公共管理学[课件].ppt

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1、 公共管理学 考试内容 n第一章 公共管理学的视野 n第二章 公共管理理论的发展变迁 n第三章 公共管理职能与政府失灵 n第四章 公共管理主体与公共组织 n第五章 公共部门的人力资源管理 n第六章 公共管理的过程 n第七章 公共部门的绩效管理 n第八章 公共危机管理 n第九章 公共部门的战略管理 n第十章 公共管理的责任与监督 第一章 公共管理学的视野 n公共管理及其相关概念 n公共管理学的产生 公共管理的含义 n公共管理就是以政府为核心的公共组织通过整 合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和 经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的 社会事务的管理，其目标是要促进社会发展和 实现社会公平，

2、保障全体社会成员共享社会发 展的成就。 公共管理的主体：公共部门 n运用公共权力对社会进行管理的政府部门 n运用技术和专业服务于社会公众的非政府组织 。 公共管理客体：社会公共事务 n社会公共事务：涉及全体社会公众生活质量和共同利 益的一切服务的总称。 n社会公共事务包括：政治事务、经济事务和社会事务 。政治事务是涉及国家主权和领土完整、国家政权稳 定和社会安定、国家利益与民族利益等内容的各项事 务。经济事务包括维护宏观经济稳定、维护市场秩序 的各项宏观调控和经济管理方面的事务。社会事务是 社会领域的公共事务，主要包括教育、科学、公共卫 生、社会保障、环境保护、文化等方面的事务。 公共管理的手

3、段和目的 n公共管理手段：公共权力 n公共管理的目的：实现社会公众的公共利益， 并在这个过程中把公共管理的公正、公平等放 到突出的位置，并强调治理的有效性和效益。 公共管理学的产生 n传统行政学的局限 n公共管理学的兴起 n公共管理学的学科特点 传统行政学的局限 n理论框架局限 n管理主体局限 n管理理念与手段局限 n管理对象与目标局限 公共管理学的兴起 n政府角色的膨胀和规模扩大引起民众的不满； n经济衰退和财政压力的加剧； n社会问题与政府不可治理性的增加。 公共管理学的学科特点 n公共管理是一个整合性的概念 n公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的 战略设计、政策设计为核心。

4、n公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 n公共管理强调价值调和与责任。 n公共管理关注和重视政府改革与再造。 n公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。 第二章 公共管理理论的发展变迁 n公共管理的管理学思想渊源 n公共管理的经济学思想渊源 n公共管理学的发展阶段 公共管理的管理学思想渊源 n古典学派理论-弗雷德里克.泰罗 n行为学派理论-艾顿.梅奥 n决策学派理论-赫伯特西蒙 n系统学派理论-切斯特巴纳德 公共管理的经济学思想渊源 n公共选择理论-詹姆斯布坎南 n政府失败论-詹姆斯布坎南 政府失败论 n公共决策失败 n政府公共机构的低效率 n政府的内部性与扩张 n政府的寻租活动

5、 公共管理学的发展阶段 n 1887年威尔逊的论文行政之研究的发表作 为公共管理理论最初形成的标志。 n伍德罗威尔逊：提出政治与行政二分原则 n马克斯韦伯：官僚制 第三章 公共管理职能与政府失灵 n公共管理职能的涵义 n公共管理职能 n公共管理职能的变迁 公共管理职能的涵义 n公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门 在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基 本职责与所具有的功能作用的统一体。简而言之 ，公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在 特定环境下应该管什么的问题。 公共管理职能 n公共管理的程序性职能:计划职能、组织职能 、领导职能、控制职能 n公共管理的任务性职能：政治职能、经

6、济职能 、社会职能、文化职能 n市场经济中公共管理职能的内容：限制垄断和 促进竞争、界定和维护财产权，克服外部性、 提供公共物品和服务、调节和再分配社会收入 、调控宏观经济 公共管理职能的变迁 n自由放任主义:政府是“守夜人”的角色 n国家干预主义：政府是“行政警察”的角色 n新古典主义：强调社会经济生活中市场力量的 角色最大化和政府角色的最小化。 第四章 公共管理主体与公共组织 n公共组织的涵义 n公共组织的主要结构形式 n非政府组织的涵义 n非政府组织产生的原因、作用及局限 n领导理论 n公共组织变革的动因、内容及阻力 公共组织的涵义 n公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利 益为其价值

