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1、第五讲,民营化专题,第五讲 民营化专题,一、民营化的产生 二、民营化的缺陷 三、逆民营化,学习要求： 了解民营化的原因、目标、 形式、缺陷及逆民营化,1、原因 无效率，人浮于事，生产率低下； 产品和服务质量低劣； 营利性政府企业持续亏损和债务增加； 缺乏管理技能或足够的管理权限； 对公众缺乏回应性； 设备维护质量低下； 资本投入不足；,一、民营化的产生,过度的垂直一体化； 管理方法或产品过时，缺乏营销能力； 目标多样化且相互矛盾； 机构使命缺乏相关性甚至误导； 资产未充分利用或使用效益不佳； 存在违法经营行为； 存在盗窃和腐败现象。 政府垄断造成！,一、民营化的产生,一、民营化的产生,2、目标
2、 减少政府开支； 通过出售资产并向出售后的资产征税来增加收入； 减少政府债务，如通过债务和股权交换； 提供政府通过其他途径不能提供的基础设施或设备； 为一些高技术活动引进专门技能； 快速发起或扩展服务； 减少政府在经济和其他方面的干预； 减少政府的社会角色（建立和强化市民社会）； 促进经济发展；,经济的非集中化和资产拥有权的普遍化； 表明坚持经济自由化的态度，增强商业信心； 加速资本市场的发展（通过设立和出售股份） 吸引国内外投资，鼓励流动资本回归； 满足国外贷款方的要求（包括诸如世界银行这样的国际团体）； 提高人民生活水平； 获得公众支持（通过去除官僚制的弊病）； 奖励政治同盟者； 弱政治对
3、手（如工会）。,一、民营化的产生,3、理想政策条件 市场定价，不存在价格控制或补贴； 个人拥有产权并可以行使所有者的权利； 不为竞争者设置市场准入障碍，不存在保护主义； 公平、系统和独立的法制体系，确保法律适用和执法平等，包括税法和合同法。 政府在提供贷款和外汇时公正而不徇私情； 政府在出售原材料和采购时不徇私情；,一、民营化的产生,基于市场的利率，政府提供贷款时没有优惠； 在统一劳工法和民营化协议的框架内，民营化企业拥有雇用和解聘雇员的自由； 在民营化协议框架内，民营化企业有重组或改变业务的权利； 政治稳定； 货币稳定，通货膨胀受到控制。,一、民营化的产生,4、形式,一、民营化的产生,一、民
4、营化的产生,一、民营化的产生,5、阻力 操作层面； 法律层面； 其他群体； 工会的反对 政府官员的反对腐败的机会 商界的反对与政府和国有企业的交易关系 公众的反对涨价的担忧,一、民营化的产生,1、供给方缺陷 （1）现成的竞争市场不一定存在 比如，对类似战斗机、军舰、核武器、监狱等产品和多数公共服务而言，“如果不是为了政府需要，根本也不会有市场。”,二、民营化的缺陷,（2）卖方之间竞争水平比较低。 政府专需的产品市场最容易被一小股供应商所把持，因为失去政府订单的供应商无法继续生存。 以核潜艇建造为例，政府面临两难选择：“一是将合同全部交给要价较低的竞标者，这会面临让另一个建造商出局的风险，从而结
5、束市场竞争，让政府受制于一个供应商的垄断；另一种选择是将合同一分为二，将少的份额交给要价较高的供应商，这能让两家供应商都留下来，但政府肯定要支付较高的费用来购买潜艇。” 此外，政府创造的专需品市场还会面临“技术、政策、政治”等多重障碍，阻止新供应商的进入。,二、民营化的缺陷,（3）合同外包会产生特殊的外部性。 例，美国政府一直依靠一家私人承包商在位于科罗拉多州的工厂生产核武器触爆器，该承包商在生产的过程中产生出了大量的放射性物质和污染废料。公众的大声疾呼迫使政府在私人承包商之后又支付了十亿美元以上的清理费用。 “可是对于政府来说，更大的损失也许是失掉了民心和公众信任。”,二、民营化的缺陷,2、
6、需求方缺陷 （1）定义产品的难度。 只有买主能够确定出想要购买的东西，确定合理价格并设定质量标准，市场才可能具有竞争性，而在许多情况下，政府无法准确地确定出想要购买的东西。 以隐形飞机为例，飞机的隐形程度到底应该是多少？其技术标准如何设定？市场肯定不会帮助五角大楼解决这些问题，也不会告诉五角大楼应该花费多少成本。,一、基本理论,（2）产品信息的匮乏。 一个竞争性市场至少会提供一些关于所供商品和服务质量方面的信息，买方就只能靠自己到处去寻找、比较和选择最有吸引力的产品。 但在政府的许多项目中，市场并不是一个好的绩效信息源。项目可能没有明确的目标，可能处于技术可能性的边缘，种种原因导致技术专家离开
7、政府服务领域，使得政府独立判断商品和服务质量的能力越来越弱。,一、基本理论,（3）委托代理的复杂性导致监管失灵。 传统模式中的基本参与者是竞选官员、行政人员和公民，加上承包商以后，参与者就增加到了四个，这意味着关系的数量翻了一番，其复杂性也将呈指数递增。,一、基本理论,（4）多重代理导致价值目标错位。 “合同的激励机制驱使承包商不仅要迎合合同所设定的目标，还要迎合确定承包商是否完成目标的政府官员。因此，虽然公民是服务的接受人，但承包关系中的顾客却更多地倾向于合同的管理人员而不是公民。”,一、基本理论,（5）政府独立能力的缺乏导致主权的丧失。 合同外包意味着行政人员将商品和服务的供应权委派给了私
8、人伙伴，但私人伙伴在知识、信息、专业技术等方面拥有明显的优势，实践中许多承包合同的真正设计者是私人伙伴而非政府。,一、基本理论,1、基本状况 收回外包(或撤包)为主要形式的民营化逆向发展趋势。所谓“收回外包”(contracting back in)，又称“撤包”(reverse contracting-out)，是指政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供。,三、逆民营化,三、逆民营化,从1997-2002年，国际上收回外包服务的比例急剧上升，从11增长到18，超过了1992-1997年的1倍； 911事件之后，美国将28000名机场安全人员从私人承包商那里转到联邦系统。 英国于1998年废除了强制性合同招标，其外包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后，这一铁轨建设于2003年部分被重新收回国有。 在新西兰，2001年12月，私有化后12年的新西兰航空公司被重新收为国有。,2、启示 （1）民营化应是动态发展的。 （2）民营化并非是一种始终有效的治理工具。 （3）公共服务的市场化要求政府强化市场建设与管理，加强自身能力建设。 （5）民主是一种政治选择，而非市场选择。 顾客与公民,三、逆民营化,