[硕士论文精品]我国煤矿安全生产行政执法问题研究.pdf

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1、内容提要 中国是产煤大国，而中国的煤矿安全生产事故在世界上也排列前位。在中国的很 多矿区，。安全第一”。安全压倒一切”等等的标语随处可见；很多矿厂专门设有安全 矿长一职，井下有安全员，瓦斯员等进行巡逻检查、排查、监督。但是我们还能够看 到一起起触目惊心的事故，一个个支离破碎的家庭。有些煤矿多少工人在井下作业我 们甚至不知道具体的数字。这无疑揭示了我国煤矿安全生产行政执法的不足之处。本 篇文章从煤矿安全生产行政执法的程序上揭示了现行煤矿安全生产行政执法的一些 不足之处。根据一些实例说明了在我国的煤矿安全行政执法问题上，应该严格行政执 法程序，规范行政问责制度以及加强行政执法监督。这样可以使监察人

2、员更好的履行 国家赋予的职责，切实做好煤矿安全执法工作。 制 关键词；煤矿安全行政执法煤矿安全行政执法程序问责翩煤矿安全行政问责 引言 我国是世界上的产煤大国，煤炭在我国的经济发展和社会发展中是最主要的能 源。我国的煤矿产量占全球的三分之一，每年的事故死亡人数却占全世界的8 0 左右。 2 0 0 5 年全国煤矿共发生死亡事故3 3 4 1 起，死亡5 9 8 6 人，平均每天死亡1 6 4 人，其 中重大事故2 1 0 起，死亡8 8 6 人，特大事故5 8 起，死亡1 7 3 9 人：全国煤矿百万吨死 亡率为2 8 3 6 ，居世界之首，是美国的1 0 0 倍，南非的4 0 倍，印度的l

3、O 倍。这些数 字让人触日惊心。因此，确保我国煤炭- T 业健康、稳定、持续的发展是关系到我国经 济和社会稳定的大事。自从上世纪8 0 年代以来，随着改革的不断深入，在一切为了 经济，一切服务于经济的方针指导下，我国的煤矿产业进入了全面性的大发展阶段。 然而，在取德了长足发展的同时，我们看到这样一种事实：我国的煤矿安全生产事故 数量却是世界“第一”。尤其是近年来，我国的煤矿安全生产事故更是呈现出上升的 趋势。矿难报道不绝于耳。社会舆论曾一度为之鼎沸。我国政府为了救矿工，遏矿难， 挽民心，平民愤，也已经进一步加强了对煤矿安全生产行政执法的力度。 笔者认为，无论从对劳动者安全和健康方面考虑，还是从

4、国家和社会可持续发展 的角度，都需要加强对我国煤矿安全管理制度方面的研究，尤其是对煤矿行政执法方 面的加强更应该放在重中之重的位置。行政执法的加强可以最有效的减少在煤矿安全 生产事故。所以煤矿安全行政执法是煤矿安全生产的霞要保障。而且对我国目前煤矿 安全生产方面的现状来看，在很大程度上。煤矿安全行政执法的实施力度及其执法目 标得以实现的程度，更是直接决定着煤矿安全生产的形势。故此，研究煤矿安全行政 执法，在行政法上具有重大的理论意义和实践指导意义。由于目前对于煤矿安全行政 执法的行政法学研究较为薄弱同时限于篇幅和水平有限，所以，本文仅就煤矿安全 行政执法的一些主要行政法问题进行探讨。具体来说即

5、从煤矿安全行政执法煤矿安全 行为出发，同时借鉴一些煤炭生产大国的安全行政执法经验，立足于我国国情进行深 入地检讨，并就其如何完善提出了一己之见。 一、我国煤矿安全生产行政执法概述 ( 一) 行政执法的涵义 执法或称适法，是指国家机关在实际生活中实施法律的活动。行政执法是国家行 政机关及行政机关工作人员执行法律，法规和规章的具体行政行为，它是指行政机关 在行政管理活动中按照法定职权和程序对行政管理相对人所采取的直接影响其权利 和义务，或对其权利和义务的行使与履行进行监督的具体行政行为。 许崇德、皮纯协教授主编的新中国行政法学研究综述提出了行政执法广义论 的观点：“行政执法是就国家行政机关执行宪法

6、和法律的总体而言的。因此，他包括 了全部的执行宪法和法律的行为既包括中央政府的所有活动，也包括得分政府的所 有活动，其中有行政决策行为、政府立法行为以及执行法律和事实国家行政管理的行 政执行行为。”o 罗豪才教授主编的行政法教科书行政法学提出了归纳了较广义的观点，认为 。行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的之间影响 相对一方权力义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督 检查的行为”。o 应松年教授认为行政执法“即是主管行政机关依法对相对人采取的具体的直接影 响其权利义务或者对相对人权利义务的行使和艘行的情况进行监督检查的行为”。这 是较狭义的观

