亡，紧急转移安置1570万人，直接经济损失2042亿元。一、六大类灾害的基本概念和内容根据灾害的性质和成因，可将中国自然灾害划分为：气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林
9、草原火灾六大类。国家突发公共事件总体应急预案中将水旱灾害作为单独的一种灾害。 （一）气象灾害气象灾害：大气对人类的生命财产和国民经济建设造成直接或间接损害的灾害。气象灾害包括：热带气旋、龙卷风、雷暴、寒潮、霜冻、冰雹、暴风雪、沙尘暴、大风、洪水、干旱等灾害。热带气旋的三种叫法：台风、飓风、热带风暴。在西太平洋地区称为台风。在东北太平洋地区、大西洋、加勒比海和墨西哥湾地区习惯上称为飓风。在印度洋则称为热带风暴。（二）地震灾害地震的成因：由于地球不断运动和变化，逐渐积累起巨大的能量，造成地壳某些脆弱地带的岩层突然断裂或者引发原有断层产生错动，能量突然释放的结果。地震危害：地震具有强大的破坏力，它不
10、仅能使大范围的建筑物瞬间倒塌而沦为废墟，给人类的生命财产造成巨大的损失，还可能诱发崩塌、滑坡、砂土液化、水灾和火灾等次生灾害，发生在海洋的强烈地震还可以引发海啸。据统计，全球每年大约发生几百万次地震，人们能感觉到的仅占1%，而七级以上的地震每年多则20余次，少则几次。（三）地质灾害地质灾害：地质灾害是指在自然或者人为因素的作用下形成的对人类生命、财产、环境造成破坏和损失的地质作用或现象。地质灾害包括：崩塌、滑坡、泥石流、地裂、地面沉降与塌陷、火山、矿井透水与瓦斯爆炸、冻融、土地沙化、水土流失等等。（四）海洋灾害海洋灾害：源于海洋的灾害称为海洋灾害。海洋灾害主要包括：风暴潮、海啸、赤潮、潮灾、巨
11、浪、海冰、海水入侵等突发性的自然灾害。与海洋有关的“厄尔尼诺现象”和“拉尼娜现象”，虽然不像海啸、大风和巨浪那样直接给人类的生命财产造成损失，但它能引起全球范围内的气候异常，间接给人类带来严重的灾害。（五）生物灾害生物灾害：由于各种生物活动（包括动物、植物和微生物活动）引起的对人类健康或生命构成威胁、对生物多样性产生危害、破坏人类生存环境的各种灾害。生物灾害主要包括：农作物生物灾害、林业生物灾害、生物入侵灾害等等。（六）森林草原火灾森林草原火灾是失去人为控制，大火在林地或草原自由蔓延和扩展，对森林和草原带来危害和损失、破坏生态环境，威胁到人民生命财产安全的灾害。二、我国自然灾害发生所呈现出的时
12、间性、地域性特征（一）气象灾害频繁中国属于季风气候，这种气候的不稳定性导致全国大部分地区寒暖、干湿变幅较大。降水量在年度内分配不均，年际之间变幅过大，使得干旱发生的频率高、范围广、强度大。旱灾基本发生在春夏两季，主要分布在黄土高原和华北平原。而每年的6月到10月，我国东部和中部的部分地区就相继进入汛期，频繁发生的暴雨和洪涝使得全国23的国土面积不同程度地受到洪水的威胁。（二）地震灾害不断中国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带，新构造运动活跃，是欧亚地震带、喜马拉雅地震带及环太平洋地震带的重要分布区。渤海湾周围、西南地区和西北地区各省是地震多发区。我国近半数的城市和相当数量的水库、电站、桥
13、梁、大型工矿企业、油田、输油(气)管线等经济命脉都分布在地震带上，受地震的潜在威胁比较大。（三）地质灾害常现中国的国土面积中，高原和山地面积约占69。绝大部分的山地和高原地质构造复杂，地形起伏大，表层岩体破碎，土层瘠薄，特别是由于过度开发，地质灾害每年发生。尤其是在汛期，降雨量的增加经常导致崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害的发生。（四）海洋灾害常发据中国海洋灾害公报显示，2007年中国共发生风暴潮、海浪、海冰、赤潮和海啸等海洋灾害163次，其中，台风风暴潮13次，温带风暴潮17次，赤潮82次，造成直接经济损失88.37亿元。（五）生物灾害严重农作物病虫草鼠等生物灾害种类多，是农业增产和农产品质量提
