松花江水污染毕业论文.doc

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1、 第 1 页 松花江水污染给我们的法律启示 摘要 随着工业革命的诞生,人们在机械化生产中创造的巨大经济效益却是以牺牲 我们及后代赖以生存、发展的环境为代价：环境污染仍在蔓延，大规模突发性 环境污染事件时有发生，而 2005 年 11 月松花江水污染事件就是较为典型的一 例。该事件的解决始末，使我们看到相关部门在处理此事件中的诸多弊端，反 映了我国现行相关制度的缺乏。故本文以该案例为切入点，直视我国突发性环 境污染事件应急措施的软肋，同时在借鉴国外先进立法经验的基础上，探索完 善我国突发性环境污染事件应急立法之路。 关键词：松花江水污染事件，突发性环境污染事件，立法启示 第 2 页 The Le

2、gal inspiration of the Water pollution in Songhua River Class: 0302 Author: Pan Jian Tutor: Zhou Yiping Abstract With the birth of Industrial Revolution, enormous economic benefits have been produced on the expense of the environment on which our and our offsprings survival and development depend. T

3、he environmental pollution spreads, and large-scale environmental pollution accidents take place sometimes. The Benzene pollution in Songhua River in November of 2005 is an example in such. The whole story of this accident discloses the disadvantages in dealing with this accident of relevant departm

4、ents and the lack of institutions in present China. Thus, this article chooses this accident as the breakthrough point, to face up to the “soft rib” of the emergency measures to environmental pollution accidents in China. At the same time, on the basis of the advanced legislative experience overseas

5、, this article explores how to better the legislation to control environmental pollution accidents in China. Key Words: water pollution accident in Songhua River, environmental pollution accident, legislative inspiration 第 3 页 目 录 1 绪论 5 2 回顾：松花江水污染事件始末 5 2.1 事件概述.5 2.2 吉化双苯厂爆炸事故及松花江污染事件之时间链.5 2.3 松

6、花江污染三大后遗症.7 3 反思：事件处置中凸显的主要问题 7 3.1 整体的环境应急机制缺乏法律依据.7 3.2 应急信息的通报及反馈不力.8 3.3 应急储备不足.8 4 直视软肋：突发性环境污染事件应急立法现状及主要缺陷 9 4.1 突发性环境污染事件概述.9 4.1.1 突发性环境污染事件概念.9 4.1.2 突发性环境污染事件种类.9 4.1.3 突发性环境污染事件特征.9 4.2 我国突发性环境污染事件应急立法现状10 4.2.1 宪法和宪法性法律的规定10 4.2.2 环境保护法律的规定10 4.2.3 环境行政法规的规定12 4.3 我国突发性环境污染事件应急立法存在的主要问题

7、12 4.3.1 宪法及宪法性法律文件的缺陷12 4.3.2 环境保护法律的缺陷13 4.3.3 环境行政法规的缺陷13 5 借鉴：国外处置类似事件的立法经验及趋势 .14 5.1 国外处置突发性环境污染事件的立法经验14 第 4 页 5.2 国外突发性环境污染事件应急立法趋势15 6 探索：如何完善我国的突发性环境污染事件应急法律体系 .17 6.1 明确我国突发性环境污染事件应急立法的指导思想17 6.2 建构我国突发性环境污染事件应急立法的框架17 6.2.1 关于宪法和宪法性法律文件18 6.2.2 修订环境保护法18 6.2.3 制定专门的突发性环境污染事件应急法及其实施细则18 6

8、.3 完善我国突发性环境污染事件应急立法的实现模式19 参考文献 .21 致 谢 .22 第 5 页 1 绪论 随着社会经济的高速发展，我国已进入环境污染事故的高发期，防控突发性 环境污染事件的形势十分严峻。据统计，2001 年全国发生各类污染事故 1800 起， 直接经济损失达 1.2 亿元；2002 年全国共发生 11 起重大和特大污染事故，共造 成 12 人死亡,近 3000 人中毒;2004 年第一季度我国就发生突发性重大污染事故 8 起;2005 年,全国一些地方相继发生安全生产事故的同时,引发了重特大环境污 染事故,下文中提到的“松花江水污染事件”就是其中影响颇为重大的一例。之 所

