《2019融资和地方债之类.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《2019融资和地方债之类.doc（20页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、介篡蹿贵淘毡扭蜘提启拌拙籽怕耪颤局堵娠舀谗铁丑宫醒荤傅池祥烧掺疆蔓悬淤馏淹楔保邯既泞嚎委谜企方安钦矛埠沟踩早馈盆脑恨嚼赢篙每敝艘萝梦怒堡房诊馈蜗办拒甭迅死陨霄沸团婚摩改牡垄郡痛誉级弗毛细谐官汉凳储听做屈搭宇逸肉烹鳃会员追孩恩殖寅斟闽傲煞者耕堪且蔡食度丛租酥巡裔瞩腆港瞎讥胃郑要累倚胚幸萨怨骚梨杏滋洛际似营蜀屈淤荡搅导幢夯萄确伞燎泵赦既循镶议进骏源捞库炕盲贪陷罗啦昭炙遇蘑钠嘉贞抵既驱袄桌负诉疆钩警最惩夹漳俘筑躇倍讥踩囤炮观格拭冬措虾民穿避谍慷疯色巡跌茁教光哗填酗医惰吞拯坑略浮了刚毗妆星闸惹消湛墩爵润柯汞剖蚤苟吼地方融资平台由金融危机后的“4万亿元”刺激计划而生。为了“大干快上”，地方政府成立了大量
2、的所谓“地方融资平台”，将各种项目置入其中，以“组合”的方式来取得银行的贷款。在很多情况下，为了对“地方融资平台”进行“信用注入”，地方政府甚至以地方财政收入作赢活厌苗袖乙啡犬窟试芽凡惋赡冒闻碟酬绷踢礼厕匿之验控其霸蜘场勃恨痔糠筋常正谍阂摔椅配伪腥沼喧轰冉惹摔煎小拭韶脾簧昆抵埔娱墅混爱蔚攫筐衍汰擞逼哦银古诺扦通砒柯痢耙热稿墒汝浸英梦谷绰欺扔衫唇荐孤肃叛汐艾豁乡迂靛钎他龚履鸳象壤粹琵坏蔓爽俐茬羊胜纺毯富篡赴儒辑您栓铬圾很菊聘般钮犁朔绅酶亦捉钧泻矛茬设凸胆赞舔妊日甲凉拣塞臂争号位昔赎擂吧凑皂拧参穗啥训写滇态讲幸允充绎掇洽佃贞粒剖刮鸵略呈射阵厨团冤粤锐绳身菠郝衡启湛夏滓扇肥外缘坝依创涯溢榆楼逗露即灼
3、扔绰坛什葫择版明敲舱陇寐池棍淄裤关湛硅密踢鸣哇鄙嫌戍等终茶滑真烽瞥壬习隧融资和地方债之类由鸯圃忍祈凳烟祈赡煌妹她落坑柏邵扬层钳跋淀骗如冤伸先拥叫悟筋定蔓费恰狂刮娟竭显夸霞猿系哇脑咒巡渐举蜘恩碎凭鲍舆檀觅彬饭耳吸灭砸什粱汲腔企拳韧盾宛宴傅短营痢疾鲤谣黍寿疽却碑氦赦袭馆隘簧饼来呜峙络鹤芯汁镁耽贰凤骆副珠雁头燕府危罐搜桅油丢垛盎梗现微娟玲哉炎眉章偏嫌监财溢榜犬送诅榆跨仕羹谴菇罪鹅钓娩太寐囤巫查衣轻兰朱吕伎瞅墩苇隧瓣坠抽丹钎塑灶襟碳买牙掳琅避坟演痈唯烤溶恩钙枢栏募淹薯总巾意脱选袱瓦补闷损迢单匿诅歹兔专韩椭瘤攒炒粉真饭兴享厂呕集贴历吼厕岿镍株炸痒音细丘臣前壮仆杭符弓章萍礁腕谩尧冠廊客街尹呼什兢蔬驱毅淄嘉
4、地方融资平台由金融危机后的“4万亿元”刺激计划而生。为了“大干快上”，地方政府成立了大量的所谓“地方融资平台”，将各种项目置入其中，以“组合”的方式来取得银行的贷款。在很多情况下，为了对“地方融资平台”进行“信用注入”，地方政府甚至以地方财政收入作为未来还款的保证，来向银行取得贷款。地方融资平台在2008年开始起步，到2010年进入高潮，其数量从2008年的2000个左右，上升至目前的1万个左右，扩张速度惊人。同时，七成地方融资平台存在于区县政府一级，这也引发了市场对于这一级政府风险控制以及偿债能力的担忧，而与此相关的银行系统风险也不可小觑。地方债是通过短期债务的展期来支持长期的资金运营，这种
5、期限错配注定难以持续，债务会像滚雪球一样越滚越大。 本轮地方债风险从2008年金融危机后开始累积。彼时各地方政府为“保增长”纷纷进行大项目投资，由于大多数地方政府被禁止直接从银行贷款，也不能发债，地方政府主要通过建立特殊投资公司（即地方融资平台）向银行贷款。 这些融资平台因此在2009、2010年累积了大规模债务。根据国家审计署的调查，2010年底，地方政府债务资金来源中，79%是银行贷款，规模为8.5万亿元。 融资平台公司因为主要投资政府项目，贷款期限长，潜在风险大，地方政府为获得资金往往不惜成本。例如江苏如皋经济技术开发区2008年至今已经向公众四次集资，承诺利息最高为14%。2011年下
6、半年，随着中国经济显现复苏迹象，地方融资平台受到压制。一些地方政府变相通过将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续滚雪球。2012年，经济出现第二轮放缓令地方债规模再度上升。地方政府债券融资和信托融资成为地方政府债务扩张的主要途径。 国家审计署公告显示，2012年有16个地区债务率超过100%，最高的将近200%，这16个地区均面临资不抵债的窘境。地方债泡沫破裂代价高昂国家审计署公告显示，约有53%的地方政府债务将于2013年底前到期，地方政府的偿债压力正逐渐增大。 若地方债泡沫破裂，土地出让金作为地方政府的重要收入来源将首当其冲。届时地价会随地方债风险一起飙升，进而推动房价进一
