上海市水务建设工程安全质量行政执法工作开展情况汇报.PPT

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1、上海市水务建设工程 安全质量行政执法 工作开展情况汇报,上海市水务建设工程安全质量监督中心站 苏耀军 2014年5月,汇报提纲,行政执法的一些概念 一、关于建设工程领域安全质量行政执法工作的一些说明 二、上海市水务建设工程开展安全质量行政执法工作的背景 三、上海市水务建设工程开展安全质量行政执法工作的基础管理 四、上海市水务建设工程安全质量行政处罚案件情况分析 五、上海市水务建设工程安全质量行政执法工作的几点体会,行政执法的一些概念,广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是指建立在近代国家权利的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照

2、法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。 表现形式上通常采取： 行政监督检查。为了实现行政职能，行政机关监督检查管理相对人行使权利和履行义务的情况。 行政处理决定。行政执法一般通过行政处理决定的形式表现。关于权利的决定可分为奖励性和非奖励性（如行政许可）；关于义务的决定可以分为惩戒性（主要是行政处罚）和非惩戒性。 行政强制执行。在行政管理中行政机关对不履行法定义务的当事人，用强制措施迫使其履行义务。,行政监督检查。为了实现行政职能，行政机关监督检查管理相对人行使权利和履行义务的情况。 行政监督检查是指行政机关或法定授权的组织依法对管理相对人遵守法律、法规和规章的情

3、况进行督促检查。检查的具体内容主要是公民、法人或其他组织是否依法正当行使权利和履行义务。 行政监督检查的主体是享有某项行政监督检查权的国家行政机关和法律法规授权的组织。行政监督检查的对像是做为行政相对方的公民、法人或其他组织。行政监督检查的性质是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为。 行政监督检查又分为专门监督检查（审计部门和监察部门）和业务监督检查（包括工商行政管理部门、物价部门和卫生部门等）。行政监督检查的方法有：检查、审查、调查、检验、鉴定、勘验等。行政监督检查的程序有：表明身份、说明事由、提取证据、告知权利。,行政执法的一些概念,行政处理决定。行政执法一般通过行政处理决定

4、（权利和义务）的形式表现。 关于权利的决定可分为奖励性和非奖励性。奖励性行政决定是行政机关对遵守法律法规、完成任务作出贡献的组织和个人给予的精神和物质鼓励。非奖励性行政决定是指行政机关赋予公民以一般权利和权能的处理决定，其中以行政许可比较突出。 关于义务的决定可以分为惩戒性和非惩戒性。惩戒性行政决定主要是行政处罚。非惩戒性行政决定是对公民科以诸如纳税等一般义务的处理。 行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪给予法律制裁的行政行为。,行政执法的一些概念,关于行政处罚,一、制裁特征与区别 1行

5、政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。这一点将它与行政强制执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。 2行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织。这一点使它与刑罚区别开来。刑罚的适用主体是人民法院。(行政处罚与刑罚的区别：制裁的性质不同；适用的违法行为不同；惩罚程度及适用的程序不同；制裁机关不同；处罚形式不同。) 3行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行为。这一点将它与行政处分区别开来。行政处分只能适用于行政机关的工作人员或其他由行政机关任命或管理的人员。(行政处罚与行政处分的区别：制裁的对象不同；制裁的行为性质不

6、同；制裁的原则不同；惩罚的范围和程度不同；采取的形式不同；两者的救济途径不同。) 4行政处罚的前提是相对方实施了违反法律规范的行为，而非违反了刑法、民法等其它法律规范的行为。,关于行政处罚,二、行政处罚的原则： 法定原则：处罚法定原则是行政合法性原则在行政处罚行为中的集中体现。 1处罚依据是法定的；2实施处罚的主体是法定的；3实施处罚的职权是法定的；4处罚程序是法定的。 三公原则：公开、公正、公平原则 处罚公开原则是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开。 处罚公正原则要求不能违反公正的程序。 处罚公平原则要求行政主体在行政处罚中必须依法裁判，公平地处罚违法行为人。既不能同等情况给予不同处

7、罚，也不能不同情况给予相同处罚。 适应违法行为原则：实施的行政处罚，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。,关于行政处罚,续二 一事不再罚原则：一行为不再罚原则应在四个层面上运作。 （1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。 （2）一行