9、以频频发生类似的事故，其主要原因有：一些地方没有高度重视对环境污染 事故的防范工作；处置重特大突发性环境污染事件的能力明显不足；应急信息 的报告和反馈工作不力；环境应急监测能力不足等。究其根源，则是我国的突 发性环境污染事件应急体系尚不健全，立法尚不完善所致。 2 回顾：松花江水污染事件始末 2.1 事件概述 2005 年 11 月 13 日，位于吉林省吉林市的中国石油吉林石化公司双苯厂一 车间发生连续爆炸，在这之后，监测发现苯类污染物流入该车间附近的第二松 花江（即松花江的上游） ，造成水质污染。14 日 10 时，吉化公司东 10 号线入江 口水样有强烈的苦杏仁气味，苯、苯胺、硝基苯、二甲

10、苯等主要污染物指标均 超过国家规定标准，松花江九站断面 5 项指标全部检出，以苯、硝基苯为主。 随着污染物逐渐向下游移动，这次污染事件的严重后果开始显现。特别是黑龙 江省省会、北方名城哈尔滨市，多年以来饮用水直接取自松花江，为避免受污 染的江水被市民饮用，造成重大的公共卫生问题，市政府决定自 2005 年 11 月 23 日起在全市范围内停止供应自来水，这在该市历史上从未发生过，该事件在 群众中引起巨大恐慌并一度致使纯净水价格暴涨。直到 11 月 27 日，在松花江 水各项指标符合国家标准之后，该市才恢复供水。1 1 2.2 吉化双苯厂爆炸事故及松花江污染事件之时间链 2005 年 11 月

11、23 日下午 1 时，吉化公司双苯厂发生爆炸，吉林省省委书记、 第 6 页 省长、吉林市市委书记及市长等亲临事故现场指挥救援抢险工作。同时，吉林 省政府召开紧急会议，启动应急案。 2005 年 11 月 14 日凌晨 4 时，火势被扑灭，吉化公司东 10 号线入松花江江 口水样有强烈的苦杏仁气味，苯类污染物指标超过国家规定标准。 2005 年 11 月 18 日，吉林省政府将爆炸可能对松花江水质产生污染的资讯 向黑龙江省作了通报。黑龙江省政府随后启动应急预案，并通知本省松源市有 关企事业单位和居民停止从松花江取水。 2005 年 11 月 20 日 16 时，污水到达黑龙江和吉林交界的肇源段，

12、硝基苯开 始超标，哈尔滨市政府召开会议讨论要不要公开停水的原因，主力派力主不公 开，理由是：此时正处于本市招商引资关键时期及旅游旺季，公布会引起恐慌 和争执。 2005 年 11 月 21 日，哈尔滨市政府发布公告：因管网改造将停水 4 天。当 晚哈尔滨市政府又紧急召开了一个晚上的会议，终于在凌晨达成一致，对外公 开了停水的真正原因。 2005 年 11 月 22 日，哈尔滨市政府公告称， “根据黑龙江省环保局的监测报 告，中石油吉化公司双苯厂爆炸后可能造成松花江水体污染，为确保生产、生 活用水安全，于 11 月 23 日零时起，关闭松花江哈尔滨段取水口，停止向市区 供水” 。而中石油集团新闻

13、处处长毕建国表示，并不认为哈尔滨停水与吉林石化 爆炸污染松花江水有关，国家环保总局城市与工业污染应急监察处一位官员也 表示，目前还不能说哈尔滨停水是因为吉林石化爆炸污染松花江水。 2005 年 11 月 23 日，吉林省环保局重申“松花江的苯类污染物仍低于国家 限制的标准” 。而国家环保局随后正式通知：因吉化双苯厂爆炸，松花江水已被 污染。随后，吉林省副省长矫正中带领吉林市市委、市政府、吉化公司及相关 部门领导专程来到哈尔滨市，正式代表吉林省向哈市各界群众道歉。在北京， 温家宝总理主持召开国务院常务会议，常务会审议通过关于落实科学发展观 加强环境保护的决定 ，强调将环境保护纳入地方政府和领导干