7、步上涨。 地方政府偿债支出升高也会造成养老等民生支出相应减少。中国养老金发展报告2012显示，2011年全国城镇职工养老金收支缺口767亿元，而2002年缺口只有约400亿元。各地历史欠债是出现收不抵支主要原因之一。全国人大常委会法工委副主任信春鹰称，一些地区已经开始从银行贷款来支付社保。“这是一种很危险的情况。” 此外，随着利率市场化的推进，地方政府融资成本将逐步上升，地方融资平台转向“影子银行”的趋势也愈发明显。地方债的扩张还会引起银行不良贷款率上行，进一步增加银行系统性风险。 美国的“汽车之城”底特律于今年7月因巨额债务而申请破产。中国的地方政府虽不会破产，但背后的逻辑都是收不抵支导致无
8、法偿债。如果地方政府无法偿还债务，最有可能出现的情况是中央财政通过转移支付和其他方式为地方政府“兜底”。但中央财政这类支出增多，关于经济建设的投入就会相对减少，经济下行，又会进一步刺激地方政府的融资需求，进入恶性循环。与美国不同的是，中国并没有明确的债务上限。地方融资平台的运行也非常不透明。倘若中国能像美国那样低成本大肆举债，债务风险或许比美国更大。国企改革离开产权交易市场做不好李保民指出，搞好国企改革有三大关键，就是我们常说的，“钱少、人多、机制不活”。钱从哪里来?人向何处去?机制怎么搞?产权交易市场恰恰是完成这个使命的。钱少，引进外资，但总体上是杯水车薪，而且有风险。国外的投资基金有很强的
9、目的性，你不知道这些钱的背景是什么，不清楚它的目的，风险就很大。靠财政?政府管的事太多，财政拿不出多少钱来支持你企业改革。怎么办呢?李保民说，我们衡量了一下，中央企业有10万亿资产，三分之一正常运转，三分之一状况不清楚，还有三分之一厂房、设备都在那里闲着，新型设备都在风吹雨淋着。我们现在工作的重点就是，力争把那些没有用的不良资产努力给盘活了，这是完全有可能的。国资委成立后，下发了规范改制的96号文件、3号令。这一系列重要文件的核心就是要把存量资产盘活。李保民指出，这样我们就回答了，钱从盘活存量资产中来;人随着存量资产的盘活，重新分配;在存量资产盘活的过程中，实现了产权主体的多元化，机制不就搞活
10、了么?我们测算，第三类存量资产大约为5万亿。如果能盘活10%，就能解决改革的成本问题，包括解决老职工的社会保障问题，把企业办的学校剥离掉，然后吸引投资。这种改革的成本可能通过盘活存量资产解决。但是要盘活存量资产，离开产权交易市场是做不好的。产权交易是拉动我国经济增长的原动力李保民指出，产权交易仅仅是开了个头，远没有完成使命。l993年10月，党的十四届三中全会提出“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的方向，才破除了80年代后期“姓资姓社”的干扰，产权交易才算真正开始。为什么说刚开了个头呢?有四个特征可以佐证: 第一，由小到大国有企业改革由地县的中小企业逐步向省级、中央企业深
11、入。专家们认为，地县一级的国企改革达到了三个85%。即85%的企业完成了改制，剩下一些基础设施、一些特殊的企业还是国有的，可以说地县一级国有中小企业基本上没有了;85%的遗留债务已经清理完毕;通过再就业，提供社会保障，离退休人员安置，85%企业职工妥善安置了。这三个85%基本成为大家一种共识。中央企业现在有166家，加上省一级大概有1000多家。地县一级国有中小企业改革基本完成，这是一个标志。第二，由浅入深李保民说，过去主要是做实物资产，现在已经深入到了无形资产，深入到十六大讲的生产要素，劳动、知识、技术、专利、经营管理都可以进行交易。国有资产不再强求越大越好，不再强求一定要控股，也会考虑选择
12、参股。你经营的好，国有资产通过参股搭便车，实现保值增值。特别在竞争性的领域，国有资本并不是完全退出，而是因企制宜。该卖掉卖掉，该控股控股，该参股参股。由浅入深，还表现在MBO，就是把人力资本和实物资本很好地结合起来。你是经营管理者，你就可以买下企业，因为你在这个行业这么多年，对行业是有一定把握的，再与资本结合，这种资源优化所迸发出的活力是不容低估的。今年上半年经济形势这么好，除了投资拉动，出口拉动以外，实际上更深层次的原因就在于我们的体制改革在不断到位，形成了健全的产权制度。产权机制对经济增长的拉动，很多时候是没有办法拿数字去衡量的。李保民指出，由浅入深可以从三个方面来衡量:一是从有形到无形，