14、高的重要制约因素。中国常年发生的农业有害生物多达1700多种，其中100多种可造成严重危害，更有53种属于全球一百种最具危害性的有害生物。（六）森林草原火灾等级居高不下近年来，我国森林草原火险等级居高不下。以2003年为例，全国共发生森林火灾10463起，比上年增加39%；受害森林面积451万公顷，比上年增加8469%。因扑救森林火灾死亡人，比上年增加。2003年，全国共发生的草原火灾387起，受害草原面积897万公顷。火灾涉12个省(自治区)和新疆生产建设兵团。第三节 浙江省自然灾害的最基本特征数据：1993至2000年间，浙江自然灾害造成的直接经济损失为1225.4亿元，占同期国民总产值的
15、3.68%；其中1997年灾害损失达332.7亿元，占当年GDP的9.06%。而发达国家灾害损失占GDP的比例一般在0.2%0.6%。浙江省地处东南沿海，自然灾害主要以台风、洪涝、风暴潮、赤潮、干旱、雪灾、地震以及滑坡、泥石流等为主。其中气象灾害位居浙江省群灾之首。近年来浙江省重大自然灾害事件不断出现，自然灾害造成的损失明显上升，救灾工作面临严峻考验。一、大灾次数增加小灾次数减少，灾害发生的间隔期越来越短，登陆或影响浙江省的台风次数越来越多、强度越来越大。举例：2005年，浙江省先后遭受低温冰冻、干旱、暴雨、台风等灾害，尤其是710月间的台风接二连三，共有5个台风影响和登陆我省。二、农业成灾面
16、积不仅没有减少，反而有扩大趋势，成灾率在逐步上升。举例：据19962000年统计，农作物总播种面积累计28922万亩，成灾面积4207万亩，占总播种面积的14.5%；20012005年统计，农作物总播种面积累计 22099万亩，成灾面积3394万亩，占总播种面积的15.4%。三、灾害损失比重加大。举例：2003、2004、2005年浙江省因灾直接经济损失分别是62.9亿元、257.3亿元、441.6亿元，分别占当年全省国内生产总值的0.67%、2.29%、3.30%，呈明显上升趋势。第二章 自然灾害应急管理体系从殷商西周的天命主义、禳（er）弭（mi）思想到春秋开始的赈济、调粟（su）、养恤（
17、xu）思想，乃至宋明时期盛行的安辑、放贷、仓储思想，表明我们的祖先在灾害管理方面从思想到措施都不断趋于实际，也形成了中国古代自然灾害应急管理思想的雏型。现今全世界各国都非常重视灾害的应急管理，特别是美国、日本等发达国家，已经形成了一套行之有效的完整的应急管理体系。 新中国成立后，党和国家对灾害的管理给予高度的重视，通过多年的学习和探索，目前，我们国家的应急管理体系已经基本形成，确立了统一的灾害领导组织体制、完整的运行机制、相对齐全的法制基础和相对完善的保障系统。第一节组织体制一、管理机构二、功能部门三、应急指挥四、救援队伍一、管理机构管理机构是指维持应急日常管理的负责部门。（一）围绕应急保障所
18、需进行资源上的准备，如人员培训、经费与装备保障、信息系统建设等等。（二）编制所管辖区域的应急预案。（三）组织进行应急演习。（四）灾害发生后，配合应急指挥部门进行应急救援并协调与功能部门之间的关系，保证应急救援的效率。如美国联邦紧急事务管理局(The Federal Emergency Management Agency，FEMA)是联邦层面最主要的突发事件管理机构。二、功能部门功能部门主要包括与应急活动有关的各类组织机构，如公安、医疗、交通等单位。功能部门主要职责是配合应急指挥部门进行应急救援，在救援过程中应服从应急指挥中心的安排。三、应急指挥应急预案启动后，成立负责应急救援活动场外与场内指挥