14、部考核的重要内 容，严格责任追究。 2005 年 11 月 24 日下午 3 时，国务院新闻办举行新闻发布会，国家环保局 副局长张力军指出：“松花江污染事故的责任是非常明确的，目前看来，它是 在减弱，影响的程度会越来越小，所以现在把这个情况如实地详细地向俄方通 报，我们认为时间也不算晚。 ” 第 7 页 2005 年 12 月 2 日，国家环保总局局长解振华提出辞职，国务院当日免去了 他的局长职务。 2005 年 12 月 5 日，中国石油天然气集团公司召开各企事业单位领导干部会 议，对此事件中相关责任人进行免职、停职检查等处理。 2.3 松花江水污染三大后遗症 根据环境评测专家的预测，此次苯

15、污染将会给松花江带来三大后遗症：一、 硝基苯在鱼类等水生物体内积累，污染食物链，沿江动物及人类食用后将损害 身体，至少半年内居民不能食用江鱼。二、因硝基苯不易被微生物分解，有毒 物质长期残留于江水，今后的江水未必适合饮用，当局必须频密检测。三、因 硝基苯水溶性低，容易在松花江底泥土中沉淀积聚，并顺水流污染其它江河及 沿岸生物。 3 反思：事件处置中凸显的主要问题 3.1 整体的环境应急机制缺乏法律依据 突发性环境污染事件属于非常规决策和非程序问题，政府在处理此类事件 时具有许多即时性和便利性的权力。但现代民主和法治国家的一个基本要求是， 国家应当以法律的形式来规范整体的环境应急机制，特别是当政

16、府在行使涉及 到应急资源的配置征用和对有关组织或个人的奖惩等的强制性权力时，更应当 有行为上的依据。这是因为“在许多可以想象到的情况下，如果政府被授权可 以采取特别行动，而不被迫去行使违法的权力，政府就可以更有效地抵抗来自 内部或外部的攻击，许多生命可以保存并减少损失。由于预料得到的合法性， 便有了更多民众的支持，也因此可能增加政府紧急处置的效力。 ”2 2 在处理这次污染事件的整个过程中，我们不难发现，不论是吉林市政府、 黑龙江省政府、哈尔滨市政府，还是国家环保局，它们启动环境应急机制的依 据都不是国家的法律或法规，而是环境保护的专项应急预案3 3，这正是因为我 国缺乏环境应急机制法律依据。

17、一方面，我国目前尚未出台统一的突发性公 共事件与紧急状态处置法 ，同时调整包括环境领域在内的各类突发性公共事件 的法律和法规也存在着不同程度的缺陷；另一方面，突发性公共事件的频频发 第 8 页 生又迫使政府必须采取各类应急措施加以有效应对，于是只能通过拟定各个级 别的突发性公共事件应急预案体系加以解决。 3.2 应急信息的通报及反馈不力 应急信息是影响突发是事件防治成效的关键性因素，这是因为政府在突发事 件情景下的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的。如果应急 信息不充分不真实，那么政府将无法选择正确的行动方案，就会浪费许多资源 和时间。同时，应急信息的充分和真实也是公众实现知情权

18、、进行自救的基础。 大凡应急信息制度比较完善的国家，都会有规范和有效的应急信息通报制度， 包括通报的种类、范围、时限、方式、途径，特别是建立与新闻单位进行良性 合作的机制，并严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、缓报、谎报人员的法律责 任。4 4然而，在处理此次污染事故中，我国政府早期的应急信息通报速度不仅 迟缓、重要信息通报量明显不足，而且还存在隐瞒的情况，给相关政府部门的 决策造成偏差，也侵害了公众的知情权，并在一定程度上造成了社会的混乱。 松花江水体在 11 月 13 日就被污染了，而下游的黑龙江省到 18 日才接到通报， 哈尔滨市政府更是在 21 日才得到报告，但该市政府却因担心宣布停水的真