8、为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。 （3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。一旦出现规范竞合，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。 （4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体

9、实施处罚，只能给予一次罚款。如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。 一行为不再罚也不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外： （1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定书。 （2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。 （3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别

10、处罚。（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。,关于行政处罚,续二 结合教育原则：行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能。处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的。行政机关在行政处罚的适用中应当始终坚持教育与处罚相结合。 民事刑事责任适用原则 民事刑事适用原则是指不免除民事责任、不取代刑事责任的原则。 行政相对方因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损

11、害的，应当依法承担民事责任。违法行为严重构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。不得以已给予行政处罚而免于追究其民事责任或刑事责任。因为行政制裁与民事制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的。 申诉和赔偿原则：相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。在行政处罚中必须提供充分的救济，才能真正保障相对方的权利。 处罚追究时效原则：自违法行为终止之日算起，二年内未追究责任的不再处罚。单行条例中另有规定的依规定。,关于行政处罚,三、处罚种类 行政处罚的种类，主要是指行政处罚机关对违法行为的具体惩戒

12、制裁手段。法条中：6类以列举方式全部列出：警告，罚款，没收违法所得和没收非法财物，责令停产停业，暂扣或吊销许可证、执照，拘留。 根据行政处罚法和其他法律、法规的规定，中国的行政处罚可以分为以下几种（学理上）：人身罚、行为罚、财产罚、申诫罚。 人身罚：也称自由罚，是指特定行政主体限制和剥夺违法行为人的人身自由的行政处罚。这是最严厉的行政处罚。人身罚主要是指行政拘留和劳动教养。 1行政拘留。也称治安拘留，是特定的行政主体依法对违反行政法律规范的公民，在短期内剥夺或限制其人身自由的行政处罚。 2劳动教养。是指行政机关对违法或有轻微犯罪行为，尚不够刑事处罚且又具有劳动能力的人所实施的一种处罚改造措施。

13、,关于行政处罚,续三 行为罚：又称能力罚，是指行政主体限制或剥夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。它是仅次于人身罚的一种较为严厉的行政处罚措施。 1责令停产、停业。这是行政主体对从事生产经营者所实施的违法行为而给予的行政处罚措施。它直接剥夺生产经营者进行生产经营活动的权利。只适用于违法行为严重的行政相对方。 2暂扣或者吊销许可证和营业执照。这是指行政主体依法收回或暂时扣留违法者已经获得的从事某种活动的权利或资格的证书。目的在于取消或暂时中止被处罚人的一定资格、剥夺或限制某种特许的权利。 财产罚：是指行政主体依法对违法行为人给予的剥夺财产权的处罚形式。它是运用最广泛的一种行政处罚。 1罚款。指

14、行政主体强制违法者承担一定金钱给付义务，要求违法者在一定期限内交纳一定数量货币的处罚。 2没收财物（没收违法所得、没收非法财物等）。是指行政主体依法将违法行为人的部分或全部违法所得、非法财物包括违禁品或实施违法行为的工具收归国有的处罚方式。 申诫罚：又称精神罚、声誉罚，是指行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织的谴责和警戒。它是对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害的处罚方式。 1警告。指行政主体对违法者提出告诫或谴责。 2通报批评。是对违法者在荣誉上或信誉上的惩戒措施。通报批评必须以书面形式作出，并在一定范围内公开。,关于行政处罚,四、实施机关（略） 五、限制（略）

15、六、程序 行政处罚是对违法行为人的权利和利益的限制甚至剥夺，是一种较严厉的制裁行为，因此，行政处罚的适用必须遵守严格的程序。 简易程序：又称当场处罚程序，指行政处罚主体对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为，当场作出行政处罚决定的程序。 1适用简易程序的行政处罚必须符合以下条件： 1）违法事实确凿； 2）对该违法行为处以行政处罚有明确、具体的法定依据； 3）处罚较为轻微，即对个人处以50元以下的罚款或者警告，对组织处以1000元以下的罚款或者警告。 2行政执法人员当场作出行政处罚决定的，应遵守以下程序： 1）出示执法证件，表明执法人员身份； 2）告知作出行政处罚决定的事实、理由和根据；