7、点。 杨惠基先生所著行政执法概论一书对“行政执法”的界定则是较狭义的：“行 政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和 法定程序，执行法律法规的规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措 施并影响其权利义务的行为”。行政执法不包括“行政机关制定行政法规和规章等行 政立法行为”以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行 为”，“行政执法是与行政立法、行政司法相对应的”o 。 国务院办公厅2 0 0 2 年1 0 月1 1 日转发中央编办的( 关于清理整顿行政执法队伍， 。许崇德、皮纯协：新巾国行政法学研究综述，法律出版杜1 9 9 1

8、年版，第2 9 3 页。 。罗豪才：行政法学，中国政法大学出版礼1 9 9 6 年版，第1 8 3 页， 。应松年、朱维究：t 行政法与行政诉讼法教程，中国政法大学出版社1 9 8 9 年出版。第1 6 4 页。 o 杨惠基：行政执法概论上海大学出版社1 9 9 8 年版，第3 页。 2 实行综合行政执法试点工作的意见中使用“行政执法”显然是狭义的涵义，即仅指 政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出，要“将制定政策、审查审批 等职能与监督检查、实施处罚等职能( 即行政执法) 相对分开”，“将监督处罚职能( 即 行政执法) 与技术检验职能相对分开”。也就是说，行政执法不包括制定政策、审

9、查 审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。 原国家经贸委法规司2 0 0 2 年7 月2 3 日完成的关于国家经贸委行政执法职责调 查情况的报告中使用的“行政执法”具体包括：“行政许可，行政处罚，行政确认、 行政裁决和行政强制等职责。”这属于较广义的范畴。 行政执法可作广义和狭义两种解释。广义的行政执法，就是行政机关的一切行政 行为，也就是指行政机关运用法律对国家事务进行组织和管理的全部活动，它通常又 以行政机关的立法、执法、司法三种形式表现出来。狭义的行政执法概念，专指上述 广义执法中的执法概念，也就是指行政机关依法对相对人采取的具体的直接影响其权 利义务，或者对相对人权利的行使和义务的

10、履行情况进行监督检查的具体行政行为。 行政执法是行政机关管理社会经济事务的基本手段和方式，包括行政许可、行政征收、 行政处罚、行政强制、行政检查等。站在宪政理论的高度，“执法”是一种国家权力 的适用，“是指国家机关执行、适用法律的活动”o 。从这一意义上说，“行政执法” 就是指行政机关执行法律的行为。行政机关执行法律的行为，又可分为抽象行政行为 和具体行政行为。在此主要指具体行政行为即行政主体为履行行政管理职能，在行 政管理活动过程中，依照法律、法规的规定，对行政相对人采取的具体影响其权利义 务，或者对行政相对人的权利义务的行使和履行情况实施某种监督 鸯：查的行为，如行 政许可、行政审批、行政

11、奖励、行政处罚、行政强制、行政合同以及行政监督等。研 究行政执法体制，既要正确把握行政执法的内涵，更要明确它的外延，以克服表面化 和片面性。从内涵上看，行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对入实 施的影响其权利义务的外部具体行政行为；从外延上看，行政执法包括行政许可，行 政检查、行政强制、行政处罚等等。 而西方国家对行政执法的理解是这样的：行政执法，在西方发达国家严格地说应 该称之为依法行政，即行政机关根据制定的法律，法规对社会事务进行治理。英美法 系国家的学者更注意从控制、防止行政权力膨胀、保护私人利益的角度分析行政法， 。姜明安：行政执法研究，北京大学出版社2 0 0 4 年舨第

12、7 页。 o 应松年：行政法学新论，中国方正山版社1 9 9 8 年版第2 3 3 页。 3 侧重于以法的支配原理为基础理解分析行政法。而大陆法系国家的行政法学者更侧重 于从国家管理的角度理解行政法侧莺于从权力的需求与公共利益的角度思考行政法 概念。因此有些学者在比较两种法系行政法时，把英美法系行政法的特点概括为“控 权法”把大陆法系行政法的特点概括为“保权法”，实际上，这种区别是相对而言的， 从行政法基本理念与价值面言，。保权”与“控权”只是一个问题的两个方面，良好 的保权状态篙要以控权为基础：同理，健全的控权制度又以保权制度为基础。这种相 互的关联性实际上说明了两种行政法之间的关联性。 (