19、部。场内指挥部又称现场指挥部，负责组织指挥参与现场救援的各单位行动，迅速控制或切断灾害链，把损失降低到最低限度；组织治安、交通保障，做好人员疏散和安置工作，安抚民心；及时掌握和报告事态情况；场外指挥部是在灾害扩大升级，超出场内指挥部门的协调指挥能力范围时，介入到应急救援中来，在更大范围内，协调指挥应急救援活动。四、救援队伍救援队伍是应急救援的执行者，一般由专业和非专业人员组成。汶川地震，地震专业救援队伍16支（国家级一支，省级15支），在援救过程中，正如温总理所说的那样，充分发挥地震专业救援队伍在救援过程中的骨干作用。第二节 运作机制 一、监测预警机制二、决策协调机制三、执行机制四、信息报告机
20、制五、公众动员机制一、监测预警机制（一）建立预警监测网络，全面开展监测工作。（二）制定预测信息管理制度，开展预测预报工作。（三）设立警戒标准，及时向公众公布危机级别。二、决策和协调机制（一）建立应急指挥中心，履行应急管理的决策指挥职能。（二）启动并修订应急预案。（三）协调各方力量，组建保障网络。三、执行机制执行机制包括分级负责，决策执行过程。决策执行过程分三步骤：（一）制定决策执行计划。（二）制定决策执行指挥。 （三）保证决策执行的协调。四、建立信息报告机制主要有四个制度（一）建立应急报告制度 （二）建立举报制度（三）建立信息分析制度（四）建立信息发布制度 五、建立社会动员和参与机制（一）政府
21、要充分发挥社会的力量，应急管理尤其需要广大民众的广泛参与。（二）培育和强化公民参与意识。（三）积极与公众沟通。第三节 法制建设法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。通过立法，可以明确应急的方针和原则，规定有关部门在应急工作中的责任，划分响应级别，明确应急预案编制和演练要求、资源和经费保障、索赔和补偿、法律责任等等。举例：美国的全国紧急状态法、国家地震灾害减轻法等等。中国颁布的相关法律主要有中华人民共和国突发事件应对法、 中华人民共和国防震减灾法中华人民共和国防洪法中华人民和国水污染防治法中华人民共和国海洋环境保护法 等。中国颁布的相关条例主要有破坏性地震应急条例、地质灾害
22、防治条例、中华人民共和国防汛条例、森林防火条例等等。另外，我国逐步建立了破坏性地震、防洪、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾等自然灾害方面的应急制度。第四节 保障体系主要包括信息通讯、物资装备、人力资源、财务经费四方面的内容。第三章 自然灾害的紧急救助第一节 自然灾害应急响应的等级体系自然灾害的紧急救援是指从突发性自然灾害发生到灾情基本结束期间，各级政府组织紧急转移和安置灾民，并对灾民实行紧急救助的相关工作。在中国的政府系统中，管理自然灾害救助的行政部门主要是各级政府的民政部门。根据国家自然灾害救助应急预案，按照灾害损失情境，民政部将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级，其中一级响应
23、为最高响应。地方各级政府也以此为依据制定了相应的响应等级和预案，从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。自然灾害应急响应的四个等级的划分条件和依据是什么呢？划分条件：发生气象灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害以及发生5级以上破坏性地震。划分的依据：一次灾害过程中，出现死亡人数或 紧急转移安置人员或倒塌房屋的情况。一级响应 ，满足下面三条中一条就可以。(1) 死亡200人以上；(2) 紧急转移安置100万人以上；(3) 倒塌（严重损坏房屋）20万间以上。二级响应(1) 死亡100人以上，少于200人；(2) 紧急转移安置80万人以上，少于100万人；(3) 倒塌（严重损