16、 3）听取当事人的陈述和申辩； 4）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书； 5）将行政处罚决定书当场交付当事人。,关于行政处罚,一般程序 一般程序是行政机关进行行政处罚的基本程序。一般程序适用于处罚较重或情节复杂的案件以及当事人对执法人员给予当场处罚的事实认定有分歧而无法作出行政处罚决定的案件。一般程序的具体内容有： 1调查取证； 2告知处罚事实、理由、依据和有关权利； 3听取陈述、申辩或者举行听证会； 4作出行政处罚决定； 5作出行政处罚决定书。 根据行政处罚法的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要

17、求听证的，行政机关应当组织听证。,关于行政处罚,紧急听证程序 紧急状态之下，出于公共利益的需要及效率的考虑，行政机关在作出正常状态下应举行听证的三类行政处罚决定(责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款)之前，是否可以不经相应的听证程序就作出处罚决定，应当由法律预先规定，授权行政机关根据紧急状态的程度并遵循比例原则予以确定，在强调保障公共目的实现的同时，应兼顾公民基本权利的保护。 处于高度紧急状态中的地区，行政权力作为紧急权力的主要承担者其表现形式应为行政强制；而处于低度紧急状态中的地区，行政机关在进行行政处罚时，应遵循行政程序，在涉及需要听证的行政处罚时，必须进行听证。,关于行政处罚,

18、七、执行 行政处罚的执行应当遵守下列原则： 1当事人自觉履行原则； 2、行政复议和行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行原则； 3作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；但是，依照行政处罚法的规定可以当场收缴罚款的除外。 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取加处罚款、拍卖查封或扣押的财物、划拨冻结的存款、申请人民法院执行等措施。,关于行政处罚,八、法律法规 行政处罚是指有处分权的行政机关组织，对违反行政法律法规的行政相对人给予行政制裁的具体行政行为。行政处罚法是调整国家行政机关和法定授权组织与行政违法相对人之间行政处罚的关系的法律规范。 行政处罚法分广义和狭

19、义两种，狭义的行政处罚法专指中华人民共和国行政处罚法；广义的行政处罚法泛指一切有关行政处罚的行政法律、法规和规章。根据中国的立法体制，行政处罚法可以表现为以下几种类型： 法律 法律是由全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定和颁布的规范性法律文件。其法律效力仅次宪法。法律可以分为全国人民代表大会制定的基本法律全国人大常委会制定的基本法律之外的法律。中华人民共和国行政处罚法就是法律。中国许多现行法律都对行政处罚作了规定，成为行政机关和法定授权组织实施行政处罚的重要依据。 行政法规 行政法规是国务院依据宪法和法律在其职权范围内发布的有关国家行政管理活动的规范性法律文件。其法律效力次于宪法和法律。

20、由于行政管理工作的复杂性，行政法规涉及到各个方面，如中华人民共和国道路交通管理条例、投机倒把行政处罚暂行条例等。大多数行政法规成为行政机关和法定授权组织实施行政处罚的最广泛的法律依据。 地方性法规 地方性法规是地方各级人民代表根据该地区的具体情况和实际需要，制定和颁布的仅适用于本行政区域的规范性法律文件。其效力低于宪法、法律和行政法规。地方性法规是中国法律体系的重要组成部分，许多地方性法规都对行政处罚作了具体规定。因此，地方性法规也是行政处罚的重要依据。 规章 规章是特定行政机关依照行政程序制定的仅适于本部门或本行政区域的规范性法律文件。部委规章是国务院部、委员会依法制定的仅适于本部门的规范性

21、文件；地方政府规章包括省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府依法制定的规章。规章作为行政立法的重要组成部分，也大量涉及行政处罚的内容。如关于价格违法行为的处罚规定。因此，规章也是行政处罚的重要依据。 行政处罚法除了以专门的行政处罚法律、行政法规、地方性法规和规章的形式表现以外，大量的是以这些规范性法律文件之中的行政处罚条款和行政处罚专章的形式存在的。 行政处罚法对行政处罚的时效作出了明确规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。,关于行政处罚,九、听证制度 听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表

