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1、建国以来我国征地制度的变迁,浙江财经学院 工商管理学院 鲍海君,立法起步阶段：1950-1957 调整阶段：1958-1964 立法停滞阶段：文革时期 转型阶段：1982-1998 立法修改阶段：1999-2003 政策大调整阶段：2004至今,立法起步阶段：1950-1957,在国家土地法规中，最早提到土地征用是在1950年6月24日，中央人民政府政务院公布的铁路留用土地办法第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由路局通过地方政府收买或征购之。” 1950年9月16日，政务院关于铁路留用土地办法的几点解释中，进一步明确：“至于地价问题，凡接收国民党政府时期之路基
2、地产，经过征用程序有案可稽者，一般不予补发地价，对确实贫困之所有权人，可酌情补助；其未办征用程序以及新占用者在未进行土改以前，应照原办法第六条由路局通过地方政府收买或收购之。”“征用公地，无须发价，如所征土地系土地改革法第3条学校、孤儿院、养老院、医院所依靠该土地收入维持费用者，应通过地方政府发给地价。” 1950年11月21日，中央人民政府政务院第58次政务会议通过并公布执行的城市郊区土地改革条例规定了因市政建设需要征用土地的补偿问题。该条例第14条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并
3、对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予公平合理的补偿。”,此后，随着各项制度的逐步确立，经济建设蓬勃开展，产生了大量的土地需求。为了保障国家经济建设的土地需求，中央人民政府于1953年12月5日通过了政务院关于国家建设征用土地办法。这是新中国第一部比较完整的土地征用法律规定。该办法规定征用土地应该尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给补偿费或者补助费。对被征用土地的补偿标准是：一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，对于茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊土地，可以根据具体情况变通办理。如另有公地调剂
4、，也须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，要按公平合理的代价予以补偿。,从建国初期到政务院关于国家建设征用土地办法颁布并实施的这一时期，征用土地的对象主要是农民的私有土地。在征地补偿方面强调“公平合理”的原则，强调要“给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益”，不突出土地征用的“强制性”,调整阶段：1958-1964,由于上一阶段征地的审批权限比较宽松，致使部分省市在征地过程中出现了严重的土地浪费现象。此外，由于农业生产合作化运动遍及全国，农村土地由农民私有转变为集体所有，生产资料所有制发生了根本变化，
5、原来制定的征用土地办法已经完全不能适应新形势下的国家经济建设要求。因此，1958年1月6日经全国人大常委会第90次会议批准，国务院公布施行了经修订的国家建设征用土地办法。 该办法除了着眼节约用地外，将补偿标准由原来的“一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准”，改为“以它最近2年至4年的年产量的总值为标准”。土地补偿费的发放，属于征用农业生产合作社土地的发给合作社，属于征用私有土地的发给所有人。对于征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，经县级政府同意，也可以不发给补偿费。征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又
6、不以土地收入维持生活，可以不发补助费，但必须经本人同意。对于被征用土地者的安置问题，新办法强调了被征用土地的农民在农业上安置，不要过多地要求转业。,此后很长一段时间内，我国对于征地补偿问题一直按照1958年修订的国家建设征用土地办法执行。期间值得说明的是国务院通过上收征地审批权（1962年上收、1964年7月适当下放）和严格禁止楼堂馆所建设（1964年5月7日国务院颁布关于严格禁止楼堂馆所建设的规定、1964年7月24日颁布其补充规定）限制征地审批，并要求各建设单位早征迟用、多征少用和征而未用的土地，必须根据国务院和省的有关规定，坚决退还给生产队耕种。,立法停滞阶段：文革时期,10年文革期间，
7、由于国内大环境因素，土地征用的立法工作基本处于停顿状态，只是在1973年6月18日，由国家计划革委会和国家基本建设革委会发布关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知要求：对基本建设征用土地，各地区、各部门必须加强管理，严格执行征地审批制度，认真办理征地手续。凡是初步设计未经批准的项目，不许征用土地。初步设计批准后，也要根据工程的建设进度，分期分批办理征地手续。征地的审批权限则严格按照1964年7月20日国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知的规定办理，征地十亩以上，须报省一级人民政府审批。,转型阶段：1982-1998,十一届三中全会以后，随着邓小平同志“以经济建设为中
8、心”的国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出，国民经济建设全面复苏，建设用地需求大幅度增长，国家建设征用土地出现了一些新情况和新问题。从规范化、法制化和便于操作出发，经1982年5月4日全国人大常委会原则通过，国务院颁布并施行国家建设征用土地条例。该条例同1958年修订执行的办法相比，无论政策的深度或广度，还是内容均有大幅度增加。,该条例第九条、第十条明确指出征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，这些原则沿用至今；征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的3 至6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。对于其他土
9、地的补偿费以及青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费的标准，该条例没有作出规范，而是规定由省、自治区、直辖市人民政府制定。此外，条例第十二条、第13条对因征地造成的农业剩余劳动力提出了留地安置、乡镇企业安置、农转非后招工安置等多项安置途径。,1986年6月25日，全国人大常委会16次会议通过了中华人民共和国土地管理法，该法在总结经验的基础上，采纳了国家建设征用土地条例中的大部分规定，并将其上升为法律。自1987年1月1日土地管理法施行时，国家建设征用土地条例同时废止。 该法规定征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍。征用其他土地的补偿费标准、附着物以及青苗的补偿标准，
10、由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的2至3倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的10倍，并且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。,立法修改阶段：1999-2003,20世纪90年代以来，我国城市化快速推进，经济
11、发展迅速；加上1994年我国财政实行“分灶吃饭”，地方政府成为一级利益主体，我国各地出现了“圈地热”，地方政府纷纷“以地生财”。在此状况下，我国城市用地急剧扩张，而人均耕地面积不断减少。 为了保护耕地，1998年8月29日，经第九届全国人大常委会第四次会议审议通过，新修订的土地管理法于1999年1月1日起正式施行。 新土地管理法取消了市县一级人民政府的征地审批权，同时上调了各项补偿安置标准。该法第47条规定征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算
12、。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。,政策大调整阶段：2004至今,2004年10月21日，国务院下发了关于深化改革严格土地管理的决定，随后，国土资源部出台关于完善征地补偿安置制度的指导意见、关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知，国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保
13、障工作的指导意见。这一系列的决议、行政规章及其配套政策，对现行征地制度架构进行了重大改革，最核心的是提高征地补偿标准，加大安置力度，标志着征地补偿安置进入了一个新的阶段。 其特点是： 第一，征地补偿安置在指导思想上发生了根本转变，注重保护被征地农民的利益，强调不能因为征地而导致农民的生活水平下降，体现了“反哺农民”的指导思想和“以人为本”的执政理念。 第二，补偿标准进一步提高，土地补偿费和安置补助费的总额可以超过新土地管理法规定的30倍，并指出了资金来源。 第三，提出了新的补偿安置费用的测算方法，要求各地要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。 第四，在征地区片价出台之前，这是个过渡阶段。在这个阶段，征地补偿安置费用仍然沿用“年产值倍数法”测算，一旦区片价公布实施，将按新的办法和标准执行。,2006年8月，国务院发布关于加强土地调控有关问题的通知，明确规定：被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。,谢谢！,