19、相会 引起市民的“恐慌” ，不负责任地向外公告声称“停水系因管网改造” ，致使众 多市民失去知情权，反而误信停水原因为“将要发生地震” ，并引起一度的混 乱种种不应出现的缓报、误报，致使相关部门错过了将此次污染事故控制 在萌芽状态的机会。 3.3 应急储备不足 应急储备主要包括应对突发性公共事件所需要的人力资源和物质资源，如具 备专业知识的应急救援队伍、各类应急物资、应急设施和专项资金。在处置突 发性公共事件中，应急储备是否充足，能够影响应急处置的进程和效果。由于 突发性公共事件的发生和发展具有许多不确定因素，因此所需要的人力资源和 物质资源总量也具有不确定性，但对于应急储备制度健全的国家而言

20、，往往在 平时就注重应急资源的储备，并以法律的形式加以保障。然而，在处理此次污 染事故中，我国政府的应急储备很不充分，导致了处置实效低下。体现在以下 两个方面：第一，能够除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材严重不 第 9 页 足。当 11 月 22 日污染带到达哈尔滨市时，该市的环保部门制定了具体的净化 方案，共需要 1400 吨活性炭，可该市总共只有 700 吨，缺口 700 吨，直至 25 日才填补上5 5。第二，哈尔滨饮用水资源储备明显不足。当哈尔滨政府在 11 月 21 日宣布停水 4 天的公告后，哈尔滨市民就出现了抢购饮用水的风潮，同时商 贩哄抬物价，平时 12 元一箱的矿泉水

21、已涨到 20 元，但此时哈尔滨市内具有生 产矿泉水能力的企业已全部满负荷运转。到了 24 日该市已出现部分地区供暖用 水紧张局面，该市政府除了向其他省份求援外还不得不投入巨资打井取水 4 直视软肋：突发性环境污染事件应急立法现状及主要缺陷 回顾松花江污染事件处置中凸显的主要问题，虽然有客观方面的原因，如势 急、量大、突然等，但是却反映出了我国突发性环境污染事件在应急管理体制 的缺陷。而要对其进行根本性的改进完善，则必须健全我国的突发性环境污染 事件应急立法，因为较于任何其它机制而言，法律无疑是最好的保障。然而， 纵观我国目前的突发性环境污染事件应急立法现状，不由得让人感到此路任重 而道远。 4

22、.1 突发性环境污染事件概述 在分析我国突发性环境污染事件应急立法现状之前，有必要从理论上对突发 性环境污染事件作一个比较明晰的界定。 4.1.1 突发性环境污染事件概念 突发性环境污染事件是指发生突然、来势凶猛，在瞬间或短时间内大量排放 污染物质，对环境造成严重污染和破坏，给国家和人民财产造成重大损失的恶 性污染事故。 4.1.2 突发性环境污染事件种类 根据污染物的性质及通常发生方式，突发性环境污染事件可分为：（1）剧 毒农药、有毒化学品的泄漏扩散；（2）溢油事故；（3）易燃、易爆物泄漏或 爆炸事件；（4）非正常大量排放废水造成的污染事故；（5）核污染事故等五 第 10 页 大类。6 6

23、4.1.3 突发性环境污染事件特征 突发性环境污染事件的主要特征包括：第一，发生的突然性。与一般的污染 排放相比，突发性环境污染事件没有固定的排放时间和排放方式，往往突然发 生且来势凶猛，有着很大的偶然性和瞬时性。因此，它属于一种“瞬时污染” 。 第二，形式的多样性。如上文所述，突发性环境污染事件的形式趋于多样化， 可能表现为溢油事故、有毒化学品污染事故、核污染事故等多种类型，并且随 着人类对“污染”认识的扩大而增加其种类，涉及更多的行业和领域。第三， 危害的严重性。突发性环境污染事件不仅可能造成事件现场人员伤亡和财产损 失，而且由于污染后的长期整治和恢复所需费用巨大，间接损失也很严重。第 四