22、意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。听证程序是现代民主政治的产物，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。中国最早规定听证的是1996年施行的行政处罚法。随后，1998年施行的价格法、2000年施行的立法法先后规定了听证制度。,行政执法的一些概念,行政强制执行。在行政管理中行政机关对不履行法定义务的当事人，用强制措施迫使其履行义务。 行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行生效行政决定所确定的义务，由行政机关依职权或申请人民法院强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。 行政强制措施包括：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施

23、或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。,一、关于建设工程领域安全质量行政执法工作的一些说明,（一）与城市管理综合行政执法有显著不同 现行的行政综合执法，指一个行政机关或具有公共管理职能的组织在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的委托，依照法定程序，对一定范围内行政事项行使多个行政机关法定的行政处罚权的执法制度。工程质量安全行政执法是工程建设管理领域行政综合执法的其中一个方面，与城市管理综合行政执法在以下几个方面有所区别。,一/（一）与城市管理综合行政执法 有显著不同,1.城市管理综合行政执法的范围不包含工程建设管理 国务院关于进一推进相对集中行政处罚权工作的

24、决定 中要求相对集中行政处罚权的范围主要包括：市容环境卫生管理方面；城市规划管理方面；城市绿化管理方面；市政管理方面；环境保护管理；工商行政管理方面；公安交通管理方面等方面。上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法（2005修订）提出的相对集中行政处罚权的范围主要包括：对依据市容和环境卫生管理、绿化管理、市政设施管理、水务管理、公安巡察、工商管理、规划房地产管理、环境保护等方面法律法规行为集中实施处罚。 上述的两个决定所规定的相对集中行使行政处罚权的范围没有涵盖工程建设管理方面的行政执法，也不包括技术监督部门的专业技术执法。工程质量安全行政执法是工程建设行政执法的一部分，自然也就没有被列入城市

25、综合管理行政执法范围。,一/（一）与城市管理综合行政执法 有显著不同,2.工程建设质量安全行政执法具有较强的技术性和专业性 与城市管理综合执法相比，工程建设质量安全行政执法具有较强的工程专业性和技术性，主要体现在： （1）工程建设质量安全监督行政执法人员要求具有较高的专业技术水平和丰富的实践工作经验。 （2）查处工程建设质量安全违规行为需要相应的技术检测、检验手段作为依据。 （3）除必备的法律知识外，质量安全监督执法人员需要掌握大量国家工程建设强制性条文、有关工程质量安全标准等的具体规定。,一/（一）与城市管理综合行政执法 有显著不同,3.工程建设质量安全行政执法与城管综合执法的处罚对象、执法

26、程序有所不同 （1）违法对象的相对确定性 质量安全监督中的违法对象主要是工程建设参建各方，包括建设单位、施工单位、监理单位、设计单位、检测机构及其各方中具有执业资格、岗位资格的相对方或相对人。而城市综合执法的对象不确定，所有使用城市公共设施、环境等公共资源的组织和个人都可能成为城市综合执法的对象。 （2）执法程序有所区别 城市管理综合执法相对具有简易快速性。这主要表现在执法事项大多属于特定区域内大量存在的、情节明显的、取证相对容易的违法行为，因此简易程序使用较多。质量安全案件行政执法因处罚的数额和调查取证困难，很少采用简易程序，多使用一般程序、听证程序。 （3）调查取证手段有所不同 城市管理综

27、合行政执法案件，其违法行为、事实容易发现，违法责任主体容易确定，调查取证相对简便。工程质量安全违法案件，主要集中参建各方在质量安全行为违法和工程实体质量安全事故、问题，其违法行为的事实认定、工程实体调查取证、责任主体确认等方面的查处工作量大、周期长，需要掌握大量技术基础资料，经常需要使用法定检测机构的检验报告作为证据。 （4）执法的目的有所区别 城市管理综合执法的目的是：运用行政执法手段实现对市容、市政设施、环境、交通、规划、绿化等社会公共资源进行有效管理，充分利用资源、保护环境，使城市人民的正常生活得到保障，促进城市建设可持续协调发展。 质量安全行政执法目的是：将行政执法的监督检查、行政处罚

