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1、目 录前言.2摘要.3一、 政府诚信的理性分析.4(一) 政府诚信的界定.4(二) 政府诚信的法学分析.4(三) 政府诚信的伦理学分析.4(四) 政府诚信的经济学分析.5二、政府诚信失范的现实表现及其影响.5三、政府诚信失范的原因.6(一) 行政体制问题.7(二) 诚信立法问题.7(三) 失信赔偿问题.7(四) 行政文化问题8四、我国政府诚信危机化解的对策探讨.8(一) 政府角色的再定位.8(二) 政府信息的公开.8(三) 政府决策机制的完善.9(四) 政府诚信制度的供给.9(五) 政府诚信的监督.10结束语.11致谢.12参考文献.13 前 言诚信是人类社会长期发展的产物，也是中国传统美德的
2、重要内容之一、中国自古就十分重视诚信无欺的品德修养，并将其躬行践履中所概括出的行为规范，视为立人立业之本。中国古代大思想家孔子认为:“与朋友交，言则有信、”“信忠信，行笃敬，随蛮貂之邦行矣;信不忠信，行不笃敬，虽州里，行乎哉?”意思是，只有言而有信，才能得到他人的信任。得到了他人的信任，那么，虽在荒陌蒙昧之地也能顺利地行动，有效实现自己的口的。相反，不讲究信用，得不到他人的信任，那么，虽在自己熟悉的家乡，也会使自己的行为处处受到阻碍、抵制，无法达到自己的口的、这一点在当今社会具有十分重要的现实意义，如果社会成员大都将诚信作为一种成本而非收益，将诚信这一做人、处事的基本准则抛弃，那么社会进步，经
3、济发展将大大受阻、人们对于诚信背离而产生的机会主义行为以及由此而产十的交易成本便是一个有效例证。摘 要政府诚信已经超越了纯道德意义的范畴,在当前社会诚信面临巨大危机的大氛围里,我国政府诚信正在经受严峻的考验,面临着行政体制、诚信法制、失信赔偿和行政文化等一系列问题。从政府角色定位、政府信息公开、政府决策机制、政府诚信制度供给和政府诚信监督等五个维度,可以探窥我国政府诚信危机的有效化解对策。关键词：政府诚信危机;政府失信成本;失信赔偿;制度供给一、政府诚信的理性分析1.政府诚信的界定。所谓诚信,诚,即真诚、诚实;信,即践诺、守信。诚信的基本含义是诚实践诺。它是一种意识理念、行为原则、道德规范,在
4、社会交往与经济活动中必须遵守。政府诚信,就是指政府机关基于相应的行政承诺而展开行政活动,通过实现行政效益从而兑现政府承诺的行政作为,它是一种行政主体共同规范的外在体现。这意味着政府成员具备诚信善良的行政理念和道德品质,满足公民对政府的合理预期。政府诚信既表现在依法行政上,又表现在民事交往上。2.政府诚信的法学分析。在法律意义上,政府诚信是指行政主体在从事行政活动时诚实守信,以善意的方式履行其义务,不滥用权力及规避法律或合同规定的义务。同时维持当事人(组织或个人等行政相对人)之间的利益以及当事人利益与社会利益之间的平衡。具体而言:(1)行政主体必须具有诚实、守信、善意的心理状态,也就是说行政主体
5、主观上都应当是善意的、诚实的,并据此行使行政权力并履行义务;(2)行政主体在行政活动中,应当忠于事实真相,而不得欺骗行政相对人;(3)行政主体在行政活动中,不得违背法律和行政合同。3.政府诚信的伦理学分析。政府诚信是借助行政道德意识的异化,对外部行政行为产生影响的过程,属于行政伦理的范畴。众所周知,宪法和以诚信为核心内容的道德,共同构筑了政府与公众之间的联系。与宪法只能规定政府与公众之间的外在关系,诸如政府组织构成、行政目标预期和政府工作流程等不同。以政府诚信为核心内容的行政伦理,更集中地表现为政府及其成员的一种内心信仰和感情指向,通过行政动机、行政心理和行政意识等,反映政府与公众之间的聚合和