7、取向，以协调公共利益关系、提供 公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基 本职能的组织。公共利益是公共组织发展的逻 辑起点和终点，公共性是公共组织的本质。 公共组织的主要结构形式 n直线式组织结构 n职能式组织结构 n直线职能组织结构 n矩阵式组织结构 n事业部式组织结构 直线式组织结构 n直线式组织结构是一种最简单的组 织结构形式，在这种结构形式中， 各级机构和人员沿着一条垂直线分 属于不同的层级，每个机构和人员 都只有一个直接上司。他们之间的 关系是指挥和服从、命令和执行的 关系。比如国务院、省、县、乡政 府，以及军队中的军、师、营、连 、排、班均为这种组织。 职能式组织结构 n职能式结构

8、是科学管理之父泰勒在 科学管理理论基础上提出的，又称 为参谋式结构。职能式公共组织是 在上级组织的领导下，按照专业分 工设置若干职能部门，各职能部门 直接对上级领导负责，并在其业务 范围内对下级有指挥、协调、监督 、控制的权力。 n职能式公共组织结构是根据组织职 能划分部门，并由此建立组织领导 和指挥关系的组织结构。 直线职能组织结构 n直线职能式结构是由法国管理 学家法约尔总结并创建的，直线 职能式公共组织结构是以直线 式的组织结构为主线，在组织的 最高领导之下设立相应的职能部 门，实行领导首长统一领导与专 业化管理相结合的结构形式。 矩阵式组织结构 n矩阵式公共组织结构就是按照职能 划分的

9、职能部门和按照项目划分的 项目小组两个系统组成一个矩阵， 它是一种垂直领导和水平领导并重 的结构形式，它加强了管理活动的 纵向控制和横向联系的整体性，打 破了组织的命令统一原则，使一个 员工属于两个甚至两个以上的部门 。其成员既受职能部门的指挥，又 受项目负责人的统帅，组织成员受 到双重领导。 事业部式组织结构 n事业部式组织结构又称分权式组织结构 ，它是适应现代社会组织规模日趋庞大 ，活动内容日益复杂、变化迅速，基层 单位自主经营日益重要的形势而产生的 。这种组织的最大特征在于分权化。它 按照产品、地区、市场或顾客将组织划 分为若干个相对独立的单位，成为事业 部。各事业部根据最高管理层次制定

10、的 方针、政策和下达的任务、指标，全权 指挥所管辖单位和部门的活动。 非政府组织的涵义 n非政府组织是指不以营利为目的、主要开展各 种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组 织，其基本属性包括三个方面：非营利性、非 政府性、志愿公益性或互益性。 非政府组织产生的原因 n社会原因 n市场缺陷 n政府缺陷 n变革要求 非政府组织的作用 n监督政府权力 n促进公民参政素质 n促进政府职能转变 n培育和规范市场 非政府组织的局限 n志愿组织的非志愿性 n独立组织的非独立性 n受到责任和腐败问题的困扰 领导理论 n领导特质理论-特质理论侧重研究领导者个人特性对领 导有效性的影响，最初是心理学家开始研究的

11、。 n领导行为理论-行为理论主要研究领导者应该做什么和 怎样做才能使工作更有效？ n领导权变理论-权变理论认为：领导者的绩效，既不取 决于领导者个人的品质，也不决定于某些固定不变的 领导方式，而取决于领导者所处的环境。 公共组织变革的动因 n环境的动因 n职能的动因 n目标和价值观的动因 n人事的动因 n专家的动因 n科学技术进步的动因 公共组织变革的主要内容 n公共组织职能的变革 n公共组织结构的变革 n公共组织权力关系的变革 公共组织职能的变革 n从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为 重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技 文化职能为重心转移的。 n从职能作用的性质来看，

