农业局农村土地工作科学发展观调研报告.docx

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1、第 1 页 农业局农村土地工作科学发展观调研报告 特征码 pSZVrzTVHqxlnRsnJEum 今年 3 月，农业局结合深入学习实践科学发展观活 动的开展，对农村土地承包纠纷仲裁工作进行调研，现报告如 下： 一、基本情况 20XX 年 11 月，xx 县成立了全省第一家农村土地承包仲裁 委员会，并于 20XX 年 5 月被省农业厅批准为农村土地承包仲裁 试点县。在四年多的时间里，xx 县农村土地承包经营纠纷仲裁 委员会在县委、政府的正确领导下，在上级业务主管部门的大 力支持和帮助下，积极组织开展了农村土地承包纠纷仲裁工作。 截止目前，共接到农村土地承包纠纷 200 起，受理 177 起，其

2、 中仲裁 14 起，调解处理 163 起。仲裁工作的开展，不仅有效地 维护了当事人的合法权益，同时也为进一步建立完善的农村土 地承包纠纷调解处理机制奠定了良好的基础，积累了不少经验。 第 2 页 二、xx 县农村土地承包纠纷类型 （一）农村土地承包纠纷类型。从几年的仲裁实践看，我 县农村土地承包纠纷主要有土地承包经营权纠纷；土地流转纠 纷；侵害妇女承包经营权纠纷；土地补偿费纠纷；承包经营权 继承纠纷几种形式。具体表现为以下几个类型： 1、先弃后取，引发纠纷。一些农民承包集体土地后，没有 使用土地，造成土地荒芜，其他人趁机利用，进行种植；或未 明确责、权、利关系，交给他人使用。现在承包人以土地经

3、营 权是自己所有为由，要求取回土地，与种植人发生纠纷。全县 共接待此类案件 102 件，占总案件数的 51%。主要发生在丹凤、 高良、五龙、彩云等人均占有耕地较多和经济条件较好的乡 （镇） 。 2、土地流转不规范而引发的纠纷，此类案件 33 件，占 16.5%。 3、出嫁女为争得土地与其娘家发生纠纷。此类案件共 16 件，占 8%。 第 3 页 4、原“农转非”户要求返还其原承包地。此类案件 11 件， 占 5.5%。 5、同一承包地重复发包引发的纠纷。此类案件共 6 件，占 3%。 6、私自买卖承包地引发的纠纷，此类案件共 2 件，占 1%。 7、承包户家庭成员全部死亡，发包方要求收回承包地

4、引发 的争议，此类案件共 1 件，占 0.5%。 8、承包地继承引发的纠纷，此类案件共 4 件，占 2%。 9、所有权或使用权不清，引发的纠纷。此类案件共 3 件， 占 1.5.%。 10、征地补偿款分配引发的纠纷，此类案件共 4 件，占 2%。 11、承包户内家庭成员之间，主要由于赡养问题及兄弟不 和而要求分户引发的纠纷，此类案件共 18 件，占 9%。 第 4 页 （二）纠纷调处途径。我县农村土地承包经营纠纷当事人 主要通过以下 5 种途径解决纠纷： 1、自行协商。农民在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿 互谅的基础上，直接进行磋商，自行解决争议的情况比较多， 但由于缺乏必要的来自第三方的疏

5、导，往往偏执于自己的一方 之理，很难听进对方当事人的不同意见。因此，双方当事人的 自行协商很容易搁浅。 2、请求调解。这是解决农村土地纠纷的主要形式。纠纷当 事人通过请求村干部、乡镇调解委员会帮助解决纠纷，如果调 解成功，主持调解的机构(个人)及时让双方当事人签订书面协 议，并应帮助和督促当事人自觉履行协议。调解也是我们仲裁 机构的重要工作方式。自 20XX 年 11 月成立“农村土地承包经 营纠纷仲裁委员会”和各乡（镇）成立“调解委员会”以来， 共接待群众来信来访案件 200 件，通过调解处理了 163 件。 3、申请仲裁。与诉讼相比，由于农村土地承包仲裁不仅省 时、省钱，而且程序简便，处理