6、认同程度。因此,对这种内心信仰和感情指向的估价应置于宪法和法律之上,而不是相反。政府公裁力的保持与增强,就依赖于对行政伦理道德原则的模范遵守,所以,在考察和评价政府行为时,既要从宪法和法律的角度来约束政府,考虑其合法性,也不能忽视以政府诚信为核心的行政伦理对政府的影响。4.政府诚信的经济学分析。诚信是一种社会成本,诚信度的高低影响经济组织的规模。从经济学成本收益分析的角度来讲,不诚信所受到的处罚远远低于因为不诚信所带来的收益,这是政府失信泛滥的重要依靠。政府诚信就是在正常的经济运行规律下,行政承诺的预期效用与其终极效用相匹配的经济运行过程。政府失信是不负行政责任的以公权谋取私利的自利行为,致使
7、行政预期净效用在非正常的行为交易过程中,公民或企业无法把握与政府交往的风险度,从而大大降低公众或企业最终的期望满足度。从新制度经济学的角度分析,如果一种合乎目标要求的成型机制无法自我实施,那么就需要附加能改变博弈形式的实施机制,改变后果函数,使理性选择由不能自我实施自动变为自我实施。政府诚信效用的缺失正是如此。政府诚信可以归因于行政主体与客体之间缺乏重复交往和参与重复博弈的机会,缺乏实施必要的双边和多边惩罚机制。如果主客体之间博弈具有重复性、连续性,那么博弈双方无论都不会为了获得一时之利而放弃长远利益,理性克制欺诈的非理性行为,选择诚信合作,达到双方综合利益最大化,实现了策略上的“纳什均衡”。
8、可见,完善行政主体和行政客体之间的重复博弈机制,是保障政府诚信的重要标志。二、政府诚信失范的现实表现及其影响以往我们一直强调个人信用、企业信用,而忽略了社会信用的倡导和支持,使现实生活中政府诚信存在普遍缺失的倾向,主要表现在:一方面,政府机构内部缺乏诚信。在纵向机构和人员之间,朝令夕改、滥发指示、虚报浮夸、隐瞒欺骗、阳奉阴违的现象严重。在横向机构和人员之间,存在互相争权夺利、人身依附、互相倾轧、推卸责任的现象。另一方面,政府机构对公众缺乏诚信,这表现在多方面:一是政府决策的短视性、随意性和私利性,“拍脑袋决策、拍胸脯担保、拍屁股走人”的现象严重。二是政府践诺能力丧失,对自己的行为出尔反尔。三是
9、政府信息不透明,如政务暗箱操作、财政收支和执法程序不透明等。四是形式主义严重,不少地方政府为了彰显政绩,大搞形象工程、乱提综合指标,编造假报表、假信息。五是政府直接执法违法,不仅在经济活动中违反合约,有时还表现为政府欠债和赖债行为。六是一些政府工作人员整体素质欠缺,存在知法犯法、欺压群众的现象,不能在公众中树立诚信形象。政府失信的影响主要在于:第一,政府失信增加行政成本。就政府组织和政府内部成员之间而言,失信的直接后果是政务遮掩、公文旅行,人为增加行政成本;政府失信降低了人民群众对政府的信赖感,当基层群众的抵触心理和情绪直接衍生出对行政执行的抵触行为时,这就为政府政务在基层(相对本级机构而言)
10、的展开设置了障碍,迫使行政费用增加;政府失信还破坏了政府形象,降低行政成本贡献率,政府失信中的非理性决策,必然会造成政府债务的累加,当政府本身难以有效化解巨额的行政债务时,向下转移就成为唯一的选择,这就导致了行政机关强拉赞助,乱摊派行为的产生,从而冲击政府及其辖地的形象,难免会降低行政成本的贡献率。第二,政府失信阻碍经济投资。随着入世和我国改革开放的进一步深入,各地都在千方百计地抢抓机遇,提高本地经济发展的速度和质量。政府诚信是投资环境诸要素中一个极其重要的因素,是衡量投资环境好坏的基本标准。政府失信将殃及地方在国内国际的声誉,直接破坏了经济发展的外部环境,影响国内资本和国外资本的流入,最终抑