13、 二) 煤矿安全生产行政执法 1 、 煤矿安全生产行政执法的概述 结合行政执法的概念，笔者认为，煤矿安全行政执法是指特定的行政安全监察机 构及其工作人员为了达到保障矿工的生命安全和人身安全避免发生煤矿安全事故 达到煤矿安全生产第一的目的，对煤矿安全生产进行阶段性的监督检查、对煤矿安全 生产严格实施国家规定的法律和程序的一种行政行为 2 、 煤矿安全生产行政执法主体 行政执法的主体是指享有国家行使执法权，能以自己的名义进行行政执法活动。 并能独立承担由此而产生的相应的法律责任的组织。行政执法主体具体包括以下两 种：一是国家行政机关，必须按照宪法和有关的组织法，经法定的批准程序设立，在 法定范围内

14、行使有关行政执法权；二是法律、法规特别授权的组织，必须经过法律， 法规的授权，才能成为行政执法主体。 而煤矿安全行政执法的主体涵义是：依法具有对外行政管理和监察职能。并有权 针对特定事件依照法定的程序实施相对人权利义务的行政行为的行政主体。由此可 知，煤矿安全行政执法主体是指依照法律规定和法定程序具有煤矿安全行政管理职能 和监察职能，并有权针对煤矿安全4 i 法行为和小法程序依法实施影响煤矿企业及有关 煤矿工人的权利义务的具体行政行为的煤矿安全监察杌构。另外，“行政法学既然要 研究行政权的运作，就不能不研究行政权的运作主体一行政机关，不能不研究行政机 关的法律地位及其职权、职责等。，而行政机关

15、的法律地位、职权、职责等均是由行 政组织法规定的”，所以行政执法主体制度应该属于行政机关组织法的研究范畴，而 “行政机关组织法是规定行政组织的结构、规模。行政权的范围及分配以及行政机关 。姜明安：行政执法与行政诉讼法( 第二版) ，北京大学出版社2 0 0 4 年版- 第1 1 4 页 4 的设置、地位、权限和编制的法律规范的总称。 由此可见，煤矿安全行政执法主体是煤矿安全生产行政执法的关键。他的行政管 理和行政监察都在煤矿安全生产行政执法中占有重要的位置。甚至可以说，煤矿安全 行政执法主体制度的制定和他的权限对于整个煤矿安全生产行政执法的治理都有着 举足轻重的位置。依照上述所说，煤矿安全行政

16、执法主体必须是依法组成或者是依法 经过授权的国家执法机关，而且他必须要在国家规定的范围和权限内进行执法。要在 行政执法的过程中做到秉公办理，理性执法。在执法过程当中要根据违法行为的轻重， 合理，公平地进行处罚。正确的使用自由裁量权。把矿工的生命安全，人身安全和国 家的财产放在重中之重的位置上。避免权力滥用和执法过当的现象发生。 ( 三) 煤矿安全行政执法作用 煤矿安全行政执法是煤矿安全生产的重要保障。而且对我国目前煤矿安全生产方 面的现状来看，在很大程度上。煤矿安全行政执法的实施力度及其执法目标得以实现 的程度，更是直接决定着煤矿安全生产的形势。故此，研究煤矿安全行政执法，在行 政法上具有重大

17、的作用，笔者认为从三个方面来体现： 第一、行政执法有助于保护公民权利。在民主社会中，人民通过一定途径让渡 自己的一部分权利，从而形成国家权力，这就是公共权力。行政机关的行政权力( 公 共权力) 的运用，最经常、最密切、最广泛地关系到社会公共利益和公民个人利益， 体现着国家政权的性质，影响着国家和广大人民群众的关系，事关社会主义事业的兴 衰成败。煤矿安全行政执法机关工作人员是国家特定的执法机关，应该把人民的生命 安全和国家财产放在重要的位置，决不能滥用这种权利，要避免官煤勾结和官商一体 化的现象。我国是煤炭大国，可是我国的煤炭事故也名列前位，近年来，国家把煤矿 安全生产行政执法放在了重中之重的位

18、置。这对于矿工的公民利益和社会利益起到了 重要的作用。切实保护了矿工的健康和合法的权益。煤矿安全行政执法是通过煤矿安 全执法的法律规定，保障矿工的健康，生命和国家的财产。 第二、行政执法有助于建设法治政府。依法治国，要求国家是法治国家，社会 是法治社会。与之相适应，依法行政就是要建设法治政府。建设法治政府，要求行政 机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化、事业和社会 事务。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求， 做到有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿。这与依法行政的基本要求 相一致。法治政府是立体的、多维的，其特征表现出法治政