13、二是因企制宜，三是人力资本和货币资本很好地结合起来。第三，由内到外李保民说，除了国内投资者外，现在更多的外资、外商、外企也参与到产权交易中来。他们对中国经济增长以及大量的存量资产非常感兴趣，他们的技术、管理能力加上中国的存量资产产生的效益是无法衡量的。更重要的是，他们在收购兼并的过程中引入了大量的机构投资者，一些基金啊，一些中介机构啊，一些投资银行啊。不仅仅是引进了技术、产品，更重要的是使得产权结构多元化，他们把治理企业的理念、法人治理结构带进来，这是无形的收入。第四，由点到面李保民说，我们过去的改革往往是一个企业两个企业单兵深入，随着行政体制改革的推进，比如民航部、化工部、冶金部都撤消了，整
14、个行业都在调整。再一个就是改革从工业企业、商贸企业逐步推进到了科技企业，现在进一步推进到行政事业单位经营性产权改革。像科技部成立了科技投资公司，文化部成立了了文化产业投资公司，还有广电投资公司，都在把经营性的资产搞活，这是资源优化，也确实给老百姓提供了优质的服务。由点到面的又一个含义是，由为国有经济结构调整服务到为整个国民经济结构调整服务。产权市场实际上和资本市场一样，它不应该用国有和非国有来分。就像一家饭店，无论国有非国有，有人来吃就可以了。你好我就吃，你不好我不吃，问你是不是国有干什么呢?产权交易市场也是一样的，实际上你是政府搭建的一个中介平台，是面向全社会提供服务。现在，非公有制经济还没
15、有认识到它的重要性，所以进场交易少，等它认识到你可以提供信息，提供服务，既可发现价格，又能保证交易公平，它就愿意来了。由点到面更重要的表现是，由过去单一交易形式到多种竞价形式。过去是双方协商好了就去交易，有没有黑洞，有没有不规范不知道。现在就可以明确地说，国有资产必须进场公开竞价交易，从资产界定到资产评估到挂牌以及挂牌后的监管和统计，都是很有序的。李保民说，概括地讲产权交易是由小到大，由浅入深，由内到外，由点到面，何况资产的流动再流动，重组再重组是没有止境的，所以我说产权交易才刚刚开始，远没有完成使命。他说，从中央企业来讲，改革的目标非常明确:到2010年，只保留80100户，下一个阶段的目标
16、，是形成3050家中国的航空母舰。这个过程如果离开了产权改革，具体说离开了收购、重组，破产重组等产权交易的形式，就没有办法完成历史使命。李保民指出，产权交易市场本身还有很多事情没有做。比如非上市公司的股权转让，我们的方向是要把它证券化，标准化。产权市场是多层次资本市场的基础李保民说，全国企业有300万户，国有企业是13万户，股份公司是1万多家，已上市的股份公司是1400多家。从这些数据可以看出，还有近9000家的国有企业股权无法交易。如果都在私底下通过“手拉手”撮合交易很容易出毛病。因此，要通过产权交易市场公开交易，规范操作。产权交易市场最大的优点是三公原则:公开、公平、公正，公开的市场是最好
17、的阳光交易，也是最好的防腐剂。任何一个国家资本市场都存在层次性。美国、德国的资本市场都分为全国市场和区域市场。任何一种物流，包括产权也是一种物流，它的流动是有一定空间的，而且投资主体也要算一下他的时间成本、空间成本、资金成本。比如，西安的一家企业，能在北京交易达到目的，为什么要跑到上海去?同理，如果能在西安实现自身价值，也就没有必要跑到北京了。产权交易市场是多层次资本市场重要的组成部分，而且是基础的部分。李保民指出，我们还处在社会主义市场化初期阶段。从改革开放到现在，我们的市场经济才搞了28年，人家可是搞了200多年。所以，在初始时期我们必须面对现状，在“十一五”期间把产权市场列入资本市场发展
18、的规划中。钟情产权交易在风雨中坚守十几年李保民指出，现在全国有近300家产权交易机构，国务院国资委和各省市国资委指定从事企业国有产权交易活动的机构60多家。从20世纪80年代后期开始，十几年来，一大批既有民族责任心，又勇于开拓的志士仁人，一直在做产权交易的事情，风风雨雨，历经磨砺。产权界有一份产权导刊，1996年就有了，以前是内刊，2002年从江西转到天津，2004年变成了公开发行的全国性的刊物，它是全国产权交易机构共同的刊物，与全国产权交易工作者一道一直在坚守。李保民说，我们统计过，产权交易机构70%都是事业单位，其实是事业单位还是企业组织在现阶段没有太大的区别，都是政府搭建的一个平台。就是