28、手段与帮助、服务、教育相结合，旨在提高参建各单位的质量安全管理水平，对工程建设质量安全实现全方位动态监管，预防、减少工程建设过程中质量安全事故发生，确保工程质量、施工安全。,一/（二）建设工程质量安全监督系统 行政执法模式种类,1、质量安全行政执法属工程建设管理综合执法范畴，工程建设管理综合执法职能都是由各地建设行政主管部门履行。工程建设管理的行政执法工作及技术监督管理的行政执法工作均未纳入城市管理综合执法的职责范围。 2、建设工程质量安全监督系统目前的行政执法模式有三种，即：质量安全监督执法检查与行政处罚相分离模式、质量安全监督执法检查与行政处罚相结合模式、工程建设管理综合执法模式。 3、质

29、量安全监督执法检查与行政处罚相分离的执法模式是过去管理体制下形成的历史产物，不利于调动质量安全监督机构和人员配合行政处罚工作的积极性，不利于对各类质量安全违规行为及时依法予以行政处罚，不利于实现对质量安全进行全方位监管、控制。,一/（二）建设工程质量安全监督系统 行政执法模式种类,4、质量安全监督执法检查与行政处罚相结合的执法模式是各地、各行业建设行政主管部门为切实贯彻国家、地方法律法规，加大对质量安全违法行为的处罚力度，有效预防减少各类质量安全事故发生，用好质量安全监督机构的资源和职能所采取的一种有针对性的举措。这种模式，为目前大多数质量监督机构所具备，也是现阶段质量安全监督机构的改革方向。

30、 5、工程建设管理综合执法模式将是今后工程建设管理领域改革的趋势、方向。主要是国家行政执法制度改革，避免建设工程领域（包括建筑市场、建设工地，如：资质资格、招投标、承发包、造价合同、质量、安全、文明施工、绿色施工、节能环保、民工维权等）多头执法、重复执法、职责交叉的需要。,二、上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的背景,（一）上海市建设工程监督机构开展行政执法工作情况 上海市的建设工程领域的执法工作都由工程质量安全监督机构受主管部门委托或地方法规授权实施。如： 上海市建设工程安全质量监督总站受市建交委委托 各区县建设工程安全质量监督站受区县建交委委托实施各自管理范围内建设工程违法行为的

31、行政处罚 本市交通、民防、港口、园林4家专业站受主管部门委托实施相关建设工程的质量安全监督执法（上海港建设工程安全质量监督站依据法规授权实施执法工作） 我站的水务建设工程安全质量行政执法工作受上海市水务局（上海市海洋局）委托,二、上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的背景,（二）上海市水务建设工程开展安全质量行政执法工作的背景 1997年上海市建筑市场管理条例颁布实施（2003年修订），其第三条：上海市建设和管理委员会（以下简称市建委）是本市建筑市场的行政主管部门；上海市建筑业管理办公室（以下简称市建管办）负责本市建筑市场的具体管理工作。本市有关专业部门按照法律、行政法规规定的职责分工

32、，负责本专业建筑活动的管理。市建交委职责范围内的建设工程，主要涉及房屋建筑、市政基础设施工程（城市道路、城市桥梁、城市给排水、轨道交通、园林绿化、垃圾处理等）工程等，而水利、公路和水运、铁路、民航等由相关专业部门负责。 2000年上海市政府机构改革，市水务建设工程管理体制发生了较大变化，水务含盖了水利、城市给水、城市排水等工程。虽执法主体明确（上海市水务局），但具体工作机构不明确，水利工程安全质量行政执法工作没有同步、实质性的开展，同时给排水工程仍按以往由市建交负责。 2010年上海市水务建设工程安全质量一体化监督模式（即将原水利站改为水务站负责水利、供水、排水工程质量安全监督）才真正开始，但

33、行政执法工作并没有同步解决。在此期间水利工程执法没有真正开展过，而给排水工程实际仅涉及安全生产许可等极少数的案件得到处理（由建交委实施处罚）。,二/（二）上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的背景,上海2010年“11.15”特大火灾事故后，按照市府2011年1号文关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见（沪府20111号）精神“赋予质量安全监督机构建筑市场稽查职能”。原来由市建管办统一监管的模式被打破，调整为“各专业管理部门要根据职责分工，加强对建设工程质量和安全的监督管理，对建筑市场的各类违法违规行为依法实施行政处罚”。 根据上海市水务局要求,在市局法规处等处室