19、府应当是有限政府、服务 政府、阳光政府、诚信政府，效能政府和责任政府。我国的煤矿占世界的三分之一， 可是煤矿事故却占全球的8 0 9 6 ，近年来，我国的煤矿报道竟然出现持续上升的局面。 我国的政府虽然已经制定出一系列的解决方面，甚至出台了很多关于煤矿安全生产方 面的法律法规，可是还没有真正意义上的解决煤矿安全生产的问题。在一定的程度上， 煤矿事故已经造成了社会的不稳定因素，很多矿工和其家人怨声载道，所以煤矿安全 生产的行政执法的严格化，规范化。我国煤矿安全生产行政执法上，并不是无法可依， 只是执法不严。综上所述，加强煤矿安全生产行政执法对国家的法制建设，国家的生 命财产，矿工的生命安全，社会

20、的舆论都有着重要的作用和意义。 第三、经济的发展与煤矿安全生产是分不开的，安全生产是效益的保障，没有 安全生产，就没有经济效益和社会效益，就没有经济发展和社会稳定。因此，正确处 理煤矿安全生产、煤矿安全生产与经济发展、煤矿安全生产与人民的生活至关重要， 它关系到改革、发展、稳定的大局，关系到经济的正常运行，关系到人民群众的安居 乐业，也关系到社会主义和谐社会的建设。 6 二、我国煤矿安全生产行政执法现状 ( 一) 行政许可现状 1 、煤矿安全行政许可概述 对行政许可的概念可以从广义和狭义两个角度予以界定。广义的行政许可包括行 政许可的设定、实施和监督，既有立法层面的内容，亦有执法层面的内容：亦

21、有抽象 意义的内容，亦有具体意义的内容。而狭义的行政许可则只是指行政许可的实施和监 督检查，仅只执法层面的内容，是在具体意义上的概念。2 0 0 3 年8 月2 7 日第十届全 国人民代表大会第四次会议通过并于2 0 0 4 年7 月1 日起施行的中国人民共和国行 政许可法，在规范内容上表现出较为明显的广泛性，并且对核准、认可、登记等形 态做出了相应的规定，而其对行政许可的概念把握基本上采纳了学界的研究成果，进 行了狭义的界定。该法第2 条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、 法人及其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该法第3 条第 2 款进一步规定：“有关行政

22、机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、 财务、外事等事项的审批，不适用本法。”o 根据行政许可法的上述规定，结合我国行政法学界近年来的研究成果，可以 对行政许可的概念做出如下界定：行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行 政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法 做出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。 第一、行政许可是一种行政行为。行政许可法第2 条将“行政许可”界定为 “行政机关的行为”。当然行政机关的行为却不都是行政行为，做出行政许可行为的 主体也不一定都限于行政机关。 第二、行政许可是依申请的行政行为。根据行政许可法规定，

23、行政许可必 须“根据公民、法人或者其他组织的申请”进行。行政主体针对行政相对人的申请， 依法采取相应的行政行为。行政主体不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许 可证或者执照。 第三、行政许可是有限设禁和解禁的行政行为。从实定法的角度来分析，我们 。姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社2 0 0 4 年舨第2 5 7 页 7 可以说行政许可法第二章所规定的“行政许可的设定”解决的是该不该解禁、由 谁解禁和如何解禁的问题。 第四、行政许可是收益性行政行为。行政许可引起的法律后果是行政机关准予 行政相对人从事某种特定的行为，该行为存在的前提是法律的一般禁止而解禁无疑 意味着行政相对人获得了

24、某种“特权”。 第五、行政许可是要式行政行为。所谓要式行政行为，是指必须遵循一定的法 定程序并具备某种书面形式的行政行为。行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正 规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的 辅助性文件。这种明示的书面许可时行政许可在形式上的特点。o 煤矿安全行政许可则是指法定的煤矿安全许可实施机关根据公民、法人或者其他 组织的申请，准予其从事煤矿生产经营的活动。安全生产条件是安全生产的前提，不 符合法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的。不得批准或者验收 通过。煤矿安全行政许可的主要表现形式是行政许可证，它是由煤矿安全许可实施机 关

25、向被许可人发放的一种证明性的文书，依据国务院办公厅关于完善煤矿安全监察 体制的意见第l 条的规定，主要包括煤矿安全生产许可证和矿长安全资格证。 2 、 煤矿安全生产行政许可中存在的问题及原冈分析 根据我国有关法律法规的规定，我国目前与煤矿安全生产有关的行政许可，有以 下六种，安全生产许可证、矿长安全资格证、矿长资格证、采矿许可证、煤炭生产许 可证和煤炭经营许可证。就是在煤矿安全生产许可中我们称之的六证o 。我国煤矿安 全生产许可方面的法律法规比较细致，也比较多。可是为什么还在有很多矿难屡屡放 生呢，这不得不让我们正视煤矿安全生产许可方面的问题。笔者认为，在我国的煤矿 安全行政许可当中，煤矿安全

