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1、 昨与今:计划与市场的冲突 这几年,我国安全生产形势一直比较严峻。对此,党中央、国务院及地方各级政府都十分重视,采取了一系列措施,但预期效果并未充分显现。 究其原因,主观因素起决定作用。人的思想观念、管理手段、工作方式还多少停留在、至少还带有深刻的计划经济遗痕,这一因素严重制约我们的工作定位,使宏观管理措施失效,政令难以畅通,法律法规难以贯彻,工作相互掣肘,效率不高,正所谓“严不起来,落实不下去”。若不从深层次思考全国安全生产工作,解决思想认识问题,很难驾驭安全生产形势。“安全生产”是计划经济条件下产生的特有词语,体现的是以生产为核心,而不是以人为核心,关注职工安全健康,只是生产顺利进行的派生
2、意义而已,无法体现以人为本的高品质社会理念。 “安全生产”是我国在计划经济条件下产生的特有词语。建国初期,为发展经济,解决人民吃饭问题,1952年,全国开展增产节约运动,一些地方忽视生产安全,事故不断发生。有人提出“安全第一”,也有人提出“生产第一”,争论不休。针对这一问题,毛泽东主席指示说:“在实施增产节约的同时,必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业。”之后劳动部提出必须把安全与生产统一起来,并将其概括为“安全生产”。 在计划经济条件下,企业不是真正意义上的企业,而是政府的物质生产工厂,政府统管着工厂的产、供、销和人、财、物。在政府统一组织社会生产的条件下,政府管理工厂的安全生产是必
3、要的,其历史作用应肯定。但是,在市场经济条件下,沿用计划经济的提法和管理思路显然不妥。 首先,安全生产的中心词是生产,如同均衡生产、限制生产一样,体现的是以生产为核心,而不是以人为核心,关注职工安全健康,只是生产顺利进行的派生意义而已,无法体现以人为本的高品质社会理念。 其次,随着我国政治经济体制改革的深入,市场经济的完善,政府管理企业安全生产的职能应与管理生产的功能同步消失。企业已不再是政府的附庸,企业能否安全生产,诸如设备损坏、停产等均由企业自己负责,不应再由政府解决。不论从哪个角度看,现行的安全生产政府职能与现实社会经济背景都很难适应;切实的方略应是企业管安全生产,政府管劳动者的安全与健
4、康。 政府管什么,如何管?我们必须从历史与经济社会发展的大视角来认识这一问题。简言之,切实的方略应是企业管安全生产,政府管劳动者的安全与健康。 从历史看,安全生产的原本内涵是“保护劳动”。第一次工业革命时期,机器在代替繁重的体力劳动的同时,也带来了大量的工伤事故,资本家为了获取最大的利润而忽视对工人的保护,大批工人受到不同程度的伤害。恩格斯指出:保护劳动,勿使劳动者受到资本的侵害是无产者的一项基本任务。可见,加强劳动保护是市场经济条件下必须明确的阶级任务。当时这一任务的提出使社会矛盾日益尖锐。为了解决日益突出的社会矛盾,一些开明资本家与政府寻求解决的办法,英国诞生了第一部工厂法,制定了雇主必须
5、改善劳动条件,不准使用童工等;美国制定了雇主责任法,明确规定雇主使用劳动力须为其缴纳保险金,以保护劳动者的权益并使受到伤害的工人得到补偿。这些措施影响了后来市场经济条件下雇员、雇主、政府三方格局的形成。 早在20世纪50年代,“三大规程”的颁布,形成了我国劳动保护的基本制度。90年代劳动法的实施,是我国由计划经济向市场经济转型的重要标志,劳动关系以合同方式建立,劳动力成为商品。在这种情况下,政府的基本职能之一,就是依法保护劳动力资源,协调劳动关系。企业的生产以获取利润为前提,但必须依法保证职工的安全健康。职工不是“企业人”,而是社会共有的人力资源,使用这一资源必须履行应有的义务。基于此,劳动法
6、确立了“劳动安全卫生”的政府职能概念,与我国宪法规定的劳动保护原则相符。 从国际上看,全世界还看不到一个政府有管理安全生产的机构和法律,在有关概念的使用上,绝大多数国家和地区均称“职业安全健康”或“劳工安全卫生”等,多与联合国职业安全健康组织名称相一致。随着全球经济一体化进程的加快,把我国现行安全生产法改为职业安全健康法,把“安全生产”的政府职能改为职业安全健康行政管理职能将成为必然,是市场经济发展的必然结果,不以人的意志为转移。 应当指出,我国已同意加入建筑业等多项职业安全健康国际公约,安全生产法的主要内容也是职业安全与健康的法律要求,我国已向全世界发布了职业安全健康管理体系审核规范等公告,