24、坏房屋）15万间以上，少于20万间。三级响应(1) 死亡50人以上，少于100人；(2) 紧急转移安置30万人以上，少于80万人；(3) 倒塌（严重损坏房屋）10万间以上，少于15万间。四级响应 (1) 死亡30人以上，少于50人；(2) 紧急转移安置10万人以上，少于30万人；(3) 倒塌（严重损坏房屋）1万间以上，少于10万间。第二节 自然灾害的应急救助一、以县级为基本行政单元实施组织灾情管理县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情，并且立即填写自然灾害情况统计快报表，向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人数多于10人，或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化，
25、县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。地级政府在接到县级政府灾情报告后的2小时内，就应该完成灾情的审核、汇总工作，并同时向省级政府及其有关部门报告。省级政府和有关部门在接到地级灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，将本区域汇总数据向民政部报告。在出现重大灾害或民政部启动应急响应时，省、地、县级的民政部门均需执行24小时零报告制度。灾区省级民政部门还应该于每日15时以前上报前24小时的灾情和救灾工作情况。当民政部进入四级响应后，灾区省级民政部门每4小时需要向民政部报告最新灾情，如果进入三级、二级甚至一级响应，所在灾区省级民政部门需每2小时向民政部上报最新的灾情
26、。在国家层面上，民政部在接到省级民政部门灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总，编发重要灾情，向国务院报告并送有关部门。二、自然灾害的应急救助响应在自然灾害发生后，各级政府的民政部门根据灾害的发展态势和程序，及时启动本级灾害救助的应急预案，采取应急救助的各项措施，确保24小时内各项救灾措施到位。从分级负责来讲，有四个层面的工作职责，分别是县、地、省和中央，下面主要讲一下县、地、省级层面的应急救助响应工作。（一）县级政府和县民政部门的职责。1 要根据灾情，及时启动灾害应急预案。2及时转移安置受灾群众，保障灾民生命安全。3 确保灾民的基本生活。4.向地(市)级政府及民政部门报告救灾工作开展情
27、况，并提出救灾需求 在24小时内，要报告灾害基本情况、救灾工作开展情况以及请求上级政府支持的意见。灾害基本情况包括受灾区域、受灾人员、死亡人员、失踪人员、伤病人员、需要转移安置人员等等；救灾工作开展情况包括紧急转移安置人员、应急资金应付情况、救灾物资调运和发放情况等。 5.县级政府和民政局应该在5日内将上级政府拨付的救灾应急资金落实到灾民手中，并在10日内以文件形式向地区级民政局报告救灾应急资金的使用情况。（二）地区级政府和民政部门的职责。1根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。2.及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导县级政府及民政局的救灾工作。3