26、执法机关的实施权力还有行政许可程序的方面，都存在 着一些问题。 煤矿安全行政许可制度设计不合理。根据安全生产许可证条例和煤矿企业 安全生产许可证实施办法的规定，我国煤矿企业安全生产许可证由各级煤矿安全监 察机构负责颁发；而煤矿安全监察条例又规定煤矿事故发生以后由煤矿安全监察 机构负责调查处理。这种发证机关和监察机关同属一家的情况，在我国的行政执法中 。参见行政许可法第3 9 条规定：行政机关做出准予行政许可的决定需要颁发行政许可证件 的，应向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。 o 彭嘉陵：管理体制小顺地方利益驱动整顿小煤矿进艘缓慢，载人民日报，2 0 0 5 年1 2 月 8 日第六

27、版。 8 是比较常见的种情况。“同监同管”的情况有时会导致行政执法机关的权力过大， 权力失衡，甚至会导致权力滥用的情况。这无疑是官煤勾结的一个症结所在。自己颁 发煤矿安全生产行政许可证，而自己同时又对煤矿安全生产行政执法进行监察。这项 成立权力的交织和重叠。不仅浪费了法律成本，还容易造成权力滥用的情况。这是我 国煤矿安全行政执法的一个缺失所在。 ( 二) 行政检查现状 1 、 煤矿安全行政检查概述 行政检查慨念的界定，直接影响着行政检查制度的构建，是行政检查制度的逻辑 起点。目前，行政法学界对行政检查尚未形成统一的定义。行政法学界对行政检查的 概念主要有以下几种界定： ( 1 ) 行政检查是指

28、行政机关为实现行政管理职能，对个人、组织是否遵守法律 和具体行政处理决定所进行的监督检查o 。 ( 2 ) 行政检查，指行政权力主体对公民、法人或其他组织遵照法律和依法做出 的行政决定正确执行的情况，进行调查、统计、督促并提出处理意见的活动。营 ( 3 ) 行政检查，也称行政监督检查，指具有行政监督检查职能的行政主体，依 据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规，以及是否执 行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解的行为。 ( 4 ) 行政检查是指行政主体，依法对行政相对人是否遵守国家的法律、法规、 行政规章的情况，作单方面强制了解的行政行为。 ( 5

29、 ) 行政检查是行政主体基于其享有的行政职权，为了保障相虑法律、法规、 规章及有关行政命令、行政处理决定等褥到遵守和执行，依法对公民、法人或者其他 组织守法和履行法定义务的情况进行检查、了解、监督的外部具体行政行为。 以上五种概念主要是在行政检查的主体、对象、性质上认识不同，第一种和第二 种认为行政检查的主体是法定的行政主体，行政检查的对象是不特定的行政相对人。 第三种强调行政检查的对象是特定的行政相对人，行政检查能够影响行政相对人的权 益。第四种强调行政检查的单方性、强制性。第五种强调行政检查是外部具体行政行 。罗豪才：行政法学，中国政法大学出版辛 = 1 9 9 7 年版第1 9 4 页。

30、 。杨海坤：行政法与行政诉讼法法律出版社1 9 9 2 年版，第9 0 页 。王连昌：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版第1 8 4 页。 。崔卓兰：行政程序法要论，占林人民出版社1 9 9 6 年版第1 2 6 页。 9 为。在实践中，我们可以发现行政检查既有以实力加之于行政相对人身体、财产、住 所的直接强制检查，又有通过法则等规定事先间接给予行政相对人义务的间接强制检 查。行政检查的对象既有对特定的行政相对人的特定行政检查，更有对不特定的行政 相对人的一般行政检查，行政检查涉及的范围较广，对于相对人的权益都具有重大影 响，内容也较复杂，我们无法将间接强制行政检查和一般行政检查

31、排除之外。在目的 上，行政检查已经明显区别于以往传统行政行为类型，走向更人性化的趋势，从单纯 实现行政效率或者行政目标迈向与法治精神相吻合的公共安全、社会秩序，为多数人 谋取共同利益。 综上所述，笔者较赞同前述第五种观点，即行政检查是行政主体基于其享有的行 政职权，为实现公共利益，依法对公民、法人或者其他组织守法和履行法定义务的情 况进行检查、了解、监督的外部具体行政行为。它是国家为了实现既定的行政管理I g 标而赋予行政主体的一项主要职权。行政检查一般又称为行政监督检查。 在现代社会中，人类的社会、经济、文化生活越来越多地受到国家的影响，与行 政机关的行政管理处于密不可分的关系之中。随着社会