7、将国际先进管理方法引入我国。因此,不论从哪个角度看,现行的安全生产政府职能与现实社会经济背景都不相适应。计划经济的安全生产管理理念,一直影响着我们的工作,使劳动法规定的劳动安全卫生工作职责被严重淡化。 如上所诉,“安全生产”的概念是计划经济的产物,以此作为我们的工作理念其负面影响不可低估。 导致工作定位不准 从事故起因看,划分为天灾与人祸;从活动方式看,划分为生产安全与生活安全;从伤害对象看,划分为公共安全与生产经营单位员工安全;从管理范围看,划分为生产经营单位内与生产经营单位外等。按照职责分工,生产经营单位的安全是由安全生产监督管理部门负责,公共卫生、道路交通、火灾等亦有专门管理机构代表国家
8、管理,而由于“安全生产”概念不清则易使人产生误解,即凡有生产经营活动的都要管,而不是从保护从业人员安全与健康角度开展工作。过去我们所说的安全生产,其指向是生产经营单位内的安全生产,而不包括道路交通、消防等。应该说职责清晰、责任明确。而现在,越俎代庖,几乎成了另几个部门的主管机关。长此下去必将搞乱管理体制。应该清楚,像交通安全管理部门是全国道路交通的管理机关,其管理对象与生产安全有联系,但不是全部,如:私家车上路出了事故,就不应当视为生产事故;从伤害方式和保险赔偿方式看,道路交通安全应属于公共安全范围,适用交通安全法律法规和民事赔偿,多数与工伤保险无关;特别是把交通事故都纳入生产事故的统计范围,
9、既不准确,也不符合安全生产法。究其根源,就是定位不准。现在,提出建立“政府统一领导,部门依法监管,企业全面负责,群众参与监督,全社会广泛支持”的安全生产工作新格局。将其与过去的“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”作比较,新的表述除多了几个虚词外,并无太多新意。 导致群龙治水,职责不清 历史上,原劳动部管理全国的劳动安全卫生工作,各部门在各自的职责范围内对安全生产实施综合管理。后来,随着向市场经济体制过渡,保护劳动者安全与健康逐渐成为政府的主要职责。由于劳动者涉及所有领域,为便于实行综合管理,国务院决定将安全生产委员会办公室设在劳动部,作为国务院综合管理安全生产的议事协调机
10、构,但主体行政职能仍由各有关部门履行。1998年国务院机构改革,过于强调安全生产这一概念,把原劳动部负责管理的、由劳动法界定的劳动安全卫生工作分解,将安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能划入生产经营管理部门,特种设备划入技监部门,职业卫生划入卫生行政部门,工伤鉴定、女工与未成年工保护、职工休假划入劳动保障部门,最终将统一的劳动安全卫生工作一分为四。造成“四龙”治水,职责重叠,相互掣肘,管理低效,人们面对的仍然是事故高发局面。 国务院审时度势,及时组建了专司安全监管职责的国家局,机构编制也比改革前增加了一倍多;颁发了追究事故行政责任的302号令等。尽管如此,成效仍不理想。其根源还是管
11、理体制上的问题。为应对全国事故严峻的局面,2003年,国家安监局的职能又做了调整,将诸如建筑、电业等十几个行业的安全监管职能划出。改革中本应随着管理生产的行政职能一并取消的“安全生产”职能,不仅没取消,反而得到强化。一时间相关部门包括已转为企业的部门,又“招兵买马”,跃跃欲试,机构职能再次被大量肢解、重叠。精简后的机构和编制再次膨胀。 此间,谁管谁有责任成了一种有偏差的共识,为了回避安全责任风险,该管的不管了。一些地方政府领导,谁都不愿管安全,让新任的排在末位的领导管,而排在末位的领导又无力统领全局。发生事故强调追究地方领导的责任,可一些地方领导,包括煤矿、特种设备等监管职能不在地方。再就是“
12、搞安全的有责,不搞安全的无责”。有关部门都有责,但出了事故却又都没“辙”。最重要的是,企业安全生产到底归谁管,一个企业一天里竟有6个检查组来检查,其中4个是检查安全的,光接待都安排不开。搞到这种地步,人们不禁要问,权责一致何以体现?这是改革创新么? 导致工作方式方法的不适应 由于“安全生产”这一计划经济理念的强化,使劳动法的劳动安全卫生工作职责被严重淡化,甚至无人提及。同时,领导全国安全生产工作的方式方法也随之“指令化”。事故是一种结果,并不是工作过程,我们的考核工作应放在考核地方政府安全机构建设、投入、主要领导是否履行职责等方面,把过程和结果统一起来,重在过程方能取得好的结果。 总而言之,计划经济的安全生产管理理念,一直在影响着我们的安全工作,我们当站得高一些,用市场经济和人类社会先进的安全文明成果统领我们的工作。倘如此,将事半功倍,否则事与愿违。