24、，处理的艰巨性。这种事故往往是事先没有预料而危及范围却是“大而瞬时” 的，这就使得此类事故的处理要迅速调动大量人员和设备，从而增加事件处理 难度。 4.2 我国突发性环境污染事件应急立法现状 突发性环境污染事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应 急行政关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其内容主要规定在宪法 和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、自治条例、单行条例、环境保 护性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和 义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、 单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有

25、效，不具有 全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局性的角度分析我国在宪法与宪法性 法律、法律和行政法规中的突发性环境污染事件应急立法之现状。 4.2.1 宪法和宪法性法律的规定 在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第 9 条第 2 款规定：“国家保 障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。 ”第 26 条规定：“国家 保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树 第 11 页 造林，保护林木。 ”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍 适用意义的措辞，并没有明确使用“紧急状态” 、 “突发事件” 、 “应急处理”等 具有特殊适用意义的词语。7 7

26、4.2.2 环境保护法律的规定 1989 年的环境保护法是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具 有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发性 环境污染事件的应急处理作了专门的规定。如该法第 31 条规定：“因发生事故 或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施 处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管 部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企事业单位， 应当采取措施，加强防范。 ” 但是， 环境保护法并不是全国人大通过的，而是全国人大常委会通过的。 根据立法法第 7 条关于立法权限的规定：“全国

27、人民代表大会和全国人民 代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民 事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改 除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”由此可知，它不 是法律意义上承认的环境基本法，因而该法第 31 条应急处理规定不能指导其他 单行环境法律有关突发性环境污染事件应急处理规定的创设工作。 在突发性固体废物污染事件的应急处理方面，1995 年的固体废物污染环 境防治法第 55 条规定了应急预案制度，即“产生、收集、贮存、运输、利用、 处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施， 并向所在地县级以

28、上地方人民政府环保行政主管部门报告，环保行政主管部门 应当进行检查。 ”第 56 条还规定了原因者的义务，即“因发生事故或其他突发 性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻 对环境的危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以 上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。 ” 在突发性水污染事件的应急处理方面，1996 年修订的水污染防治法第 28 条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。 在突发性大气污染事件的应急处理方面，2000 年修订的大气污染防治法 第 12 页 第 28 条既规定了原因者的应急

29、义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义 务，又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的强制应急职 责。 在突发性海洋污染事件的应急处理方面，1999 年修订的海洋环境保护法 第 17 条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义 务，又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职 责；第 18 条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的 效力等。 在突发性核事故应急处理方面，2003 年制定的放射性污染防治法第 23 条规定了生产、销售、使用、贮存放射源单位建立健全安全保卫制度、制定必 要的事故应急措施、采取应急措施、向主

30、管部门报告的义务；规定了有关主管 部门的报告职责和应急职责；规定了本级人民政府的公告职责和调查、处理职 责；第 25 条规定了核设施运营单位健全安全保卫制度、接受公安部门监督指导、 制定核事故场内应急计划、做好应急准备、采取有效应急措施的义务和报告的 义务；第 26 条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责，规定了中国人 民解放军和中国人民武装警察部队的应急支援义务。 4.2.3 环境行政法规的规定 在宪法、环境保护法律规定的框架内，一些单行环境行政法规和减灾防震、 卫生等其他部门法的行政法规规定了突发性环境污染事件的应急处理问题。如 1989年的森林病虫害防治条例、1993年的核电厂核事

31、故应急管理条例、 1995年的淮河流域水污染防治暂行条例、2000年的中华人民共和国森林 法实施条例、2000年的中华人民共和国水污染防治法实施细则等条例， 它们具有一个共同的特征，即在环境保护法和各单行环境法律的框架内规 定了制度化的突发性环境污染事件应急处理机制。 4.3 我国突发性环境污染事件应急立法存在的主要问题 4.3.1 宪法及宪法性法律文件的缺陷 我国宪法和宪法性法律文件在突发性环境污染事件的应急处理方面，其缺陷 第 13 页 主要表现为：第一，新修订的宪法在第68条和89条中，虽然用适用范围和 权力广泛的“紧急状态”替换了“戒严”一词，但“紧急状态”的含义是什么， 基本的应急程