12、公共组织是由保卫性、统治 性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。 n从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混 淆不清向高度分化转变。 n从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向 以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手 段为主。 公共组织结构的变革 公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。 组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。 n在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方 面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门 ，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息 、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。 n在纵向层级上，整个公共组织结构有

13、着从集权式、尖塔 型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋 势。 公共组织权力关系的变革 n公共组织向社会组织还权 n横向分权 n在纵向权力分配上，有着集权和分权互相融合 的趋势。 公共组织变革的阻力 n误解方面的阻力 n利益方面的阻力 n成本方面的阻力 n组织惰性方面的阻力 n变革不确定性方面的阻力 n习惯性方面的阻力。 第五章 公共部门人力资源管理 n公共部门人力资源管理涵义以及特殊性 n公共部门人力资源管理任务以及职能 n中国公务员制度的主要内容 公共部门人力资源管理含义 n公共部门人力资源管理是指公共部门通过建立 政策和制度体系、运用激励机制来管理公共部 门内部人力资源的实践活

14、动。 公共部门人力资源管理的特殊性 n利益取向的公共性 n管理行为的政治性 n管理内涵的复杂性 n绩效管理的困难性 n法律法规制约的严格性 公共部门人力资源管理的任务 n建立和完善公共部门人力资源的管理体制和管理机制。 n广开渠道，选贤任能，不拘一格选拔适合公共部门需要 的各级人才。 n合理配置，使用公共部门人力资源，优化人力资源结构 ； n建立，健全公务人员的培训开发体系，实施对公务人员 的系统的定期的培训教育。 n确立以人为本的公共部门组织文化。 n建立和强化监督和问责机制。 公共部门人力资源管理职能 n公共部门人力资源规划 n公共部门人力资源获取 n公共部门人力资源绩效考核 n公共部门人

15、力资源的培训与开发 n公共部门的职业发展管理 中国公务员制度的主要内容 n公务员的范围； n公务员的义务和权利； n职务与级别； n录用； n考核； n职务任免； n奖罚； 中国公务员制度的主要内容 n培训； n交流与回避； n工资福利保险； n辞职辞退； n退休； n职位聘任。 公务员的范围 n根据公务员法的规定，我国公务员是指依 法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政 负担工资福利的工作人员。 职务与级别 n公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点 和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类 和行政执法类。 n公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导 职务层次分为：国家级正职、副职；省部级

16、正 职、副职；厅局级正职、副职；县处级正职、 副职；乡科级正职、副职。非领导职务层次在 厅局级以下设置。 录用 n录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的 非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察 、平等竞争、择优录取的办法。 考核 n对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公 务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实 绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。 定期考核以平时考核为基础。定期考核的结果 分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次 。 职务任免 n公务员职务实行选任制和委任制。领导成员职 务实行任期制。 奖惩 n奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一 等功、授予荣誉称号。 n公务员

17、因违法违纪应当承担纪律责任的，依法 给予处分。处分分为：警告、记过、记大过、 降级、撤职、开除。 培训 n机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员 素质的需要，对公务员进行分级分类培训。国 家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要 也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务 。 交流与回避 n公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与 国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从 事公务的人员交流。 n交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。实行 回避制度，包括亲属回避、职务回避和地域回 避。 辞职辞退 n公务员可以根据自己的意愿向任免机关提出申 请，辞去公职。国家任免机关也可以根据公务 员的职务履行情况

18、辞退公务员。 第六章 公共管理的过程 n公共政策设计 n公共政策制定的理论模型 n公共政策执行的过程 n公共政策执行的手段 n影响政策有效执行的因素 公共政策的设计 n公共政策问题 n公共政策制定 公共政策问题的发现、提出与确认 n公共组织在公共管理过程中发现问题的存在； n各种利益集团通过政治途径反映问题； n部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式 提出问题，引起有关公共决策机构的关注； n专家学者通过发表学术研究论文的方式提出公共问题 和解决这些问题的建议。 公共政策制定的基本步骤 n确立公共政策目标； n估计需要； n确定要达到的具体目的； n设计公共政策方案； n评估公共政策方