32、事务的不断增多、现代科技经 济文化的迅猛发展，现代行政管理的触角已经延伸到公民、法人衣食住行的各个方面。 在行政管理活动中，行政检查以其自身的特性。在国家管理活动中发挥了十分关键的 作用。 根据煤矿安全监察条例等相关的煤矿安全法律法规的规定，煤矿安全行政检 查的目的是为了及时发现并排除煤矿安全生产隐患，预防煤矿生产安全事故发生。保 障职工的生命安全和煤矿安全生产。 2 、 煤矿安全行政检查中存在的问题及原冈分析 建立稳定有效的煤矿安全生产行政检查机制对行政相对人的行为有一种外在的 约束和影响作用，可以预防行政相对人的违法行为，推动行政相对人守法，促使其遵 守法律、法规、规章等法律规范的义务。同

33、时，煤矿安全生产行政主体通过行政检查 对行政相对人守法情况的了解，可以尽早发现问题，及时发出警告，促使其迅速纠正， 使被违法行为所破坏的正常的法律秩序尽快回到法治建设的轨道上来，保证法律法规 的有效实旋。 考察行政检查从设定、实施到救济的全部过程，我们不难发现，政府的行政检查 权力很难受到法治原则的规范和责任行政的制约。我国行政检查制度还存在着种种的 不足，下面笔者将对行政检查存在的不足进行详细的论述。毋庸置疑，现行煤矿安全 1 0 行政检查对于保障煤矿安全生产起到了直接的作用，但目前仍然存在以下问题有待解 决： 第一、煤矿安全行政检查不够彻底完善。煤矿安全行政执法人员在进行行政检 查的时候，

34、常常只检查劳动现场的不安全因素，不卫生冈素。很少对煤矿安全行政执 法所规定的生产方针、政策、法规、制度的情况进行检查；对煤矿的安全生产规章制 度建立、健全和贯彻执行情况进行检查。 第二、煤矿安全现场检查笔录上面漏洞很多。根据煤矿安全监察条例第1 2 条规定：“地区煤矿安全监察机构、煤矿安全监察办事处应当对每个煤矿建立煤矿安 全监察档案。煤矿安全监察人员对每次安全检查的内容、发现的问题及其处理情况， 应当作详细记录，并由参加检查的煤矿安全监察人员签名后归档。”我国煤矿安全行 政检查实行现场检查笔录制度。但目前，我国煤矿安全现场检查笔录存在不少问题。 具体表现在：“被检单位( 人员) 一项小写单位

35、全称；不填采矿许可证号、煤炭生产 安全许可证号；检查人( 签字) 不是榆查人亲笔书写，而是代笔；被榆单位没有签字 或签字不规范等。”。还有些行政执法人员在进行行政检查的时候很多检查方面的工作 做得不细致，很多东西不体现在笔录上面，这对以后查看形成了不必要的麻烦。 ( 三) 行政处罚现状 l 、 煤矿安全行政处罚概述 所谓行政处罚，“是指特定的行政机关或者法定授权组织、行政委托组织依法对 违反行政管理秩序尚未构成犯罪的个人和组织予以制裁的行政行为。”o 根据煤矿安全监察行政处罚办法第2 条。规定，煤矿安全行政处罚是指煤矿 安全监察机构为了制裁煤矿安全违法行为、保障煤矿依法进行生产，依法对违反有关

36、 安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程且未构成犯罪的 煤矿及其有关人员予以制裁的行政行为。安全生产条件是安全生产的前提，不符合法 律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。 。马旺、张建军：煤矿安全监察应规范行政执法文书制作载煤炭企业管理2 0 0 5 年1 0 月刊， 第2 9 页。 。应松年、杨惠基：行政法学新论之第十五章行政处罚，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第2 5 8 2 5 9 页。 o 煤矿安全监察行政处罚办法第2 条规定：“国家煤矿安全监察局，省级煤矿安全监察局和 煤矿安全监察办事处( 以下简称煤矿安全监察机构) 对

37、煤矿及其有关人员违反有关安全生产的法 律、行政1 法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的行为( 以下简称煤矿安全违法行为) 实施 行政处罚适用本办法。本办法术作规定的适用安全生产违法行为行政处罚办法。有关法律、 行政法规对行政处罚另有规定的，依照其规定。” l l 不符合法律、法规和规章规定的安全条件，弄虚作假，骗取批准或者勾结传统行政审 批人员去得批准的，负责行政审批的行政部门或者机构除必须立即撤销原批准外，应 当对弄虚作假骗取批准或者勾结串通行政审批工作人员的当事人依法给予行政处罚： 构成行贿罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。 2 、煤矿安全行政处罚中存在的问题及原因分析 煤矿安全行政