6、争议较快。现也成为处理农村 土地纠纷的重要手段。20XX 年以来，我县共仲裁纠纷 14 件， 仅 20XX 年就仲裁 6 件，呈现逐年上升的趋势。 第 5 页 4、提起诉讼。因为通过诉讼得到的判决更具权威性， 并有国家强制力作后盾，对当事人最终权利的实现有较充分的 保障。当事人通过诉讼解决纠纷的情况也时有发生。 5、申请政府处理。此类纠纷一般是所有权或使用权不清引 发的纠纷，我县主要采取政府受理，交由农经部门调查核实， 并拟出行政处理决定书 ，由政府签章核发的方式进行处理。 三、开展农村土地承包纠纷仲裁的主要做法 （一）成立仲裁机构 为保证农村土地承包纠纷仲裁工作的顺利开展，20XX 年 11

7、 月，xx 县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会成立，由分管农业 的副县长任主任，农业局长和政府办副主任任副主任，国土资 源、林业、农村办、民政、司法、信访、经营管理等部门领导 为组成人员，下设办公室在经营管理站，由农业局分管农经的 副局长兼任办公室主任，农经站长、副站长兼任办公室副主任。 第 6 页 办公室具体负责全县农村土地承包经营纠纷调解和仲裁的日常 工作，并配备了 4 名专职工作人员。各乡镇相应成立了农村土 地承包经营纠纷调解委员会，并配备了专职工作人员。 （二）完善仲裁机制 1、规范仲裁原则 坚持地位平等的原则。纠纷仲裁当事人无论是农户、业主， 还是村（社）集体经济组织，在纠纷调解、仲裁

8、过程中，其法 律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正 地调处纠纷。坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后， 仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和 客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调 查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分 清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。坚持调 解为主的原则。虽然一般申请仲裁的案件都是经过多次调解无 果，但仲裁委仍然坚持调解为主、裁决为辅，在制度上和程序 上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。确实 无法达成一致协议的，依法及时作出裁决。 2、制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土

9、地承包体制 第 7 页 的特点，仲裁委借鉴（民商事）仲裁和劳动仲裁的做法，参照 法院民事审判的规则，制订了xx 县农村土地承包经营纠纷仲 裁暂行办法和xx 县农村土地承包经营纠纷仲裁工作制度 。 3、设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体 操作无现成格式可用，而案件从受理到仲裁文书的送达、回访 等都需要形成完善的工作机制，包括立案、现场勘查、取证、 庭审、合议、调解、裁决和结案等每一环节都要制订操作规程， 保证纠纷公正裁决。因此，仲裁委参考法院民事审判制度，在 不断总结经验教训的基础上，制定了xx 县农村土地承包纠纷 仲裁工作纪律 、 xx 县农村土地承包纠纷仲裁回避制度 、 xx

10、县农村土地承包纠纷仲裁档案管理制度等内部规范制度。同 时，陆续设计并不断修订完善了仲裁申请书 、 不予受理案 件通知书 、 立案登记表 、 受理案件通知书 、 法定代表人 身份证明书 、 应诉通知书 、 举证通知书 、 授权委托书 、 调查笔录 、 现场勘察笔录 、 开庭通知书 、 仲裁庭组成 通知书 、 开庭笔录 、 调解笔录 、 调解决议书 、 合议记 录 、 裁决书 、 送达回证等 18 种标准法律文书格式。 4、建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关 法滞后，此前有法可依的主要是农村土地承包法 、 xx 省实 第 8 页 施中华人民共和国农村土地承包法办法和最高人民 法院的两