19、案； n选定公共政策方案； n设计执行 公共政策制定的理论模型 n理性决策模型边沁、泰罗 n有限理性决策模型西蒙 n渐进决策模型林德布洛姆 n精英理论作为精英偏好的政策 政策执行的过程 政策宣传 任务分解 资源准备 组织准备 政策实验 全面实施 协调与监控 公共政策执行的手段 n行政手段:通过各级政府的行政部门，依靠行政组织的权威，采用 行政管理的惯用方式（行政命令、指示、规定、规章等形式）， 按照系统、层次、区划来实施政策的方法。 n法律手段:法律手段是通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作、 特别是通过行政立法和司法来调整政策执行活动中各种关系的方 法。 n经济手段:经济手段是根据客观经济规

20、律和物质利益原则，利用各 种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关 系，以促进政策顺利实施的方法。 n思想教育手段:思想教育手段是一种人本主义的管理方法，常用形 式有制造舆论、说服教育、协商对话、批评与表扬等。 影响政策有效执行的因素 l公共政策本身的因素 l政策执行资源的匮乏 l政策目标群体对政策的态度 l政策执行过程的沟通 l政策环境的影响 第七章 公共部门的绩效管理 n公共部门绩效管理的涵义 n公共部门绩效评估指标的四要素 n公共部门人员绩效管理的过程 公共部门的绩效管理的涵义 n公共部门的绩效管理指基于公共部门的战略目 标和绩效计划，对公共部门提供公共服务的全 过程进行

21、追踪监测，并作出系统的绩效评估的 过程。包括绩效指标化、绩效监控、绩效评估 、绩效改进。 公共部门绩效评估指标的四要素 n经济 n效率 n效能 n公平 公共部门绩效评估的指标体系 业绩 1.政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量；2.政府管理目标的 实现情况；3.政策制定水平与实施效果；4.政府管理效益；5.政府管理 社会效果 效率 从数量、质量、失效、费用、能力的发挥水平、系统要素和系统整 体的运行状况等方面的指标来测量。 效能 效能指组织预期目标达成的程度，集中反映的是公共部门工作的社 会成效。可以从行为合理化水平和政府机关效能两方面进行考核 管理成本1.公共部门占用的人力、物力与财力

22、；2.公共部门的支出；3.国债 面向我国所有地方政府绩效的评估体系 一级指标 影响指标 职能指标 潜力指标 二级指标三级指标 经济 社会 人口与环境 经济调节 市场监管 社会管理 公共服务 国有资产管理 人力资源状况 廉洁状况 行政效率 人均GDP；劳动生产率；外来投资占GDP比重 平均预期寿命；恩格尔系数；平均受教育程度 环境与生态；非农业人口比重；人口自然增长率 GDP增长率；城镇登记失业率；财政收入占GDP的比重 法规的完善程度；执法状况；企业满意度 贫困人比例；刑事案件发案率；生产和交通死亡率 基础设施建设；信息公开程度；公民满意度 国有企业资产保值增值,利润增长率;国有资产占GDP比

23、重 行政人员中本科以上学历比例；领导班子团队建设； 人力资源开发战略规划 腐败案件涉及人数比例；机关工作作风；公民评议状况 行政经费占财政支出比重；行政人员占总人口比重； 信息管理水平 公共部门人员绩效管理的过程 n绩效计划的制定 n绩效评估的实施 n绩效的反馈与改进 公共部门人员绩效计划的制定 在公共部门战略目标的指引下明确公共部门人员的绩 效目标。 将绩效目标分解成为可测量的绩效标准，以使一下阶 段的绩效评估有明确的评判标准。 整个过程保持持续的双向沟通，使管理者和被管理者 就绩效目标和绩效标准达成共识。 公共部门人员绩效评估的实施 n公共部门人员绩效评估的主体 n公共部门人员绩效评估方法

24、的确立 n公共部门人员绩效的沟通 绩效的反馈与改进 n绩效的反馈 -绩效结果的表达 -绩效结果的使用 -绩效面谈 n绩效的改进 -绩效的诊断与分析 -制定绩效改进方案 -绩效改进方案的落实及结果的评估 第八章 公共危机管理 n公共危机管理的概念 n公共危机管理职能 n政府危机公关的基本原则 公共危机管理的概念 n代表一系列旨在防范危机、应对危机和减轻与 危机相关的实际损害的行动因素。换言之，它 主要在于防止危机和降低危机发生率，减少危 机的负面影响从而保护组织和人们免受损害。 公共危机管理职能 n预防：加强预测预警、降低社会的脆弱性、提高社会 的恢复力； n准备：应急救援队伍的建设、应急预案的