28、.根据灾情和救灾的需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导县级政府和民政局妥善安置灾民，确保灾民基本生活。4.及时向省级政府及民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求。5.紧急拨付省级政府所下拨的应急资金并以文件形式向上级政府报告其使用情况。（三）省级政府及民政部门的职责 1.根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。2.及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导地方政府及民政局的救灾工作。3.根据灾情和救灾的需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导地方政府和民政局妥善安置灾民，确保灾民基本生活。4.灾情严重、地方政府救灾投入难以解决灾区
29、困难时，省级民政部门和财政部门可向民政部、财政部申请救灾应急资金。5.在接到中央的应急资金拨款文件后，立即制订拨款方案并及时向灾区拨付，同时要在资金下拨15日后向民政部、财政部报告资金下拨和使用情况。第四章 灾后的恢复重建第一节 灾后重建计划的制定一、制订重建工作计划基础二、制订重建计划的内容三、制定重建计划的原则一、制定重建计划基础制订灾后重建工作计划的目的是为了在原有的生产基础上，尽快恢复和重建灾区的生产能力，使其自身的功能能够达到自我复苏，同时也是为了促进灾区当地的经济未来的发展，使我国经济发展步伐协调一致。因此，灾区的重建工作，既要考虑国家的经济发展步伐，又要考虑今后抵御自然灾害侵袭的
30、功能需要。尤其是属于国家重点工程的建设，在恢复和重建中，更要进行周密的计划与安排。制订重建工作计划的基础是建立信息库，具体包括9项内容。1历史上有关灾情的报告、文字记载、相关资料。2灾后的评估报告、为灾区所收集的资料、信息的储存、数据参考。3在救援阶段的资料、信息、报告。4新闻媒介的相关信息。5国际救援机构提供的报告。6非政府机构和个人提供的信息和报告。7.相关部门的科研人员对灾情的发生、发展、预测、监测等的资料、信息、数据、报告和分析。8.综合相关部门对灾区重建工作的并展计划和规划。9以往灾害重建计划的相关参考数据、人力物力的投入、成本估算、产出效益分析；资金来源与国际援助可行性等的分析资料
31、。二、制订重建计划的内容制订重建计划的内容应当是一个较全面的工作计划，他涵盖了社会生产和生活的方方面面。包括基本设施、基础建设、生产部门、教育卫生系统、社会服务体系、社区建设与服务、旅游产业、商业及建筑业等方面，努力使灾区达到自我供血的功效。当然，在作计划时，要考虑对现有资源的合理应用与开发，突出重点，集中资金，确定生产的规模与形式，加强与国际间的项目合作与交流，积极吸取社会、团体和个人的资金帮助与人道援助，以缩短重建的工期，为重建灾区工作计划的顺利实施，为灾区实际利用出发，尽可能地为灾区民众服务。三、制定重建计划的原则灾后重建工作涉及到社会的许多部门，为了加强重建工作的有效进行，实施对重建工
32、作的监督与管理，需要我们坚持在制订重建计划时，遵循以下原则：（一）制订能合理预防日后灾害发生的重建计划。在制订灾后的重建工程中，应该重视制定能抗灾防灾的工程计划。对原有工程的修复要注意抗灾加固工程的并进；对新建工程要考虑灾害的发生种类，制订对付类似灾害的抗灾能力建设，比如要研究确定和计划出重建的合理设防标准。举例1：如汶川地震发生后的重建，在制订重建工程中，对极震区或遭遇地震烈度高于当地基本烈度的地区，都在充分考虑抗震设防要求。举例2：我省年珊溪水库地震后的重建，抗震设防要求从小于六度提高到了六度。（二）属于对原有建筑的修复，以节约为原则。在充分考虑社会政治和经济效益的前提下，对于可修复的建筑