11、制地方经济的发展。第三,政府失信破坏传统美德。政府既是构筑社会诚信的重要平台,又是建立社会诚信体系的重要推动力量。鉴于政府独特的本质功能,政府行为被仿效的效用巨大,政府失信会给普通的企业、公民树立反面的参照典型,造成社会诚信的削弱,个人道德的沦丧,行政文化的异化,破坏社会主义的良好精神风貌和我国的传统美德。三、政府诚信失范的原因1.行政体制问题。政府诚信危机是由一系列与行政体制有关的问题所导致的。一是政府职能界定模糊,政府部门重叠,职权交叉混淆现象普遍。目前我国存在政府层次繁、部门乱的突出问题,赖“吃财政饭”的冗员过多,增加了财政负担和产生矛盾和摩擦的几率,降低了政府和全社会的效率。二是行政责
12、任混淆,政府内部规划不科学,机构设置、人员结构不合理。由于历史原因,我国政府机构分得过多、过细。尽管已经撤销了许多专业部门,目前的部门例如交通、能源、文化、卫生等等仍然不够整合。政策和规划过分繁杂,行政首长副职太多,职能部门往往责任不明,不能有效履行职能。三是行政决策体制缺失。决策的非可行性在基层政府中表现得尤为明显。决策时,决策者踌躇满志;决策后,结果不是与初始目标大相径庭,就是借口时机尚不成熟或“上级压力”而流产。还有的地方政府决策前不慎重,不严谨,在决策执行过程中频繁修改变化,民众无所适从。2.诚信立法问题。我国虽然已经建立了以宪法为核心的法律体系,但有关政权机构彼此之间以及政府与公众之
13、间确保诚信的法律制度安排,存在许多空缺,政府诚信还没有成为法律所认可和保障的道德规则。首先是政府诚信法规不健全。政府诚信属于政府道德的范畴,只有将它上升为国家的意志,才能充分发挥其对政府组织及其成员的心理约束作用,而我国恰好缺失这一点。其次是政府成员诚信约束和动力机制缺乏。同为政府成员,其诚信理念和觉悟有所不同,对诚信自觉性差的官员而言,制度规则是其必不可少的制约和保障。目前缺乏清晰的代理人激励与约束机制,缺乏政府诚信法治和制度的基础,都为政府失信留下了漏洞。另外,政府诚信是一种代理者诚信,因为没有利润的刺激,故存在动力不足的问题,只有当政府诚信的动力机制成为国家意志之时,政府诚信才获得了本质
14、上的原动力。3.失信赔偿问题。失信赔偿被证明是政府取信于民的合理渠道。这是政府敢于对自己的行政过失承担责任的表现,也是一个责任政府必备的特征。通过合理的政府赔偿,能够增强民众对政府的认同感。我国自1994年颁布国家赔偿法以来,政府赔偿尤其是中央政府赔偿基本走上了法制化、制度化的道路;但地方政府的赔偿效果差,公民的诉愿权与批评权难以实现。主要表现在,一是行政责任不明确。不少地方政府官员在行政责任面前故意歪曲事实,推卸责任。甚至一部分政府官员出于对下级的“保护”,以损害民众的利益为代价官官相护,伤害普通民众的感情与物质利益。赔偿指标体系欠完善,责任界定含糊,为部分政府官员推脱责任提供了法律空隙。二
15、是地方政府赔偿力度不够。政府机关徇私舞弊,迫使协调者无原则地减少政府赔偿金额,根本就起不到警示、警戒政府的作用。三是赔偿执行不力。很多地方政府由于财政吃紧,政府赔偿有名无实,以打白条或抵押税收等形式弱化赔偿执行,达不到应有的赔偿救济效果。4.行政文化问题。各级行政组织和行政人员,在履行国家职能的过程中,都存在一个以诚信为核心的行政文化氛围。而政府往往由于重视以经济建设为核心的物质文明建设,忽视了行政文化氛围的构筑,行政组织及其成员的诚信观念在非诚信的行政文化氛围里难以确立,无疑就成为构建诚信政府的瓶颈。行政人员是行政组织构成的主体,政府诚信行为是其成员诚信观念的整合和外化,政府诚信教化是设法使
16、诚信观念内化为官员的心理潜在意识,使诚信成为官员的自然需求和行为准则。而当前,无论是政府组织还是其成员,利益观念和部门观念过重,公平公正意识淡薄,不求有功,但求无过的行政心理普遍存在,损公利谋私利的行政道德扭曲等现象导致行政文化发展的偏颇。四、我国政府诚信危机化解的对策探讨1.政府角色的再定位。有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式,这也是诚信政府的基本前提。因此,首先要科学界定各级政府职权,理性确立其管理幅度和层次,继续转变政府管理职能。政府应当避免对社会经济活动的直接干预,切实精简行政审批,集中精力提出发展的重大战略、基本任务和产业政策,促进国民经济和社会全面发展。政府干预过多