11、个司法解释，审理依据严重不足。为此，仲裁委对现 有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了 国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包 仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据 和制度依据三方面内容，其中相关法律法规 32 件，政策文件 27 件，为依法审理提供了可靠的依据。 5、探索制度创新 建立核稿发文制度。所有仲裁文书均由案件首席仲裁员把 关。仲裁裁决书实行主任核发制，未经主任审核，不得下发； 若发现有重大问题，及时与该案首席仲裁员沟通，必要时可请 该案仲裁庭重新合议。 建立裁后回访结果通报制度。仲裁委对已到法律生效期的 案件都要作裁后回访。凡是无法

12、执行或被法院审理后推翻的案 件，都要进行内部分析总结，便于及时吸取教训。 （三）制定统一程序，实行标准仲裁 农村土地承包合同纠纷仲裁，不仅要法律适用准确，还要 第 9 页 程序合法。为此，我县依照农村土地承包法 、 合同法和 仲裁法等有关法律规定，制定了统一严格的仲裁程序。 1、案件的申诉与受理。当事人必须以书面形式向仲 裁委提出仲裁申请，经过审查，不符合受理条件的，填写不予 受理案件通知书，及时通知当事人，并说明理由；符合受理条 件的，及时填写立案登记表，并由副主任（农业局长）审批， 立案后，5 日内向当事人送达受理通知书、应诉通知书、举证 通知书，取得送达回证，并要求当事人 15 日提供授

13、权委托书、 答辩状及相关证据。通过严格把关，防止越权受理现象的发生， 避免仲裁的盲目性。 2、指定仲裁员。案件受理后，仲裁委员会指定 3 名仲裁员 （其中 1 名首席仲裁员）和 1 名书记员组成仲裁庭,负责整个案 件的处理工作。 3、深入调查。仲裁庭组建后，由仲裁庭人员深入基层，深 入实际，进行调查了解，基本掌握案情，并取得必要证据。 第 10 页 4、坚持先调解后仲裁的方法解决纠纷。调解是仲裁的前提， 我们始终把调解贯穿于解决纠纷和仲裁的全过程，以最大的诚 意，教育、说服、劝解当事人，尽量争取协调解决，调解达成 协议的，仲裁庭及时下发调解书。 5、开庭审理。纠纷案件的仲裁主要采取在仲裁委员会

14、所在 地公开庭审方式进行，仲裁庭确定开庭时间、地点后，提前 5 个工作日将仲裁庭组成通知书和开庭通知书送达当事 人和其他仲裁参加人。申请人经传票传唤，无正当理由拒不到 庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，按撤回申请处理；被 申请人提出反请求的，依法缺席裁决；被申请人经 2 次传票传 唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的， 依法缺席裁决。当事人要求不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申 请书、答辩书以及其他证明材料作出裁决。仲裁的案件，都是 通过调解达不成协议的，仲裁庭及时进行裁决。案情较为复杂， 社会影响较大的案件，其裁决由仲裁委集体讨论决定。 6、坚持以事实为依据，以法律为准绳的原

15、则进行仲裁。在 仲裁过程中，始终要求当事人用事实、证据、法律条款来支持 自己的仲裁请求，仲裁员帮助当事人依法搜集证据，确保事实 客观公正。 第 11 页 7、限时办结。农村土地承包经营纠纷仲裁自受理之日起 60 日内结束；案情复杂需要延期的，经农村土地承包仲裁委员 会主任批准最多可以延期 30 日，并书面通知当事人。 8、仲裁执行。当事人对仲裁决定书不服的，可以依法在收 到裁决书之日起 30 日内向人民法院起诉。对拒不执行裁决的， 仲裁机构协助当事人向有管辖权的人民法院申请强制执行。 （四）加强基础设施建设 20XX 年 6 月，我县被列为农村土地承包纠纷仲裁省级试点 县，在省农业厅的支持下，

