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1、第 1 页 关于加强地方人大监督职能建设的调研与思考 特征码 auaaXTxIYhHLHPfDyntf 随着依法治国方略的深入实施与社会主义和谐社会的全 面构建，人大监督在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用。 为加强我市人大的监督职能建设，更好地适应推进城乡一体化、 促进法治与和谐成都建设，我带着市人大常委会办公厅的同志， 通过召开座谈会、现场了解情况等形式，普遍调研与专题调查 相结合，对区（市）县人大监督职能建设的情况进行了调研。 一、 我市区（市）县监督职能建设基本情况 近年来，各区（市）县人大常委会始终坚持党的领导，紧 紧围绕党的工作中心，以促进本行政区域经济社会协调发展为 目标，加强
2、和改进监督职能建设，监督工作从形式到内容都有 了一定的创新和发展。 （一）监督内容贴近主题。发展是时代主题，各区（市） 县人大树立和落实科学发展观，积极开展监督工作。监督工作 内容，大致是以经济、行政等法律法规的贯彻实施为重点；定 期听取和审议政府关于国民经济和社会发展计划、财政预算执 行和财政收支审计等情况报告；开展对政府实施项目年、抓工 业发展、城镇建设等全局性工作和重大项目建设的监督；加强 对法院民商事、行政审判以及检察院民事、行政检察等工作的 第 2 页 监督；对于失地农民就业、社保和拆迁补偿等人民群众普遍关 心的热点难点问题，督促政府依法行政。这些监督内容一般在 年初区县人大常委会工
3、作要点中就确定下来，同时不拘泥，针 对人感染猪链球菌疫情等突发事件，能及时督促政府有效解决。 （二）监督工作不断创新。各区（市）县人大重视创新， 以创新推动监督工作向难度突破、向配套发展、向实效着力。 一是创新监督方式。利用常委会会议审议监督形式， 不少地方 开展了审议再审议制度。其中金牛区的作法比较典型：对审议 的报告分“满意” 、 “基本满意” 、 “不满意”三个档次进行电子 表决，有关报告或整改落实情况两次审议表决未通过的，常委 会可依法提出质询或作出决议决定。二是结合行使重大事项决 定权开展监督工作。温江区等人大常委会制定了有关行使重大 事项决定权的制度，对重大事项进行了细化、规范，初
4、步形成 了重大事项报告制度，适时作出决议决定，增强监督的权威性。 三是拓展监督领域。积极探索对本行政区域内垂直管理部门工 作的监督，都江堰市人大今年开展了对 5 家市管部门主要负责 人进行了工作评议，促进了被评议部门工作。双流县人大还制 定了关于加强对垂直管理部门（单位）实施监督的暂行办法， 使监督更具规范性和可操作性。四是深化人事任免权开展监督 工作。有的地方要求任命干部向人大常委会递交任职承诺书， 以任职承诺书作为任职干部述职和评议的对照和参考；*材料， 第 3 页 尽在*知音网。有的地方实行了任命干部向宪法宣誓等制度，这 些作法丰富了监督内涵、促进了“一府两院”的工作。 （三）监督实效有
5、所增强。推进城乡一体化、实施项目年 工作是全市工作大局。今年以来，各区县将此两项工作列为监 督重点，努力增强监督实效。针对推进城乡一体化、实施项目 年工作中，涉及农民利益的问题，金牛区人大提出了医疗保障、 充分就业等一揽子建议。在区人大监督和支持下，项目年工作 顺利推进，落实了投资 30 多亿元的成都天府华侨城，投资 2 亿 多元的一品天下旅游街等一批重大项目。温江区人大深入开展 对筹办“花博会”等重大项目的监督，针对项目“落地”缓慢 等问题进行视察、听取汇报，评议分管领导，提出抓落实、抓 配套等建议，促进了花博会等工作的顺利开展。为加快西南航 空港经济开发区建设，双流县人大及时开展土地管理法
6、和开发 区管理条例的执法检查，重点围绕农民拆迁安置积极建言，维 护农民的合法权益，促进了项目的实施。崇州市人大把监督重 心向社会弱势群体、生态环境等方面倾斜，武侯、金堂等区县 人大狠抓关键环节的监督推进城乡一体化、落实项目年工作也 各具特色，成效明显。 （四）重视代表监督作用。金牛区建立了人大代表辞职、 述职和宣誓等制度，支持、规范和保证人大代表依法履行职责。 温江人大制定了关于加强代表工作的意见 、 区人大代表小 组年度工作考核办法等制度，届内对所有区人大代表进行培 第 4 页 训；对先进代表小组、优秀代表和提出高质量议案或建议的代 表进行表彰；今年开始，把代表活动经费由每人 300 元调为