17、以及繁多的行政审批会影响市场调节的平衡,造成社会经济生活的诸多失信。政府工作立足于完善电子政务以提高管理和服务水平;建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力;健全经济运行监测体系,加强各宏观经济调控部门的功能互补,提高宏观调控水平,都被证明是确立政府诚信的有效途径。其次,减少政府的交易活动特别是赢利性交易行为。力避政府行为与那些垄断性的国营企业的商业行为搅合在一起,如司法、工商、税收似乎都被默认有自家赢利的功能,这有悖行政运行规则,因为当以利润追求为已任的商业行为与政府行为难分彼此的时候,政府失信也就产生了。当前,必须严格杜绝其变相的赢利和集体权力寻租。2.政府信息的公开。
18、政府信息是指政府机构为履行职责而制造、利用、传播、保存和反馈的信息。政府信息公开是指政府主动或被动地将其掌握的政府信息,除了必要保密的部分外,凡是群众关心的政策、重大决策事项、社会发展目标、财政收支、组织人事等向人民群众公开的过程。一方面体现了国家行政领域内的人民主权;另一方面也确保了民众对国家事务的知情权。要下气力完善听证制度,拓宽联系群众的渠道,提高人民群众参政议政的积极性。这有利于将一切失信于民的行政行为置于群众监督之下,将对确立政府诚信起促进和推动作用。从政策上看,政策一旦出台公布于众必须尽快落实,不可随意更改,在群众审视之下,政府公然违约的可能性极小;从权力运作上看,信息公开使政府行
19、为透明,增强权力运行的公开性,可以有效解决群众反映较为强烈的暗箱操作问题,维护权力运行严肃性;从政府承担责任上看,实行信息公开使政府不轻诺寡信,防止政府失信于民。3.政府决策机制的完善。规范政府政策是打造诚信政府的必要条件。一般而言,规范的政府行为能够提供一个稳定的决策环境,方便人们形成稳定的预期。建立科学决策制度,必须努力提高领导干部的决策水平,探索建立科学、民主、规范的决策机制,建立行政决策咨询制度,全面提高政府公信度。同时,完善决策监督机制,监督决策的全过程,这有利于强化决策者的责任意识,有效地遏制为捞取政治资本而置人民生命财产于不顾的决策观念。亦有利于及时纠正决策过程中出现的失误或因客
20、观条件变化造成的“前决策”的不妥。应该说,决策监督机制在我国还很不完善,相当部分监督机构由于缺乏强制执行权而形同虚设,因此,我国尽快出台决策监督法很有现实意义。政府在决策过程中,要积极推进政务公开,将政府相关决策及时、多渠道告知公众,要继续通过公民旁听、决策公示、听证会等制度的实施,扩大市民的广泛参与性,使政府决策获得更广泛的群众基础。4.政府诚信制度的供给。首先要建设诚信法律责任制度。要使政府诚信于民,重要的是将政府的权力运行纳入法制轨道,将道德诚信变为制度诚信。政府行使权力失去规矩和约束导致的直接后果,就是政府权力不断膨胀,公众权利不断萎缩。用法律的形式,将政府的权限范围,政府权力运行的各
21、个具体环节,特别是将行政责任固定下来,保障政府诚信于民。在当前的政府活动中,需要尽快制定一部完备的行政程序法典,实现行政程序的公开化、法制化;另外,普及和完善行政机关引咎辞职制度和行政赔偿制度,加快司法体制的改革,完善行政诉讼程序,降低司法官员在诉讼活动中利用法律漏洞枉法裁判的几率。实践证明,只有在严密的法制框架内,才能保证政府权力不越轨、不争利,促进政府诚信的建设。其次要完善公务员管理。公务员是政府行为实施的主体,加强公务员队伍的诚信建设。必须规范公务员行政行为,提高公务员依法行政管理的水平。建立公务员守信规则,维护政府诚信。根据监察法和国家公务员暂行条例,制订制定相关诚信条例,促进公务员忠