16、我县新建了一个标准化的仲裁庭， 配置了电脑、摄像机、扫描仪、打印机等设备，购置了仲裁桌 椅，不仅较大地改善了仲裁工作条件，更增强了仲裁机构的严 肃性和权威性。 （五）加强学习，强化培训，努力提高业务素质。 从 20XX 年开始，我们就不断从书店订购了一些相关的学习 资料，坚持学习，坚持定期在单位内部开展业务技能和农村土 地承包政策及有关法律法规知识的交流活动。在 20XX 年仲裁试 点工作开展以后，更是加强了指导，每当有案件发生时，县仲 第 12 页 裁委员会都是精心审理或派人现场指导和把关，把学习和实践 充分结合起来。通过不断学习实践，积累了经验，提高了业务 素质和办案水平。 (六)推行信息

17、化管理 为方便土地承包仲裁工作的开展，切实提高仲裁工作效率， 20XX 年，结合“农村土地承包经营权证补换发工作” ，围绕健 全长效管理机制、提升土地承包管理水平，我县安排了 100 万 专项经费，全面推进土地承包信息化、网络化管理，将全县 77038 农户的土地承包合同信息录入电脑，建立土地承包信息 数据库，并进行新证打印制作换发。实行土地承包信息化、网 络化管理后，通过网络，将极大地方便查询土地承包、土地流 转信息数据，方便查阅土地承包纠纷案件的涉案土地合同的有 关情况，有利于土地承包纠纷案件的及时处理，切实维护农户 土地承包权益。 四、农村土地承包仲裁工作取得的成效 （一）探索了可行的仲

18、裁机制，破解了投诉无门的“三难” 怪圈。xx 县自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，已从政府部门 “很难插手” 、村级组织“不愿协调”和法院“不予受理”这样 第 13 页 的一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门” 。应该说，农 村土地承包仲裁工作，具有司法的严肃性，同时具有行政的灵 活性，开辟了当代农村土地制度改革的新纪元，填补了机制上 的缺陷。 （二）更好地实现了社会公平，维护了农村社会的稳定。 农村土地承包面广量大，纠纷情况错综复杂、政策性强、解决 难度大。此类问题成为社会热点。自从开展农村土地承包经营 纠纷仲裁工作以来，此类信访逐渐减少，群体性闹事事件也得 以平息。可见仲裁方式既克服了信

19、访渠道解决问题周期长、成 功率低的问题，又避免了民事诉讼程序复杂、成本高的问题， 及时有效妥善化解土地承包纠纷，维护了社会公平和农村稳定。 我县丹凤镇新村原村干部梁某 1998 年将同村舒某因 农转非自愿交回集体的 5.2 亩耕地承包耕种，二轮延包时，在 没有经过村民代表大会同意的情况下，利用职务之便，私自签 订土地承包合同。20XX 年因国道 324 线改道新建，征用了其中 部分土地，梁某私自占用了这部分征地款，村民知道后，集体 第 14 页 上访多次，镇、县人民政府分别进行调解，双方均不满意。 20XX 年村民代表到县仲裁委申请仲裁，我们通过深入细致调查 了解，把土地管理法 、 农村土地承

20、包法等相关法律法规 向当事人进行宣传。在调解无法达成协议的情况下，依法进行 仲裁，双方基本满意。通过仲裁，解决了一起多次上访未果的 土地承包合同纠纷，极大地维护了农村社会的稳定。 （三）提高了村干部素质和依法行政意识 自开展农村土地承包纠纷仲裁工作以来，通过调处各类纠 纷案件，开展过农村土地纠纷调处工作的农村基层干部都普遍 深刻认识到依法行政的重要性，在调解处理工作中，既让广大 农村基层干部学到了一些结合实际有用的法律法规知识，又增 强了基层干部依法行政的意识，提高依法行政能力。我县丹凤 镇法雨村一五保户方某夫妇，20XX 年先后去世，其近亲属为争 夺其承包地引发纠纷，并多次发生打架事件，村组