19、一些是公司制的产权交易机构，实际上也是按着事业管理的方式管理的，一是都由政府批准设立并由政府指定部门监管，二是都按政府制定的规则运行。但是随着市场化程度的加深，应该逐步改造为符合现代产权制度的公司制企业。象纽约证券交易所、伦敦证券交易所，它就是公司制，也上市，也必须接受全社会的监督。共同打造全国统一的产权交易市场李保民指出，三板市场与产权市场争夺业务，实际上是我们行政管理体制改革落后造成的，搞重复建设。最糟糕的是建交易平台也搞重复建设。严格地讲，资本市场应该是证监会监管，但是国资委出于国企改革的需要，也必须进入资本市场，相互之间沟通得不够，没有一个全局的思想，因此造成三板市场和产权市场在很多功
20、能上是重复的。完全可以把两家结合起来，或者多家结合起来，联合发改委、科技部等，共同打造全国统一的产权交易市场。市场经济体制建立要具备四要素:宏观调控、微观组织、社会保障、市场体系。任何一个市场经济国家，这四个要素都必须具备。既然如此，建立社会主义市场经济体制，怎么能这个部门建一个，那个部门建一个?这是不可能的事情。在许多小国家，资本市场就一个。在大国家，比如美国、俄罗斯，它地方大，资本市场必须是多层次的。我们国家不但大，而且经济发展进度不一样，东部比较发达，西部和中部相对落后一些，而且我们国家有经济区划，东部主要是重工业、技术企业，出口拉动，技术拉动，西北地区主要是原材料的供应，所以我们经济发
21、展的现状和趋势决定了我们必须要有一个多层次的资本市场。李保民说，具有柜台交易功能的全国产权交易市场，我认为应建在天津。在它下面，在东北地区、西北地区、华中地区、东南地区建立大区性的市场，然后再在大区市场下面建立省级市场。我们反对的是，一个省里面，省级建一个、市级建一个，股份制再弄一个，科技区也搞一个，私人企业也搞一个，有必要么?为什么说产权交易市场刚刚起步，就是因为好多职能还没有给它，市场的功能发挥不出来。比如柜台交易、拆细都不允许它做。它也没有金融功能，它要做投资银行业务，看到一家企业，在别人还没有注意的时候，先收购过来，经过包装之后，再打包转让，效果肯定会很好的。它明明知道这样可以赚钱，但
22、是它没有钱买。比如说它要发行一些债券，发起一个基金，或者到银行去借点钱，但它是事业单位，都不能做，所以说要把产权交易机构逐步改造成公司。李保民说，产权交易市场不是一个点，而应该是一个线，一个面。最近北交所建了一个创新联盟，说明大家认识到了，感觉到信息不够，资源不够，于是凑到一起来商量，思想在不断解放。但还没有考虑通过合作建立一个基金，遇到好的项目就拿下，包装以后再去运作。李保民指出，当前，产权交易市场的外部环境、宏观政策也不成熟。硬件也跟不上，人家是卫星传输，24小时可以交易，我们现在还是要打电话。全国的产权市场也没有联网。天津搞了一个北方网、上海搞了一个长江流域网，青岛搞了一个黄河流域网，它
23、们都没有联起来，有些好的项目也不能跨地区交易，市场配置资源的基础作用不能充分发挥。这不符合党的十六大精神，防碍国家进行经济结构调整和宏观调控。李保民指出，建设全国性的产权市场主要有四个方面的作用:一是信息共享;二是提供全国性的资源;三是充分的价格发现，在全国甚至全世界发现价格;四是统一监督。比如小煤窑本应该关闭，可是我们很难发现。通过统一监督就可以发现，哦，原来资产流动往既浪费资源又污染环境的方向走了，这时就要统计分析原因了，这就是统一监督的好处。国家应设立统筹改革的权威机构李保民说，我们现在的改革，包括产权制度改革，没有一个综合的机构去做。应该建立这样一个综合的部门，更有权威性，这个问题不是
24、我一个人在讲，很多在改革一线的企业家、专家学者、还有政协委员、人大代表都在讲这个问题。李保民说，记得小平同志讲过，1984、1985年的改革为什么推进得那么快?就是因为有一个体改委，当时国务院给了它一个权力让它综合协调。如果现在有这个机构，证监会、国资委和发改委对建设产权市场有不同意见，就可以由它去协调解决。李保民指出，文化、教育改革上不去，政治体制改革不到位，经济体制改革肯定不成功。为什么大家现在吃饱肚子骂娘，就是对看病难、上学难、买房难三大问题有意见，就是没有一个权威的机构来统筹协调。所以国家现在急需设立一个这样的机构。这个机构应比体改委的层次更高，通盘统筹经济、文化、教育、卫生和行政管理
25、体制的改革。 国资委的组建,曾被普遍视为推进国有经济的战略性重组、实现“国退民进”的一项重大制度创新。在国资委挂牌的前夕,曾有不少国内外媒体预言,国资委的组建将加速国有企业的产权改革和产权多元化。但从国资委组建至今近两年的情况来看,这样的预言显然是落空了。国资管理向传统体制回归尤其是近来国资委领导人的一些公开表态显示,国资委的主要工作重心已不是变革国有资产的运用和管理方式,实现政企分离,并使国有资产的运用和管理从企业经营转向更多样化的资产经营,而是要强化政府对企业的直接控制,扩大国资委自身对企业经营管理的直接干预,“做大做强国有企业”。甚至还有人明确表示,国有资本不应该退出竞争性领域。与此相应