25、编制、应急 保障体系建设、加强公共安全教育； n响应：接警与初步研判、先期处置、启动应急预案、 现场指挥与协调、抢险救援、扩大应急、信息沟通、 临时恢复、应急救援行动结束、调查评估； n恢复：消除公共危机的社会影响、减轻公共危机造成 的环境影响、降低公共危机的经济影响、消除公共危 机的心理影响。 政府危机公关的基本原则 n回应性 n诚实性 n责任性 n能力性 第九章 公共部门的战略管理 n公共部门战略管理的含义 n公共部门重视战略管理的意义 n公共部门战略管理过程 公共部门战略管理的含义 n公共部门战略管理是指在符合和保证公共部门 宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种 机会并创造新机会的基

26、础上确定公共部门同环 境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方 向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和 对策选择更为合理，以更好的向社会公众提供 公共服务而进行的整体性谋划。 公共部门重视战略管理的意义 n克服传统公共行政的内部取向 n克服公共部门的短期行为 n提高公共部门的管理绩效 n促进国家的可持续性发展 公共部门战略管理过程 n战略规划：达成初步共识，组成战略管理小组 、构建组织目标、进行环境分析、确立战略议 程、制定备选战略、作出战略抉择 n战略实施：建立与组织战略相适应的有效的组 织结构、合理配置资源、建立良好的沟通协调 机制，克服变革阻力。 n战略控制：前提控制、实施控制、战略调

27、整 第十章 公共管理的权力与监督 n公共权力监督的含义 n公共权力监督方式 n中国公共权力监督制约体系 公共权力监督的含义 n公共权力的监督是指包括公共管理组织内部和 外部的各种监督主体，采取相应的措施，对公 共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监 督和控制。 公共权力监督方式 n以权力制约权力 n以法律制约权力 n以社会制约权力 n以道德制约权力 n以责任制约权力 中国公共权力监督制约体系 n公共权力外部监督的构成-权力机关的监督、 政党组织的监督、司法机关的监督、社会监督 。 n公共权力内部监督的构成-一般行政监督、专 门行政监督。 案例辅导 n怎样回答案例分析题？ n案例分析 怎样回答

28、案例分析题？ n1、审阅案例的内容和情节。为了弄清案例发生背景 和来龙去脉，可以采用5W2H的方法。即Who（何人 ），When（何时），Where（何地），What（何事 ），Which（何物），How（如何做），How much （费用）等一连串的疑问，即从时间、空间、人物、 过去、现在与未来等多维度、多视角提出问题，然后 再认真思考，只有对提问逐一地做出正确的回答，才 能真正把握案例实情。在分析案例发生的背景和隐含 的问题时，一定要注意文中的细节。 怎样回答案例分析题？ n2、应当根据正确的判断，提出具体的评析意见或者 解决问题的对策。对已经解决问题的事件，应当对事 件做出系统、深入的分

29、析和评价，即需要对“从事件 的发生到问题的解决的全部过程”进行剖析；对“事件 解决的途径、所运用的策略、方法、工具和实际效果 ”进行评估；对“事件所取得的经验和教训”做出理论 上的总结和概括。 怎样回答案例分析题？ n3、对尚未解决问题的事件，不但要解析事件，指出 事件的症结所在，还要针对事件的未来走向和趋势做 出必要的推断和预测。要求提出计划或实施方案的问 题，应根据题意提出切实可行的计划方案；要求提出 问题解决方法的问题，应依据所学到的公共管理的理 论知识，紧密结合自己的实践经验和工作体会，阐明 自己的见解，提出详实的对策建议。 怎样回答案例分析题？ n4、在回答问题的过程中，一定要注意仅仅围 绕案例中的原始材料。 祝愿各位同学们 考出满意的成绩！