34、指导下,按照市局整治规范水务建筑市场“建设一支责权明确、行为规范、执法有力的监督队伍，市区分级分工、齐抓共管的水务工程质量安全监督体系”的要求，经过多方努力特别是局领导的重视，在2012年3月2日市水务局局长办公会议决定委托质监站承担水务建设工程安全质量行政执法工作。 2012年7月10日沪水务（2012）625号文“关于加强水务建设工程质量安全行政执法工作的实施意见”，实施意见明确了市区二级执法机构的执法权限，要求建章立制，需建立执证上岗制度等十五项制度，并要求加强思想、组织、作风、廉政等五项建设。,事故案例：2010年11月15日静安胶州路大楼火灾事故 1. 事故现场,消防救援,消防救援,

35、逃生,救护,哀悼,2.事故原因 事故初步原因 （1）事故原因初步查明是由无证电焊工违章操作引起； （2）项目可行性论证问题，体现在大量居民使用，工程事故造成大量人员伤亡可能性极大，且被事实证明。 （3）建设程序问题，比如施工图审查对保温材料的燃烧要求。 （4）施工现场管理问题。 （5）城市应急体系问题，消防应急不到位,国务院事故调查组报告： 该起特别重大火灾事故是一起因企业违规造成的责任事故。 事故的直接原因：在胶州路728号公寓大楼节能综合改造项目施工过程中，施工人员违规在10层电梯前室北窗外进行电焊作业，电焊溅落的金属熔融物引燃下方9层位置脚手架防护平台上堆积的聚氨酯保温材料碎块、碎屑引发

36、火灾。 事故的间接原因： 一是建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包。 二是工程项目施工组织管理混乱。 三是设计企业、监理机构工作失职。 四是市、区两级建设主管部门对工程项目监督管理缺失。 五是静安区公安消防机构对工程项目监督检查不到位。 六是静安区政府对工程项目组织实施工作领导不力。,3. 事故损失和教训 （1）2010年11月15日，上海市静安区胶州路728号公寓大楼发生特别重大火灾事故，造成58人死亡，71人受伤，直接经济损失1.58亿元。 （2）2011.1.18 上海市副市长沈骏参加人大专题审议时表示，“1115”大火中被烧的胶州路718号大楼暂时不会拆除

37、，也不会进行遮掩，“就这么放着，这是一个警示”。沈骏说，“1115”火灾事故涉及建筑材料、建筑市场混乱、消防落实机制等多个问题，应该深刻反思，“关于这个楼，本来想赶快包起来，现在觉得，这个楼就应该这样放着，这是一个警示，有教育意义。”,根据国务院批复的意见，依照有关规定，对54名事故责任人作出严肃处理，其中26名责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，28名责任人受到党纪、政纪处分。 司法机关已采取措施的26名责任人员是：静安区建交委主任、党工委副书记高伟忠，静安区建交委副主任姚亚明，静安区建交委综合管理科科长周建民，静安区建交委建筑建材业市场管理办公室副主任张权，以及相关参建方。 28名受到党

38、纪、政纪处分的责任人中，包括：企业人员7名，国家工作人员21名，其中省(部)级干部1人，厅(局)级干部6人，县(处)级干部6人，处以下干部8人。,国家安全生产监督管理总局依据安全生产法、生产安全事故报告和调查处理条例等法律和行政法规规定，责成上海市安全生产监督管理局对事故相关单位按法律规定的上限给予经济处罚。 国务院要求各地区、各部门要深刻吸取此次事故教训，深入开展工程建设领域突出问题专项治理，严格落实消防安全责任制，抓紧研究完善建筑节能保温材料防火等技术标准及施工安全措施，加强安全管理和监管，督促企业严格落实安全措施、及时消除安全隐患，切实防止重特大火灾等事故的发生。,（3）上海市人民政府2

39、011年第1号文（简称22条）：关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管若干意见 一、全面整顿和规范建筑市场 二、强化建设工程质量安全风险源头控制 三、严格建设工程承发包管理 四、切实加强施工现场质量安全管理 五、切实落实监理责任 六、加强工程建设从业人员管理 七、加强建设工程质量安全监督管理 八、加强领导，确保建筑市场整治取得实效,三、上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的基础管理,（一）行政执法处罚依据方面 组织对本市及外省市相关执法单位的学习调研，走访了上海市水务行政执法总队、上海市建设工程安全质量监督总站、上海港建设工程安全质量监督站、个别外省水利工程质量安全监督站等单