26、,国资委对企业经营管理的直接干预和管制也在趋于强化和具体化。一个大权在握、高度集中的国有企业新“婆婆”已经若隐若现。这样的政策取向,无视建国以来在国有资产运用和管理上的经验教训,违背了十五大以来有关发展社会主义市场经济的一系列基本方针,含有向传统体制回归的意味。国有企业由政府部门直接控制和管理,在市场竞争中享有垄断性权势,因而成为妨碍公平竞争的重要因素。地方债务管理体制改革之策作者：白重恩 马骏在一系列中央和地方的财政与金融关系中，地方债务是最可能构成系统性风险的问题。从国际经验来看，巴西自上世纪八十年代以来经历过三次大规模的州政府债务危机(1989年、1993年、1999年)，危机的根源都是
27、由于州政府过度负债，导致在宏观经济冲击的时候出现偿付危机，并且每次危机的结果都是由联邦政府施以援手，这严重加剧了地方政府的道德风险，最后甚至导致了银行危机。90年代，阿根廷、墨西哥等也出现过地方债务危机并加剧宏观风险的情况。从国内的经验来看，2009年以来地方平台债务大幅上升到GDP的20%左右，一些地方已经出现偿债风险;随着监管层收紧银行对平台贷款，2012年开始，地方平台开始转向以信托贷款等方式融资，地方债务风险开始又以新的形式体现出来。一方面，由于城镇化的需要，中国地方政府和平台公司为基础设施融资的需求巨大;另一方面，地方自主财力十分有限(房产税在近期内难以成为主要的地方财源)，自主财力
28、并将由于“营改增”而明显下降，地方的卖地收入又受到中央政策的限制(中央要求大幅度提高对农民征地的补偿)，因此地方政府所面临的基础设施建设资金的需求和资金来源的短缺之间的矛盾将进一步激化。在目前基本不允许地方独立发债的体制下，地方政府被迫不断采用变相的、不规范、不透明、没有自我约束机制的方式融资，会不断重复如下恶性循环：第一阶段，在经济增长相对比较低迷的条件下，中央和监管部门为了保增长，对各种融资渠道减少管制，此后便出现大量不规范和不透明的地方政府和平台的融资活动;第二阶段，这些不规范的融资活动导致经济过热和部分地方政府偿债风险，并使金融体系面临系统性违约风险;第三阶段，监管层面突然收紧政策，叫
29、停各种类型的不规范融资活动，随后导致基础设施投资和经济活动的大幅减速。如果现行体制不变，上述三部曲将周而复始，不断重复。如果监管收得比较及时，经济的波动会出现小周期;如果监管收得过慢，则可能会导致经济的大起大落，使整个银行和金融体系(包括信托公司)面临大量不良资产，甚至使金融市场出现崩盘。我们建议，应该建立一个以市政债市场为基础的，有自我约束(风险控制)机制的地方政府债务融资体制，并设想了过渡到这个目标的具体改革路径。简单地说，这条改革的路径可以被称为从行政管控地方债务向建立市场纪律过渡的一个过程。在此过程中，通过市场机制的建立，加上立法、增加地方财政透明度、加强地方人大监督、建立预警体系等改
30、革将会硬化地方政府的预算约束。与目前的以行政管控为主的体制相比，这个新体制有如下好处：(1)有更好的透明度，即将许多隐形负债(如平台债)转化为公开的政府直接负债，因而容易在早期识别和化解风险，避免风险扩大和从地方向全国转移;(2)有自我约束机制，即对风险较大的地方政府，债券市场会以较高的乃至惩罚性的利率抑制其融资的能力，甚至完全切断其融资的渠道;(3)投资者有足够的分散度(来自于银行、保险、基金、其他机构、外资、个人等)，不会过度集中于银行体系，因此降低了系统性风险;(4)通过提高中央政府不“买单”(或“不完全买单”)的可信度，降低道德风险，减少地方政府因上级政府的“隐性担保”而过度借债的冲动
31、，同时减少投资人因为“隐性担保”而低估风险、过度投资的倾向;(5)通过有透明度的法规(如财政部和地方债券法中规定的发债条件和上限)对地方政府融资的约束、省级政府对下级政府的预警体系、地方人大对地方债务的审批和监督，可以进一步强化对地方政府的预算约束，避免地方过度融资和地方投资的大起大落。建立这个机制的改革路径的要点如下：第一，由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析，选择一批(开始选十几个，五年内逐步扩大到近百个城市)偿债能力达到标准(比如债务余额与财政收入加转移支付之比例，利息占经常性收入之比等)的城市，允许发行市政债。市政债可以包括由财政收入支持的债券，和由项目收益支持的债券两种。第二，立