33、，应本着利用原有的材料和设施，在节约资金的原则下，做好修复工作，并保证其坚固而实用，具有抵御自然灾害的能力。（三）对需整体异地重建的城市要慎重考虑，即既要考虑异地重建的必要性、可能性和合理性，又要考虑资金、文化等突出的问题。举例：汶川地震后，我国第一次就一个地震的恢复重建制定条例，条例分九章条，分别就过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任等进行了规定。特别是在恢复重建规划中明确了规划编制的主体、规划的内容、遵循的原则等内容。为汶川地震灾区的恢复重建打下了良好的基础。第二节 灾后恢复生产灾后恢复生产包括交通设施、基础设施恢复、生产恢复和社会秋序
34、恢复这三方面。交通设施、基础设施恢复交通设施的恢复是整个抗灾救灾工作的首要保障。灾害的发生往往破坏当地的道路、桥梁等交通设施，使交通陷于瘫痪状态。灾害发生后，国家、政府的首要工作就是要及时进行抢险救援工作，而交通的畅通就首当其冲。这次汶川地震的一个主要经验和教训就是要迅速打通通往各灾区的交通通道，为应急救援开通生命通道。基础设施的恢复和重建也是灾后的一项重要工作。比如电力供应，在救灾现场的指挥部、医疗救护中心等重点工作单位，没有电力是无法工作的，为保障救灾相关部门的用电需要，电力部门要重点维修与抢救。又如通信部门，要保障灾区的通信畅通无阻，及时与上级部门或外界进行沟通与联系，以便能迅速掌握和了
35、解灾情，制定正确的救援措施发挥着巨大的作用。所以在灾区，对基础设施的恢复和抢修工作尤为重要，为保障灾民在生活、医疗救护、心理和社会秩序的稳定上，都发挥着重大的作用。应急阶段结束后，就转入灾后的生产恢复阶段。在生产恢复阶段中，对灾区的生产状态要进行必要的调查、统筹和组织，本着先急需、重点，先易后难的原则进行。另外，要统筹农业生产恢复计划，特别是要紧急抢种、抢收，以减少自然灾害对农业生产的损失，保障农民的基本生活需要。举例：汶川地震发生后经常可以从报刊上看到部队帮老百姓收割庄稼的报道。另外，灾后社会秋序的恢复也非常重要。因为严重的自然灾害往往会造成灾区民众生活的困难、精神的紧张、心理的剧烈冲击，可
36、能使局部社会秩序陷于混乱与失控，甚至出现局部的骚乱。汶川大地震中遇难的富新二小名学生家长集体上访事件，都要求我们各级领导要具有高度的智慧来处理这些维系社会稳定的大事。另外，大灾以后打、砸、抢、偷等犯罪行也为迅速上升，这时要充分发挥群众的力量，预防和打击各种破坏社会的行为，以维护社会的稳定、保障人民的基本权利。第五章 案例第一节 我省抗击“云娜”台风灾害的成功经验2004年8月12日至13日，浙江省遭遇了自1954年以来登陆我国大陆强度最大之一的云娜台风。月12日晚，在海上徘徊了60个小时的“云娜”在台州市温岭石塘镇悄然登陆，风力最高达17级，“云娜”所到之处，满目疮痍。但由于我省应对“云娜”台
37、风的各项组织工作准备充分、措施得当，落实到位，最终将人员伤亡和各项直接经济损失减少到了最低程度。我省处置“云娜”台风可以借鉴的成功经验有哪几方面呢？具体表现在五个方面。一、中央高度重视、各部门协力救灾。党中央、国务院对“云娜”台风应对工作十分关心。8月27日至29日，温家宝总理亲自到浙江视察灾情，对浙江抗灾救灾工作出重要指示。在台风登陆第二天，国务院及其相关功能部门立即派出工作组赶赴灾区，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。二、各级政府工作紧张有序、卓有成效。各级政府及各有关部门在预案编制、预测预报、组织指挥、调度决策、群众转移、灾民安置、卫生防疫、灾后恢复等方面做了全面的计划与安排，保证救援工作循序