22、于职守、文明行政保持良好的公务员诚信形象。同时要完善公务员监督机制。建立行政过错责任追究制度,强化效能监察;实行公务员效能建设领导负责制,促进公务员监督机制建设。推行承诺制度和公示制度,建立公开、透明、规范、高效、快捷的公务员服务机制。5.政府诚信的监督。政府的权力必须受到立法和司法的监督与制约,以确保行政责任的忠实履行。尤其要强化事实上的行政权委托者即各级人大的政治监督和管理,以国家强制力为后盾对政府及其官员的非诚信行为加强约束与监督。建立起科学合理的检查、评估制度。各级各类机构,各司其责,上级对下级设定的任务目标、执行情况予以合理监督检查;同时,建立完善的行政投诉制度。设立专门机构,接受公
23、众对政府失信行为的投诉,及时调查处理。具体可从四方面着手,一是党政监督。主要监督政府诚信制度的合法与合理性。二是司法监督。司法监督包括事前监督和事后监督,前者主要是通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督,遏制违法决策,从源头上降低不当决策的几率;后者主要是惩罚性监督,对违法行为,尤其是造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。三是群众监督。健全群众监督机制,保证群众的监督权力,强化政府信用。四是媒体监督。新闻媒体具有广泛、高效、经济的监督优势,实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。结 束 语随着我国加入WTO,各种资源共享使我国事务相继融入国际大熔炉。这既为我国经济、政治和
24、文化发展造就了难得的机遇,同时为其构筑了极其严峻的生存空间。社会诚信危机,尤其是政府管理中的政府诚信正面临严峻的形势,人民民主权利及其对政府预期的实现、政府和民众融合程度的增强、行政成本的减少、国内信用在国际市场上的认可度、建设资金的国际引入等等,都要求政府提高诚信素质,树立诚信形象,完善诚信制度,提高诚信度。这是一项关系我国全面发展,关系人民生活水平切实提高的重大政治课题。致 谢本文的研究与写作是在（自己填）老师的悉心指导下完成的，从论文的选题，提纲的确立，论文的框架到最后定稿，（自己填）老师都提出了许多宝贵的意见和建议，投入了大量的精力和心血！在此，谨向（自己填）老师表示最诚挚的谢意。最后
25、，向所有关心、帮助和支持过我的领导、老师、同学和朋友一并致谢，衷心地感谢你们！参 考 文 献1刘祖云. 制度化:行政作风建设的现实选择J党政干部论坛, 2004,(07) . 2侯丽岩. 公务员角色悖论J北方经贸, 2004,(01) . 3孙博. 政务公开:面临的问题与带来的问题J电子政务, 2005,(11) . 4赵充. 政府与公民合作理念的深层思考J广东行政学院学报, 2004,(02) . 5李靖. 关于行政伦理责任与行政伦理行为选择困境的几点认识J东北师大学报(哲学社会科学版), 2005,(03) . 6潘红祥. 公共政府、法治政府与和谐社会J法学评论, 2006,(06) . 7黄雪岚. 论加强我国公务员行政伦理道德建设J福建行政学院福建经济管理干部学院学报, 2005,(S1) . 8潘晓珍,韩沛伦. 论崇高与社会文化建设J福建论坛(人文社会科学版), 2006,(10) . 9姚秋娴. 浅论政治与行政二分法J东南传播, 2006,(06) . 10葛荃,韩莹莹. 论服务行政对行政文化的诉求J东南大学学报(哲学社会科学版), 2006,(06) .