32、序及应急权力与职责是什么，却没有明确的规定。第二，由于应 急权力的行使涉及公民生命权、健康权、自由权甚至政治权利的限制、中止， 涉及国家和社会财力、物力和人力的大规模调配，有时还涉及军队的调集，行 使不当或失控就可能导致非常严重的政治、经济、社会甚至军事后果，因此， 应急权力、职责范围和履行程序必须纳入法治的范围。而我国目前缺乏紧急 状态法，戒严法的适用范围又太狭窄，且国家的环保应急义务和有关部 门的环保应急职责及相关的宪法性规定是原则的或隐含的，其职责履行程序又 相当不完善，种种法规完善程度与现实要求都有相当大的差距。8 8 4.3.2 环境保护法律的缺陷 环境保护法制定于环境污染和生态破坏

33、现象不太复杂的计划经济时代， 随着市场经济的发展，该法许多地方已经明显跟不上时代的步伐：一是没有明 确应急程序的启动标准；二是缺少统一、协调的国家与地区级应急事务管理机 构，9 9目前的管理体制在纵向和横向上都难以明确分工和衔接；三是缺乏应急 方针和应急原则。应急预案与应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、 信息的逐级上报与发布、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间 联合应急等方面的规定，财力、物力、人力和技术力量的应急保证等方面的规 定亦不甚明晰；四是如果并发了不同性质的突发性环境污染事件，或者发生了 全国性的突发性环境污染事件，应如何协调相关的应急管理体制和应急机制？ 该法

34、没有做进一步的规定。 环境污染防治单行法律的缺陷主要是：第一，环境噪声污染防治法缺 乏应急处理的规定，水污染防治法和大气污染防治法缺乏传染病病菌 携带者污染大气和水的应急规定，环境保护法的通用规定和第31条的原则 性规定难以提供充分和有效的应急救济。第二，已有的应急处理规定良莠不齐， 固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法 的规定比较详细，而大气污染防治法的规定则过于简单。第三，如果突发 性环境污染事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指 挥管理体制，施行怎样的信息通报和人力、物力保障机制才能体现应急机制高 第 14 页 效性？现行各单行环境法律对此缺乏相应

35、的规定。 4.3.3 环境行政法规的缺陷 环境行政法规的制定是为了在已有的环境保护法和单行法律框架内制定 明确的规定以弥补法律规定的不足，协助环境单行法律的实施。但是，目前我 国环境行政法规在应急处理的规定方面仍存在以下几个方面的缺陷：第一，在 环境噪声污染防治法、防沙治沙法等单行环境法律缺乏应急处理规定 的情况下，目前还没有制定相应的实施条例或细则。第二，一些条例及其母法 都没有关注有关类型突发性环境污染事件的应急处理，如水土保持法及其 实施细则。第三，各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地 存在规范的不足。第四，虽然环境保护法和相关的单行环境法律在突发性 环境污染事件的应急处

36、理方面发挥了一定的协调和补充实施的功能，但是各单 行法以及在其框架内制定的一些条例缺乏协作性，呈现出明显的部门管理色彩， 致使各部门共同协作的协调性比较差。 5 借鉴：国外处置类似事件的立法经验及趋势 5.1 国外处置突发性环境污染事件的立法经验 20世纪40年代至70年代，比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的 世界八大公害事件，如1986年印度发生了博帕尔毒气泄漏事件，1989年前苏联 发生了切尔诺贝利核电站泄漏事件。在防治突发公害的战斗中，这些国家逐步 建立和发展了自己的应急法律体系。 在宪法的层次上，1961年委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章，尼泊尔、 意大利、韩国、西班牙、德

37、国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配 置和公民基本权利的暂时限制作了规定。如德国宪法规定：为了应对紧急状态， 联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在宪法性法 律的层次上，美国制定了全国紧急状态法，土耳其、加拿大、日本等国制 定了应对各种危机的紧急状态法，前苏联制定了紧急状态法律制度法， 英国制定了紧急状态权力法，这些法律均可适用于突发性环境污染事件的 应急处理领域。 第 15 页 在环境基本法的层次上，一些国家设立了突发性环境污染事件的应急章节或 规定，如加拿大在1999年修订的环境保护法中设立了“涉及紧急情况的环 境保护事件”专章。10 10 在环境单行法的层次