21、干部多次调 解无效，在村民的建议下，20XX 年初，发包方法人代表向仲裁 委员会提出申请，要求收回方某夫妇的承包地。仲裁庭通过深 入细致调查了解，依法进行仲裁，大多数村民比较满意。通过 仲裁，不仅解决了纠纷，维护了农村社会的稳定，更提高了农 村干部依法行政意识。 第 15 页 （四）发现了体制缺陷和法律空白，提供了翔实的立法依 据。xx 县在开展仲裁试点的过程中，由于深度介入现实纠纷的 全程调查处理，陆续发现了不少体制缺陷和法律空白，如农村 经济合作组织成员身份界定，村（社） 、组（队）所有制相嵌， 承包地征收补偿利益分配等问题，并通过多种方式参与国家和 省的立法进程。 （五）培养出一批精通业

22、务的骨干力量，促进了政策法规 的普及。农业部门历来缺乏法律专业干部。通过开展仲裁工作， 不但多了一个依法护农的得力手段，也培养、锻炼出一批具有 更高水平的依法行政业务骨干。由于长期没有办理土地承包纠 纷案件，过去律师队伍中极少有这方面的业务知识，很不利于 为被代理人维护合法权益。但凡参与了仲裁活动的，在这方面 的水平都有明显提高。仲裁机构在审理案件、尤其是群体案件 的过程，本身也就是一个宣传普及法规和政策的过程，各方当 事人或代理案件的律师，都普遍反映学到了不少相关知识、受 益匪浅。乡镇、村干部和相关管理部门则表示有助于促进他们 完善制度、加强管理，举一反三、正确处理历史遗留问题。 （六）积累

23、了宝贵的经验教训，促进了仲裁工作的顺利开 展。通过试点，逐步建立健全了各项规章制度，完善了各种法 律文书格式，积累了不少宝贵的经验教训和示范案例，为我省 第 16 页 全面开展仲裁工作积累了宝贵的经验教训。 四、开展农村土地承包纠纷仲裁存在的问题 （一）法律依据不足。以前涉及农村土地承包的少数几部 法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理无法 可依。xx 省实施中华人民共和国农村土地承包法办法出台 后，在许多方面做了规范。但仍然还有一些问题，譬如农村集 体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合 理分配，农村土地家庭承包后自留地的定性，历史遗留问题的 处置等等。 （二）仲

24、裁经费缺乏。由于财政困难，经费无法保障，我 县仲裁委员会工作经费相当紧张，土地承包纠纷数量逐年增多， 并且大多案情复杂，解决起来也非常的棘手，需要投入大量的 人力和物力，不仅办案人员无津贴可言，连日常办案经费都无 法保障。 （三）司法接轨不畅。虽然我县审结的大部分案件都已经 自动履行，但由于我国相关立法的滞后，在诉前证据、财产保 全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到有关 部门的有效支持。此外，对有些土地承包的法规和政策，法院 第 17 页 和我们的认识差距较大。 （四）业务素质有待提高。农村土地承包仲裁工作是一项 新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、 政策性强

25、，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有 不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都 是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任， 但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。 （五）不规范的村规民约还在一定范围内存在，也还有一 定的势力。 五、下步工作建议 （一）建议加快相关立法，建立符合“三农”特点的仲裁 规范，为农村土地承包仲裁提供所需的法律依据。 （二）建议加大仲裁宣传，统一思想，与司法部门加强沟 通，为仲裁工作的长期开展奠定基础。 （三）将仲裁经费纳入年度财政预算。随着农业产业化推 进步伐的不断加快，以及劳务产业的不断发展。土地流转面积 第 18 页 将会逐渐增大，由此引发的土地纠纷将呈上升趋势，为使仲裁 这一解决土地纠纷的良好方式坚持做下去，建议政府将仲裁经 费纳入财政预算。 （四）加强培训。农村土地承包合同纠纷仲裁是政策性、 法律性、时效性、程序化、制度化很强的一项工作，现时仲裁 机构面临的主要问题就是人员素质问题。建议组织仲裁员参加 了省、市相关培训，通过学习，提高了仲裁委员会的整体素质 和办案效率以及办案质量。