40、位，收集资料（包括案例），特别是得到了市水务执法总队的大力支持。 为方便执法人员在行政执法工作中使用，经过对国家、行业、地方现行的涉及水务建设工程安全、质量的主要法律、法规、规章梳理，形成了： 上海市水务建设工程安全质量行政执法法律法规选编共20篇； 上海市水务建设工程安全质量行政执法事项共96项执法事项，涉及水务工程安全质量行政处罚事项90项、行政强制事项6项，作为市水务局委托我站进行水务建设工程安全质量执法的主要依据。为规范水务建设工程安全质量行政执法，我站将96项执法事项的处罚条款进行分类整理，并将对应的252项执法条文一并列出； 对涉及工程建设100余部常用技术标准中的强制性条文进行梳

41、理，梳理强制性条文1000余条，作为水务工程安全质量行政执法事项的拓展（技术法规）。,三、上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的基础管理,（二）行政执法工作基础方面 根据市水务局的法律文书要求，参照执法总队的文书，结合建设工程行政执法特点，形成上海市水务建设工程安全质量行政执法法律文书汇编共八类文书，涉及立案类文书、调查取证类文书、告知类文书、行政强制措施类文书、决定类文书、执行类文书、结案类文书、工作类文书等、58份文书。 按照依法行政、公正执法的原则，为了进一步规范行政执法工作，提高行政执法效能，规范执法人员行为，结合我站实际编制了上海市水务建设工程安全质量行政执法责任制，其中包含

42、：行政执法公示制度、安全质量行政执法程序管理规定、举报处理办法、投诉处理办法、巡查报告制度、案件审理办法、执法人员行为准则、执法人员学习培训制度、上海市水务建设工程安全质量举报奖励办法等首批十余项制度。该制度的建立是指导和规范我站执法人员开展行政执法工作的重要依据，在今后的执法实践中不断完整、补充、增加。 水务建设工程安全质量行政处罚事项较多，需要对于具有自由裁量内容的条款科学地进行细化。我站组织研究制定了上海市水务建设工程安全质量监督执法自由裁量权基准制度，明确从轻、减轻、从重处罚和不予处罚的裁量种类，将法律原则和行政执法规范具体化、实在化、系统化，做到职权法定、权责明确、幅度合理、罚当其过

43、。,三、上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的基础管理,（三）行政执法队伍建设方面 建立市区（县）分工的执法队伍体系。上海市水务建设工程项目监管为市区二级监督体系，与行政执法和监督检查有关的人员（110人左右）通过考试取得了上海市行政执法资格证书；除一个区站未取得执法委托外，其余8个区县站都取得区县水务局执法委托工作。 加强执法队伍、执法人员的教育、培训工作。观看警示片，召开座谈会，做到秉公执法，廉洁自律，树立良好的执法形象；一线执法人员针对委托事项逐条学习，明确执法流程，重点学习了执法工作从立案调查取证审理处罚结案的基本流程，提高行政执法工作能力；定期进行案例分析，邀请市法制办、市局

44、法规处、执法总队的专家进行讲课（2012年培训人次为30人次，2013年培训人次为80人次）。 加强科学、公正执法，落实执法经费。每年向财政申请专项执法检测费用，用于委托有相应资质的法定鉴定检测机构，进行执法调查取证、现场勘验工作，作为行政处罚的重要证据。2013年，我站仅用于调查取证、现场勘验的经费约30万（不含监督检测经费）。 利用社会专业中介机构，协助行政执法工作。借助律师事务所专业能力、凭请法律顾问，对涉及的法律问题进行可行性论证、风险预测和规避，协助水务质监站建立、健全各项规章制度，从源头上预防和减少纠纷的发生；同时在执法过程中协助做好法律咨询、服务工作，保证程序、文书合法。通过具有