38、处罚是最有力的煤矿安全执法手段。自煤矿安全监察行政处罚办 法颁布实施以来，我国煤矿安全执法取得了较大的成效，同时也存在一些有待解决 和注意的问题。 煤矿安全行政处罚的自由裁量权过大。自由裁量是指行政机关对于做出任何决定 有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采 取某种行动，或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可 能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。从煤矿 安全监察行政处罚办法等法律来看，我国煤矿安全行政处罚领域的自由裁量权过多 过大，会有被滥用的危险回，它们主要有： 第一、在处罚时限方面的自由裁量权，煤矿安

39、全监察行政处罚办法未规定做 出行政处罚的时限，只在第2 条规定：“本办法未作规定的，适用安全生产违法行为 行政处罚办法。有关法律、行政法规对行政处罚另有规定的，依照其规定。”同时， 安全生产违法行为行政处罚办法，行政处罚法等法律对处罚时限的规定非常有 限并不能够满足煤矿安全行政处罚在处罚程序上的特殊需要。 第二、对情节轻重认定的自由裁量权，我国煤矿安全监察行政处罚办法总 共3 0 条，但是在情节轻重的认定上有很多法律规定条款过于模糊，在澳大利亚。如 果煤矿发生事故，那么矿主及其经理人都要被吊销执照，并处以罚款。在我国，煤 矿安全检查行政处罚办法中。认定如发生莺大煤矿安全事故，执照将被吊销。可是

40、 对于重大煤矿安全事故却没有具体的界定。 。孙春龙：官煤勾结黑幕重重地方官称不敢再查 ，载燎望东方周刊2 0 0 5 年1 1 月 三、我国煤矿安全生产行政问责制 ( 一) 行政问责制的概述 I 、 煤矿安全生产行政问责制的内涵 通常认为。中国行政问责制肇始于2 0 0 3 年卫生部部长张文康、北京市市长孟学 农因防治非典“工作不力”被免职。随后的几年间，“问责风暴”席卷中国，中石油 集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等部门和地区一批 官员。先后因重大责任事故和违法乱纪引咎辞职或遭严厉处分。特别是安全生产领域， 因事故重大且频繁，已经形成一系列具有代表性的问责案件。 现

41、代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，它的理论依据来自于西方关于 民主政治和民主行政的思想，其对象通常是公共官员。政府行政的功能本身就在于执 行那些已表达出来的国家意志即法律，换言之，行政主体是依照有关法律行使对 国家和社会事务进行组织与管理的职能。因而，其“责任”源自于授权过程，委托人 ( 即公民) 为代理人( 即政府组织) 提供资源或授权，目的在于要求代理人提供物有所值 的服务或限制其做出某些行为。目前，问责制已成为世界通行的政府管理体制。 对于什么是行政问责制，我国还没有统一的解释，中央的文件也没有界定这一概 念，各地方人民政府出台的关于行政问责的办法对其认识也并不一致。学者们主要的

42、 分歧源于对其后果“责”的理解上，有的将之等同于行政法律责任或政治责任。也有 的理解为道义责任。 2 、 煤矿安全生产行政问责制的目的 行政问责制体现的是一整套的行政权力监督制约和责任机制。即使建立了完善、 严格的行政问责制，追究某一官员的责任也不是其初衷和终点。行政问责制的目的， 是建立一个向选民负责、向执政党负责、向法律负责的责任政府。温家宝总理在2 0 0 5 年“两会”期间反复强调人民对政府的监督和政府在宪法约束下的依法行政，就是从 政府的角度宣示实现宪政的决心和对全社会的承诺。国务院高调发布对晕庆开县井喷 等事故相关官员的责任追究结果，则具体强化了中央政府建立行政问责制度，进而建 设

43、责任政府的决心和举措。在煤矿安全生产中建立问责机制，可以从一定的程度上控 制权力滥用和官煤勾结的情况，通过舆论和群众的监督可以让行政机关更好地贯彻 。潭功荣：问贯制：责任政府最基本的实践形式，戴中共福建省委党校学报 2 0 0 4 年第7 期。 1 3 。安全第一、预防为主”的安全生产方针，处理好生产与安全的关系，把安全和生产 真正的统一起来。完善问责制度可以让煤矿安全生产行政执法机关更重视安全，把矿 工的生命安全和身体健康放在首位。保障煤矿安全生产的有机进行。 3 、 行政问责制的意义 实施阍责制，对于有效地推进各项改革，有着十分重要的保证作用。实施闯责 制的目的。是要强化官员对人民的责任心