38、上，一些国家对某一方面突发性环境污染事件的应急处 理做了周密的规定。如：美国法典第33卷第26章（联邦水污染控制法）第 1321条（油类和危险物质责任）把“国家应急计划”作为第4款，设置了“总统 的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内 容；把“民事强制措施”作为第5款；把“国家反应体系”作为第10款，设置了 “总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和 地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地 区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。11 11日本1998年修订的水 污染防治法把第18条的标题定为“紧急措施

39、”。此外，一些国家还在行政法 规或命令中规定了应急条款。 总的看来，世界各国突发性环境污染事件应急立法可以归纳为以下几种模 式：第一，在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发性环境污染事件应 急处理的紧急状态法，既而在专门的环境立法中规定应急法律问题，如美国、 加拿大、荷兰、日本等国。第二，在环境基本法或综合性的环境保护法之中设 置一些原则的应急处理规定，然后再制定专门的突发性环境污染事件应急法律， 如日本在1967年制定公害对策基本法之后于1976年制定了海洋污染和海 上灾害防治法。第三，在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定 可操作性的应急章节，再在单行环境立法中分散各自的应急规

40、定，如：加拿大 既在1999年修订的环境保护法中设立了第8章涉及紧急情况的环境污染 事件处理规定，又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职 权。第四，在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理 规定，然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制； 一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急 处理措施，如我国。第五，无专门的紧急状态法或突发性环境污染事件应急法 律，但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急 处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发性环境污染事件应急行政法 规或法令，这样的国家目前不

41、多见。 第 16 页 5.2 国外突发性环境污染事件应急立法趋势 尽管各个国家由于具体国情不同而在其突发性环境污染事件应急立法中各有 特色，但仍可从其中归纳出某些具有共性的立法趋势： 第一、制定专门、统一的应急法律规范。多数国家都有统一的紧急状态法， 通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救 济等内容。它在突发事件应急法制领域中处于核心地位，能够保证在紧急状态 下有一个统一的指挥机制和程序规范。 第二、通过立法，设置专门化、专业化的管理机构。许多国家通过明确的 法律授权，已经设置了专门的危机管理机构和危机管理体制。比如美国的联邦 紧急事务管理局、俄罗斯的紧急情况部、

42、新加坡的国内事务部下设的民防部队 等。这些机构的组建能够保障一旦发生突发性事故，政府能够在统一的指挥下 采取高效、有序的应急措施。 三、立法普遍体现“应急管理部门之间相互合作”的发展趋势。许多突发 性公共事件不是某一个部门或机构单独可以应对的，往往需要不同部门和机构 的联合协作，才能在紧急状态下有条不紊地应对危机。瑞士国家应急管理中心 就是一个典型的例子：该中心的运作往往不是独立进行，而是通过直接的沟通 渠道与国家的一些部门、机构（如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的 地方播音室等）合作。 第四、通过立法规范应急管理中政府的行政行为。从各国应急管理实践中 可以发现，应急管理行为都有相应的法

43、律规范作为依据和准则，政府机构所制 定的政策、采取的措施必须要有相应的法律依据，才能保证突发事件应急处理 措施的正当性和高效性。同时，立法规范中还包括政府机构处理突发事件的权 力来源、权力内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、监督权的行 使等方面的规定。 第五、立法强调危机预警机制的建设和完备。中国古语有曰：防患于未然。 危机的预警准备是预防和避免危机发生的首要有效措施。从经济利益上考虑， 危机状态的预防比危机事件的解决具有更加重大的意义，因为有效的危机预防 机制可以避免社会财富的浪费，节省社会资源，保障社会秩序的持续稳定，这 也与我国当前提倡构建“节约型社会主义和谐社会”的目标是一致