45、针对性、准确和优质的法律服务，以维护法律的正确实施，维护国家、集体的利益和公民的合法权益。,三、上海市水务建设工程开展安全质量 行政执法工作的基础管理,（四）行政执法综合管理方面 定期组织执法大检查。结合监督检查情况和形势要求，开展形式多样的执法综合大检查（节前、春季、“安全月”、“质量月”）和执法专项检查（施工行为、监理行为、重大危险源、防汛防台、施工机械等），基本做到每月一次综合（专项）执法大检查。对安全质量存在疑问的工程进行执法勘验，委托具有资质的检测机构对工程实体进行检测，作为行政处罚的重要证据。 加大宣传扩大效能。组织主要在建工程参建单位进行水务建设工程安全质量行政执法宣贯和培训，在

46、各种培训、检查活动中宣传执法的必要性，分析近年查处的相关案例，提高参建单位对执法的认识。 适时、逐步推进执法工作规范化达标建设（装备、标识、行为、程序）、执法工作调研（案件发现机制、柔性执法、工作理念）、市区两级执法联动机制、相关部门联合执法机制、典型案例分析汇编、项目遵纪守法承诺等活动，拓展行政执法工作外延，营造守法守信氛围。,四、上海市水务建设工程安全质量 行政处罚案件情况分析,（一）行政处罚案件汇总 我站（中心站）案件查处情况：截至2014年5月，对涉嫌存在违法行为的工程项目参建单位及个人正式立案查处了13起（不含立案起数），其中2012年4起，2013年4起，2014年至5月份5起，结

47、案罚款金额共计十多万元。主要针对违反基本建设程序，不按照工程设计图纸施工（涉嫌偷工减料），施工、监理企业主要人员不履职等问题进行了行政处罚。执法人员针对违法事件进行立案查处，经过现场调查取证、详细记载调查笔录，仔细分析案情，准确运用法律条款，合理运用自由裁量，即制止了违法行为、确保工程安全质量，又使行政处罚能够得到当事人的按时执行。 区县站案件查处情况：从2012年11月至2013年12月底，对涉嫌存在违法行为的工程项目参建单位及个人正式立案14起，结案罚款金额共计十多万元。主要违法事实为：质量保证体系不健全、总监理工程师未履职、对查实的隐患未及时履行改正、原材料抽检不合格等。,四、上海市水务

48、建设工程安全质量 行政处罚案件情况分析,（二）主要违法事项分析 一是上海市水务建设工程安全质量行政执法工作整体上还处于起步、逐步完善阶段，市区两级执法队伍体系还未全面建立（区县站大多在去年下半年启动），执法案件数量与当前建设市场较为混乱、工程质量安全不良状况等并不匹配。 二是通过现场检查、监督抽测，主要违法事实在于违反工程建设程序规定（不报监）、安全质量保证体系严重不到位（项目经理、总监理工程师等不到位）、不按照设计施工图纸施工、涉嫌偷工减料。 三是小型项目的违法情况相对较严重(如小型农田水利等)，这与乡镇一级政府建设管理不到位、大量低资质（甚至挂靠资质或无资质）企业从事工程建设等的形势较为一

49、致。 四是监督抽查检测（“飞行检测”）起到了重要的作用（及时性、威慑性、突然性、随即性），提供了大部分的案件来源。,四、上海市水务建设工程安全质量 行政处罚案件情况分析,（三）监督系统行政执法的下一步工作 1、注重案件来源，强化案件线索主动发现机制： 一是充分发挥主监员现场作用。项目主监员是工程一线监督人员，能第一时间发现施工现场的安全、质量等问题，应该是执法案件的主要来源。为了发挥好主监员的作用，定期汇总隐患排查统计情况，整改单中主要违法问题，有必要时执法科进行现场抽查。 二是充分发挥站内部组织协调工作。站内相关科室联动，水利科、供排水科科室的主要工作是项目监督，处于一线，应提高案件线索的敏锐性；执法科定期对违法事实，执法事项与二个科室进行交流，防止案件遗漏。 三是不断探索巡查机制、综合执法检查机制、联合执法机制等。注重从主监员提案、信访举报、巡查工作、查办案件、专项治理中发现案件线索,加强线索管理,提高执法质量。 2、进一步规范执法工作能力建设，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法： 执法过程中，执法人员应文明用语、规