44、，提高服务质量保证行政亲民、高效、廉 洁。实施问责制，将权力与责任追究挂钩，是一项有意义的霞大的行政进步。实施问 责制，有利于强化政府各级领导人员的“责任入”意识。有利于行政的清廉、公正、 高效。行政问责制的出现，自然有其重要的意义： 2 0 0 4 年的河南平顶山矿难、河j k 沙河矿难、山西太原下红花沟矿难到2 0 0 5 年的 辽宁阜新孙家湾矿难、河北承德矿难、广东梅州兴宁矿难，矿难的屡屡发生，不得不 引起人们的深思。除了安全投入严重不足、安全监管不到位的原因外，主要还存在着 官商勾结、官煤勾结的现象。2 0 0 6 年的黑龙江省七台河矿业精煤( 集团) 公司新富 煤矿三区一采3 1 4

45、 特大瓦斯爆炸事故的黑心矿主竟是安检局副局长，这种官商勾结、 官商一体的现象不根除，无论上级关于安全生产的措施多么严厉，到了井下就会化解 归零。 可见，在我国煤矿安全生产实施行政问责制度，是中国政治体制改革的新发展。 有效的问责，有利于行政首长权责统一。切实担负起岗位职责。实施问责制，对于有 效地推进各项改革，有着f 分重要的保证作用。实施问责制的月的，是要强化官员对 人民的责任心提高服务质量，保证行政亲民、高效、廉洁。实施问责制，将权力与 责任追究挂钩，是一项有意义的重大的行政进步。在煤矿安全生产方面实施问责制， 有利于强化政府各级领导人员的“责任人”意识。有利于行政官员的清廉、公正、高 效

46、。可以避免一定程度的官煤勾结。为煤矿的安全生产提供一定的保障因素。有的官 员意识薄弱，不谋事，只谋官，只知道享受权利。而不知自觉地与权利并重的义务和 责任。视国家的安全法规和矿工的生命安全于不顾，造成了多少大小矿井的无证经营， 导致多少幸福家庭的支离破碎。煤矿安全行政问责制的实施，可以有利于整肃吏治， 防止权力滥用，将压力与动力，权力与责任、能力与效率有机地统一起来，任其职， 就要负其责、尽其心。有利于日常管理，优化官员队伍，造就高素质的行政人才。建 立实施行政问责制，可以实现由以往的以人管人到以制度管人从无序监督到有序监 督，从内部监督到社会监督，从“权力主体”到“责任主体”、“服务主体”的

47、转变。 最后，煤矿安全行政问责制体现了对民意的尊莺，将会有效地强化民众对于行政 的监督功能。我国国家的一切权力属于人民，各级行政机关在行使自己的行政职权之 时应当更加谨慎，并且接受人民大众和广大媒体的监督，行政问责制的这一运作理念 和方式，对于防止各级官员和人民相脱离，腐败渎职现象的滋生起到制度保障作用。 与此同时，也是政府对于人民主权和民意尊重的具体体现。 ( 二) 行政问责制引入的实践历程 1 、 立法实践 ( 1 ) 2 0 0 1 年4 月国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定颁布，第1 4 条规定：。市、县人民政府依照本规定应当履行职责而未履行，或者未按照规定的职 责和程序履行，本

48、地区发生特大安全事故的，对政府主要领导人，根据情节轻重，给 予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。”第1 5 条规定： “发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导 责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。” 这可以被视为安全生产领域专门对行政机关及公务员责任追究的规定。以此为依据， 各地先后制定了重大安全事故行政责任追究办法，着重规定了政府及其公务员在 安全事故中的责任追究问题。 ( 2 ) 中华人民共和国安全生产法第7 7 条规定：“负有安全生产监督管理职 责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级

49、或者撤职的行政处分；构成犯罪 的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”第9 2 条规定：“有关地方人民政府、负有安 全生产监督管理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直 接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有 关规定追究刑事责任。” ( 3 ) 2 0 0 2 年7 月颁布实施的党政领导干部选拔任用工作条例第5 6 条、第 5 9 条、第6 0 条等条文规定了引咎辞职和责令辞职等责任承担方式。2 0 0 4 年2 月颁布 的中国共产党党内监督条例( 试行) 和中国共产党纪律处分条例也有部分关于 问责的内容，如。询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等。2 0 0 4 年4 月，党政 领导干部辞职暂行规定颁布，较为全面系统地规定了引咎辞职、责令辞职等问责方 式。 ( 4 ) 2 0 0 5 年4 月2 7 日通过 中华人民共和国公务员法，规定了政府及其公务 员违反本法而民事、行政及刑事责任。为行政问责法制化和规范化