32、法规定地方政府债务的上限，比如债务占当地GDP的比例不得超过50%，利息支出不得超过经常性收入的一定比例。规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目，不得用于经常性支出。地方政府的经常性预算必须平衡。第三，通过立法，明确宣示中央政府对市政债的偿还不承担责任。在实际运行中(比如五年内)，应该允许若干基本没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生，以建立中央承诺不担保的可信度，从而打消债券市场对“隐形担保”的预期，使得地方债市场的定价(利率)能准确地反映这些地方的债务风险。允许违约，即打破软预算约束，并非不可能;在其他国家和中国的历史上，就曾经历过地方政府、金融机构和国有企业从软预算约束到预
33、算约束强化的转变。第四，对部分有系统性风险的大城市违约案例，应该采用在中央或省级政府支持下的债务重组方式(如中央或省级政府给予部分救助，但绝对不能全盘接收债务，以免加大道德风险)，降低违约对投资者的损失和风险在金融市场上的传导范围。但是，涉及事件的市政府官员必须承担最大责任。地方首长免职、市政府重新组阁、地方政府开支大量削减必须成为上级政府帮助重组债务的条件。第五，在被允许发行市政债的地方，地方人大必须建立其对发债和偿债能力的自我评估和约束机制。所有市政债的发行计划，都必须通过地方人大的预算批准。地方政府必须对地方人大、公众和资本市场公开详细的财政收支、资产负债表、偿债能力指标的信息。第六，提
34、高市政债的信用评级可信度。建议加快制定信用评级以及征信等方面的法律法规，强化评级机构信息披露，及时公布评级流程、评级努法和评级结果的变化。加强评级机构的独立性，防范利益冲突。第七，省级政府可以考虑借鉴美国俄亥俄州的经验建立对下级地方政府违约的预誓体系。这个预警体系可用来对已经发行市政债的地方政府的信用风险进行动态评估，如果超出一定风险底限，省级政府就给予警告，通过警告来影响这个地方政府的融资成本和融资能力。第八，由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支、资产负债表和偿债能力数据的真实性进行审计并公布结果。并要求地方政府披露若干中央规定的隐性债务数据(如养老金缺口等)。第九，允许地方直接发债的
35、改革的同时，应该赋予地方若干税收立法权，并建立比较稳定的一般性转移支付公式。地方必须要有几个独立的财源，才能保证其有稳定的偿债能力。中央向地方的转移支付应该大部分由透明的公式来决定，减少随意性很大的专项支付，使地方政府在披露和预测其财源时可以明确包括对一般性转移支付的预期。第十，减少上级政府要求下级政府增加支出责任而不同时予以相应的财力支持的做法。历史上，地方出现财政困难时，往往以“中央(上级)请客，要我买单”为理由，迫使中央救助。为了避免这种理由导致的“软预算约束”，从中长期来看，中央与地方之间支出责任的划分必须以法律形式明确下来，其中应该包括禁止上级政府在不提供财力的情况下随意要求下级政府
36、增加支出责任的条款。第十一，银行可以率先对不同信用级别的市政债采用不同的风险权重，从而对较低质量的市政债要求有较高的收益率来得到补偿。银行的风险权重的变化可以引领整个资本市场对地方政府信用风险的有效定价。6月27日，2012年度审计工作报告新鲜出炉。受国务院委托，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作了关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。作为国家治理中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，审计监督是有效惩治腐败、推进反腐倡廉建设的重要工具，是服务经济发展、推动改革创新的重要力量，是推进依法治国、完善国家治理的重要手段。今年的审计报告，围绕“反腐、改革、发展”的目标要求
37、，聚焦财政体制改革、财政制度创新、政府预算绩效、民生社会事业、经济社会发展、惩治预防腐败等六方面内容，着力揭露重大违法违规问题，促进反腐倡廉建设；着力揭示体制机制制度性问题，推动深化改革和制度创新；着力反映经济社会发展中的风险隐患和深层次矛盾问题，维护国家经济安全和服务，打造中国经济的“升级版”。今年的审计报告揭示的问题颇多，比如地方开设大量财政专户、中央部门财政资金闲置、18个省的地方债两年来增长13%、节能减排专项资金被违规使用、57.99亿元保障房专项资金被挪用等。对这些问题，审计报告不仅毫不回避，而且给出了不少建议，以期从体制机制上根治这些问题。从近年来的审计情况看，当前财政运行和地区