44、的。因此， 国际上各国立法都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制的建设。 第 17 页 第六、立法鼓励民间的应急参与。减少突发事故损失的重要途径之一就是 充分动员民间力量的积极参与。在危机管理领域单纯依靠政府的力量是很有限 的，因此，不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助 阶段，都应该积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高公众参与危机处理的效率。 例如，在瑞典，私人组织的代表必须参与到危机规划和预防中来；在美国，更 是将政府与红十字会等非政府组织以及其他的私人组织的合作纳入到联邦应急 计划中来。 第七、立法规定必要的危机防范意识和防范措施的改善与演习。在全社会 树立正确的危机

45、防范意识是形成完善的应急管理体系的关键之一。危机防范意 识和能力的培养除了平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的突发事 件演习也必不可少。从国外情况来看，突发性事件应急处理演习对于提高突发 事故的处理效率、减少突发事故造成的损失、提高政府的威信都具有不可估量 的作用，因此应当将必要的危机教育和危机演习写入有关的应急立法当中。12 12 上述国外处理突发性环境污染事件的立法经验和发展趋势，尤其是其中所 体现的立法专业化、系统化、多部门多机构合作、注重非常规状态下政府行政 行为的调整等做法，可以为我国进一步完善环境污染突发事故应急立法提供有 益的借鉴。 6 探索：如何完善我国的突发性环境污染

46、事件应急法律体系 6.1 明确我国突发性环境污染事件应急立法的指导思想 完善我国的突发性环境污染事件应急法律体系首先必须明确其指导思想：即 在实施依法治国方略、全面推进和谐社会的新形势下，把突发事件应急系统纳 入法治化轨道，为建立综合有力、统一指挥、规范有序、科学高效的灾害事故 紧急管理体系提供法律依据，在保护环境的同时确保公民基本权利获得最大的 法律保障，并使公共权力能够更有效地依法行使。 6.2 建构我国突发性环境污染事件应急立法的框架 我国具有独特的法律体系和立法传统，具有独特的环境行政管理体制，因此 突发性环境污染事件应急立法体系的建立，不能机械地照搬国外的模式，只能 第 18 页 结

47、合我国的立法传统和法律体系对上述国外立法经验和趋势，在各立法层次上 定向地参考和借鉴。 由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律文件的相关规定、 环境保护法、单行环境保护法和行政法规等组成。因此，我国突发性环境 污染事件的立法框架也应该从以上几个主要领域开始构建，依据笔者的拙见， 主要工作宜从以下几个层次上着手。 6.2.1 关于宪法和宪法性法律文件 在宪法和宪法性法律文件的层次上，首先要在宪法的框架内制定紧急状态 法，在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度， 对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定； 在分则中单列“突发性环境污染事件

48、的应急处理”一章，对突发性环境污染事 件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定。由于紧急状态涉及公民宪法性 基本权利的限制和国家机关职权的重新配置，因而紧急状态法属于基本的 宪法性法律，必须由全国人大通过。其次要修订戒严法，把重大的突发性 环境污染事件和与环境有关的公共卫生等事件的应急需要明确为戒严的条件之 一，并对相应的戒严制度进行补充。 6.2.2 修订环境保护法 主要的工作是：提升其通过机关级别（即提升为全国人大通过），使之成为 真正法律意义上的环境保护基本法，在次基础上创新和完善突发性环境污染事 件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。 6.2.3 制定专门的突发性环境污染事件应急

49、法及其实施细则 在宪法和环境保护法的指导下，衔接各单行环境法律法规中的通用 与应急处理规定，并参考公共卫生突发事件应急条例和其他应急条例的立 法体例和主要的制度，制定专门的突发性环境污染事件应急法及其实施细 第 19 页 则。在立法中明确规定应急目的、应急方针、应急体制、应急原则、应急制度 和主要术语的概念等内容。 如紧急状态法事先已制定，突发性环境污染事件应急法的规定则应 与之相协调。由于突发性环境污染事件应急法除了涉及军队的应急职责之 外，基本上都是一些行政条款，一些具体的应急机制难以被具有相对稳定性、 原则性和抽象性特点的法律所具体和明确把握，因而必须发挥国务院行政自由 裁量权的作用，制定其实施细则。 此外，还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相 关立法的关系。 6.3 完善我国突发性环境污染事件应急立法的实现模式 第一，在宪法中进