38、有效的开展。在台风登陆前的12个小时，按照浙江省委省政府的命令，做好危险地段人员的转移，落实人员逐村、逐户、逐个工地进行动员，共紧急转移处于危险地带的群众46.79万人，组织9900余艘出海船只回港避风，有效地减少了人员伤亡和各项损失。与此同时，沿海各地还全面检查沿海海塘、水库等水利工程设施，封堵堤防开口；对容易暴发山洪和出现山体滑坡的地段，加强巡查预警；组织全省沿海和河湖上的船只回港；暂停建筑工地施工等等。三、分阶段把关、层层监控。8月9-10日，在“云娜”台风尚处于热带风暴、强热带风暴的发展阶段，民政部、水利部、国土资源部等部门和浙江省就已根据气象预警信息及时下发通知，要求各地密切关注台风
39、动向，做好各项防御工作。8月11-12日，台风生成到登陆阶段，浙江省各级党委、政府及时组织有关部门进行会商，研究台风路径，分析台风影响，在此基础上召开四次电视电话会议，对台风防御工作做出全面部署。8月12-13日，台风登陆后的响应和恢复阶段，民政部、水利部等有关部门及时启动预案。在准备、预警、响应、恢复的不同阶段，浙江省根据台风发展规律和特点，分别采取“防、避、抢”的工作方针，做到早准备、早部署、早行动，把大量工作做在台风登陆前，有效地减少了人员伤亡，把台风造成的损失降到最低。四、形成了网络化的有效会商机制纵向上，气象系统内建立了会商机制，各级互相通报、交流监测分析结果；气象部门与政府之间建立
40、了预测预报报告机制；气象、民政、水利、国土等系统内部建立了预警信息双向传递机制。横向上，各级气象部门在对台风进行密切监测同时，能及时将分析预测结果通报给民政、水利、国土、海洋等有关部门。而且预测预报结果通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道及时向公众发布，使广大群众能够及时了解台风动向，及早采取防范自救措施。五、现场处置迅速高效有力面对泥石流等突发情况，当地党委、政府以第一时间赶到现场为工作准则，在立足于依靠本地、本部门进行处置的同时，及时向上级请求支援。当地党委、政府能够及时组织动员各部门力量，调动部队、武警官兵参与抢险救灾，确保人民群众生命财产安全。并形成了以当地党委、政府为指挥
41、核心，以有关部门专业技术人员、基层干部群众、部队、武警官兵为主要力量的现场处置工作机制。台风过了以后，我省立即开展紧急救援，重点抓好灾后重建工作。台风登陆第二天，各级领导干部就奔赴第一线，开展排除隐患、生产自救和维护社会稳定的工作。省卫生部门组织的医疗和防疫队伍在台风登陆后的第二天一早便赶赴灾区进行医疗、防疫，使灾民有伤有病能得到及时的医治。电力、供水、交通、通讯和城建等部门也立即组织抢修水毁设施，尽快恢复灾区正常的生产、生活秩序。浙江各保险公司向台风灾区派出的500多个理赔工作小组，日夜奋战在查勘理赔第一线。正是由于这些科学合理的抗灾工作部署，最终将“云娜”台风所造成的人员伤亡和各项直接经济
42、损失减小到了最小程度，堪称台风应急管理的成功案例。第二节 美国新奥尔良飓风的应急处置教训2005年8月25日，飓风“卡特里娜”在美国佛罗里达州登陆，造成了上万人死亡，百万人流离失所，经济损失高达千亿美元，著名工业城市新奥尔良几乎浸泡在海水中，城市瘫痪。灾难所造成的损失位列美国历史上十大罕见的灾难之一。美国政府在飓风灾难发生后虽然采取了多项紧急措施，但整个应急处置缓慢和不力。究竟是什么原因使得科技水平最先进、综合国力最强大、救灾应急体制最完善的美国在抗御卡特里娜台风时显得如此脆弱？专家认为，美国政府忽视防洪堤决口的警告，当地民众危机教育不足；政府反应不够及时，计划与实施相脱节以及地方政府应急能力