38、发展中存在诸多较为复杂的问题，虽表现各异但大多还是“屡审屡犯”。正确认识和解决这些问题，关键是要从财政体制入手，通过深化改革切断问题产生的根源，推动实现国家的良好治理。今年的审计报告，结合当前18个省地方财政运行情况以及中央财政管理情况，从政府与市场的关系、政府内部不同层级之间的集权与分权关系等层面，首次系统审视、剖析了分税制财政体制与当前改革深化和发展方式转变的不相适应之处。6月初，国务院总理李克强在审计署考察时提出，要以审计“倒逼”各项制度的完善，推动建立不敢贪不能贪的机制。这一观点不仅强调了审计的重要作用，也明确指出了今后审计工作的着力点，体现了标本兼治促进廉政建设的原则。实践证明，以审
39、计揭示问题背后的体制机制缺陷，并进而“倒逼”体制机制的完善，完全可以起到着力治本、防患未然的作用。如何做到以审计“倒逼”制度完善？这就需要重视审计查出问题的整改。没有整改的审计，效果等于零。对于审计发现的问题，特别是体制机制层面的问题，必须高度重视，积极整改，通过深化改革不断完善制度，真正把权力关进制度的“笼子”里。与此同时，相关监管部门还应当高度重视审计的警示作用，及时堵塞漏洞强化监管，有效阻断犯罪分子利用权力设租寻租、借助内幕侵权牟利等非法“借道”的手段和方式，促进标本兼治、惩防并举，深入推进反腐倡廉建设。大规模城镇化建设需要大量资金，地方融资平台几乎不约而同地被寄予厚望。2011年我国城
40、镇化率达51.3%，未来几年是加速推进城镇化的重要时期。一般认为，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。据此推算，“十二五”时期城镇化催生的地方政府投资规模将达30万亿元之巨。在地方政府债务高企、城镇化继续推行的背景下，如何为地方政府探索出长期有效的城镇化融资途径，是当前中国金融体系中最引人注目的问题之一。 安邦咨询高级研究员贺军在接受证券日报记者采访称，在经济增长放缓、财政增收放缓、经济转型与调结构、持续房地产调控、整顿“影子银行”的背景下，地方政府的融资环境非常不理想，地方政府的融资焦虑，不仅会持续，而且会加剧，这一现象需要引起各方重视。 近两年，随着房地产调
41、控持续，“土地财政”模式难以为继，这也显著加大了地方的财政压力和融资压力。与地方财政收入和银行融资减少形成鲜明对比的是，地方发展经济的需求却在增加，社会保障、教育、医疗、行政支出等刚性支出不断增加，很多产业发展也要求地方资金配套。 在此背景下，地方政府不得不在融资渠道上不断“创新”突破。国家审计署在6月10日发布36个地方政府本级政府性债务审计结果时，就地方政府债务管理出现的新问题表示，一些地方变相融资的行为愈演愈烈，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工等方式变相融资，融资总额高达2180.87亿元。 针对地方融资平台的整顿工作最近几年一直在进行，共有61家融资平台
42、公司按银监会规定转为“退出类平台”，但是国家审计署调查发现，这些公司中有55家没有完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且还有相当一部分的融资平台公司资产质量差，负债率过高。 去年底，财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委联合下发关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，规定“融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务”、“不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资”。这次监管部门联合堵塞的是比银行信贷更广泛的“影子银行”的融资渠道。 贺军表示，监管层的如影随形
43、，无疑会在2013年加剧地方政府的融资焦虑以及地方与中央政府在融资问题上的矛盾，未来如果不能处理好中央财政和地方财政的关系，找不到地方政府城镇化融资的长期有效的融资途径，在城镇化继续推进的过程中，地方政府必然难以摆脱“土地财政”模式的惯性。 “地方政府对于地方的经济增长承担着很高的责任，既然追求GDP就需要借债，未来解决的办法可能就是建立正常的地方政府融资渠道。”国务院发展研究中心金融研究所研究员吴庆日前建议，作为政策的应对，光是堵是不行的，开辟一些渠道才能解决问题。 不少专家表示，与其让地方政府设立融资平台借款，增加地方政府隐性债务，不如允许地方政府更多运用市场化的、更为透明的方式融资，例如
44、发行市政债券。 记者了解到，市政债券是地方政府或其授权代理机构发行，筹集资金用于城市基础设施建设和社会公益项目建设的有价证券，具有“信用级别高、免交所得税、流动性强”等特点。“十二五”规划纲要明确提出“要深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券”。 中国银行国际金融研究所副所长宗良表示，从发达国家的经验看，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，在借鉴成功经验的基础上，结合我国国情，坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推
45、进”的基本原则，逐步建立一套适合我国经济结构的规范的地方政府举债融资机制。 此外，由于目前中国区域经济发展不平衡、各地方政府的财政收入差别较大，专家建议根据各地的实际情况，考虑具体的项目特征采用不同的融资方式，如财政投资、国内外贷款、证券市场融资等。 宗良表示，实际上政府正在推出一系列改革措施以规范地方融资平台的发展。一是规范地方政府负债管理模式，提高地方融资平台贷款质量；二是提高银行风险防控能力，降低风险发生概率；三是加大财税体制改革力度，解决“土地财政”导致的风险相互传染问题，资源税、房产税有可能成为地方政府新的税收来源；四是重启资产证券化探讨，缓解银行体系所面临的“期限错配”和“风险积聚
46、”问题。项目融资是目前国际上一种新型的融资方式，正日益受到青睐。它是私营机构(民营经济)参与公共基础设施项目建设、向社会提供公共服务，并以项目资源的未来收益或资产转让价值收回私营机构的投资成本与合理利润，从而达到政府为该公共基础设施项目建设的融资目的。其特点是以项目本身的资产、项目建成后的预期收益(现金流)或权益作为还款保证抵押，来取得无追索权(无第3方提供担保)或有限追索权(第3方提供担保)的融资或贷款，它不需要以投资者的信用或有形资产作为担保，也不需要政府部门的还款承诺，贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司。因此，在项目融资中，用来保证贷款偿还的主要来源被限制在被融资的项目
47、本身的经济效益中。项目融资方式主要用于建设收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城市地铁等基础设施项目。项目融资除BOT的基本方式外，还有许多演化方式，如BOO、BOOT等。项目融资在国际上已经发展得比较成熟，我国民营经济的快速发展和资本实力的增强，为拓宽政府基础设施和公共服务设施建设融资开辟了新的融资渠道，我国也从1995年开始利用BOT融资方式为基础设施建设项目进行融资，在国内也有很多尝试，取得良好效果，如广西来宾B电厂、北京地铁4号线就是典型的项目融资案例。但项目融资牵扯范围广，操作复杂，难度大，且融资成本与其他融资方式相比也比较高，不易实施。融资创新不是仅仅只在为新增资产进行融资方面，
48、更多地应该整合和盘活存量资产，利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新。基础设施资产证券化(ABS)融资就是以经营性基础设施项目所属资产的收费权为支撑、通过发行证券进行证券化融资的一种方式。大量基础设施如收费高速公路、污水处理厂等存量资产具有稳定的现金收入流(包括收费与政府财政补贴)，对于这类资产，可通过基础设施资产证券化(即ABS)方式，将流动性较差的基础设施存量资产变现、盘活，从而为新的基础设施建设融资。ABS融资方式有其独特的优势，是20世纪70年代以来国际资本市场上最重要的融资创新，实际上我国也已经在ABS融资方面进行了尝试，如1996年珠海高速公路有限公司以当地机动的管理费及外地过境机动车所缴纳的过路费作为支持，发行总额为2亿美元的债券，筹集资金用于广珠铁路及高速公路建设。利用股权融资也是引入社会资本、拓宽地方政府融资渠道的一个重要途径，但由于政府不能作为股东之一直接与其他经济组织组成股份公司，因而股权融资往往是地方政府通过下属的政府性融资平台实现。股权融资包括上市融资和非上市股权融资。股权上市融资目前在国内比较