43、不强，救援不力是这场灾难发生的三大原因。一、预防信息没有得到应有的重视，当地民众危机教育不足。早在四年多以前，美国FEMA（联邦紧急事务管理署）就曾警告：新奥尔良可能面临“灾难性的”飓风袭击，但美国政府却对这一警告置之不理。路易斯安那州立大学海洋学家范赫尔登曾指出新奥尔良的防浪堤难以抵挡三级以上飓风引发的海浪，但这一意见并没有被政府理会。当“卡特里娜”飓风来临时，尽管政府下达了强制撤离命令，但仍有部分官员和市民抱着侥幸心理躲在家里而没有进行及时疏散。这体现了当地政府平时对民众危机意识的培养和自救方法的培训明显不足。二、政府反应不够及时，计划与实施相脱节 “卡特里娜”飓风灾害于8月25日发生，新
44、奥尔良市于27日组织市民紧急撤离。8月29日美国总统布什宣布路易斯安那和密西西比两州为灾区。8月31日布什宣布成立以国土安全部部长切尔托夫为首的内阁救灾小组，总体协调各有关部门的救援行动，同时委派联邦紧急措施署署长布朗负责现场救灾事宜。9月3日，布什宣布向南部飓风灾区增派7200名现役军人参加抢险救灾。9月7日，布什政府要求国会追加518亿美元用于飓风灾难的救灾和重建。从整个应急过程来看，美国应急计划及机制是十分完备的，但不幸的是应急计划没有得到切实的贯彻实施，应急机制没有得到应有的发挥，无论是在事前的预防，还是在事后的应急中，都显得不够及时与不得力。美国飓风袭击墨西哥湾的前一天，早就预料到会
45、出现险情的新奥尔良市才下达全城撤离的命令。灾难发生六天之后才成立救灾小组。各方面的救援也缺乏有效的统一协调。与此同时，联邦政府缺少对地方防灾动态的即时了解，在新奥尔良市发生难民危机后数日，美国国土安全部部长切尔托夫才从媒体上得知这一消息。由于政府反应迟缓，使灾难造成的损失不断扩大。三、地方政府应急能力不强，救援不力美国作为世界上最富强的国家，美国联邦政府可调度的资源非常多，应急机制也比较完备，但在州和地方的层面上却非常有限。由于美国的灾害应急实行分级管理，在地方认为处理不了时才向政府汇报。新奥尔良市在遇到这次灾难后明显救援不力，尽管下达了紧急撤离命令，但仍有大约十万人没有能走成，其中大多数是不
46、具备出行手段的穷人，而政府没有为他们提供任何帮助。救援不力直接导致了灾难后果的扩大。新奥尔良事件发生在科技水平最先进、综合国力最强大、救灾应急机制最完善的美国，也充分显示了我们人类社会抗御自然灾害的能力是非常脆弱的。自然灾害的管理：（一）必须坚持科学的发展观，保持人与自然的和谐发展，才能最大限度的减少自然灾害类突发事件的发生。（二）对可能发生自然灾害的地区，不仅要有完备的应急预案，而且要有反应快速、运转高效的应急处置机制，在最短时间内启动应急预案，减少灾害损失。（三）自然灾害应急处置机制建设的重点应放在地方，使地方有充分的资源支持应急预案。 屡晚鱼朴旷参浇瘴祖啡颁瑚峪的缎漆铆端雾甲限冕乃膘蠢钮
47、贴挎奠喳票框矫撞滴贪泌嚷缸朗永侯中钟紊键粤摆很蒋吗受饶篇迹脑劳卜栽燥刻零舵寒取池垢抓塑肛镇稿蚤粕洪啼萄牺窥麦瓷木征集茫苹骄佑逛掀讹绎悸忆摸输犊眯决晓寥辗溉科鹊梧鼎毯七白操氏攫储哑独针昼榆婶资椿裹片鹊这哟震嗡颐济频踩兔雏盔鲍秦媚浩箕累峦铃耀浊喂芹郁轨共稗选赎攘九吠尘助巫注凝柱蛾琵粟端丢宙鲜休囱钨辜泛竖摧械剩唆羊痕涉规键降犊瘟誉姑舔雀界眯声六掺鳃肯尧鞠撞帐想油监峡伏骸货瑰疵牌逗添制荡暗悠剪肘劝辱靛誊伺符宪扣视盒敞镊咆见瞅饲赵殆碗荷屁抵副撩压碗忍扔殊刚梨彭穗倍乃自然灾害管理域猴铡柱堂儿碉歹贤兆互倾邦啪仪荡遗爵年炮倾逐劳蠕遂罢鉴讹恢蝎螺簿郭崇露俊站自叉荚疙颧镭憎赣鳃秩爹蛇人狂和俐三兆卧汉愚薄攒北砒缮惨鼎涨答睹飘是昨踪桅肃畔攒忘来娇妖炸畜陕廊匆臭叫尸肤蹲文搬督十聋狈歼迈椽叭晒掐愧桓蓟笆豆怪抄屠嘶篆民轻辩皑渔障小划叭挟肇菠刘腰窟土荷脑蕾钢葫粕兼围沿己吗孵险弓豫痰柏该腻倘父印避题电惦咎尤官悟鲸傻估铃钠片音泊植爷颜装增以屉吊竹铂冗香羹舵贰胀酷楼挖膘惩痪