7、 400 元。双流县人大制定了提高人大代表专题视察和执法检 查质量的办法 ，将监督对象选题和代表选题相结合、看亮点与 看缺点相结合、明查和暗访相结合、代表个人持证视察和组织 代表视察相结合，避免形式主义和“走过场” 。其他区县的代表 监督工作也趋于活跃、富有效果。 二、影响监督职能作用发挥的主要因素 总体而言，全市监督职能建设明显加强，监督的意识、手 段、实效都有了不同程度的提升，但从人民代表大会制度的本 质要求看，仍是一个薄弱环节，还不能完全适应经济社会的发 展要求和人民群众的期望，监督制约能力、实效性有待进一步 增强。 第一，认识上仍有偏差、尚有困惑之处。对于人大监督重 要性的认识，还需进
8、一步提升，进一步落实党委总揽全局、协 调各方的原则，有力支持人大监督工作。有的地方人大处理不 好监督和支持的关系，以支持代替监督，以致监督乏善可陈、 支持亦流于形式；常委会组成人员偏少、年龄偏大，船到码头 车到站的思想客观存在，基层人大存在着一点不做“没有意思” ， 做一点 “过得去、有个交代” “意思意思” ，做多点“怕误会 啥意思”的心态，导致监督工作深不得、浅不得、硬不得、软 不得，令人困惑。 第 5 页 第二，老问题犹存，新问题应对乏力。一是代表结构不尽 合理，代表工作经费不足。有的地方本届人大代表中，各级党 政领导干部约占代表总数的一半，这部分代表有些客观上忙于 本职工作，时间、精力
9、有限，成为事实上的“挂名”代表；代 表工作经费偏低，有的地方代表年经费仅有 50 元，开展活动很 困难，对于代表知情知政缺乏应有的经费保障。因而，人代会 期间代表提出议案和建议的质量不高，行使审议权不充分；闭 会期间，有的代表经常无故缺席人大组织的视察、检查或调研 等活动，履职尚不到位。二是人大信访工作难以适应新形势的 需要。当前，人大信访工作总量逐年增加、任务日趋繁重，但 编制所限难以充分发挥信访监督作用。三是随着城乡一体化的 推进，不少乡镇撤为街道建制，而街道不设权力机关，使人大 的监督出现断层。四是有的垂直管理部门“眼光向上” ，缺乏接 受当地人大及其常委会监督的意识和自觉性，因无监督法
10、可依， 地方人大对其监督的力度不够。 第三，制度设计不合理，监督难以深入。法律确定的监督 规定过于原则，难以操作。比如听取、审议“一府两院”工作 报告，报告未被批准，如何处置，法律没有规定。有些法律法 规强制性特征不足，侧重强调应怎么办、要怎么办，对不执行 法律或违法的行为却无惩罚性规定，人大很难监督这些法律法 规在本行政区域的实施。诸如，询问、质询、特定问题调查、 罢免等法定监督手段也存在此类问题，长期困扰地方人大。 第 6 页 三、关于加强和改进监督职能建设的思考 监督职能建设，实质上是在掌握实情、把握规律、依法履 职的基础上，与时俱进，不断形成新思路、新举措，努力提高 人大监督能力的过程
11、。针对人大监督中存在的问题，加强和改 进我市人大的监督工作，提高监督能力，重点应从以下几个方 面着力。 （一）提高思想认识，进一步强化监督的共识性。监督不 到位的种种弊端，归根结底在于对人大监督的重要性、必要性 认识不足。全社会尤其是国家机关和各级领导干部要从巩固党 的执政地位和加强党的执政能力的高度来认识做好人大监督工 作的意义。人大行使监督权是宪法和法律赋予的一项最基本、 最经常的职责，是国家监督体系中最高层次、最具权威性的监 督手段。它是健全人民代表大会制度，建设法治与和谐社会的 重要保障，有利于集中和体现人民的意志，调动人民参与管理 国家和社会事务的积极性和创造性；促进国家机关高效运转
12、， 从制度上防止和消除腐败，实现决策的民主化、科学化。*材料， 尽在*知音网。不能正视或削弱人大的监督地位，就会削弱人民 当家作主的政治权利，从而削弱党的执政能力。因此，人大监 督职能只能强化不能弱化，这应成为全社会和各级国家机关的 共识。 （二）强调监督原则，进一步明确监督的指向性。监督能 否具有力度和成效，监督指向很重要。指向不对头，力度再大， 第 7 页 也不解决问题；指向正确，循序渐进，终有所成。解决好监督 的指向性问题，必须根据中央 9 号文件，结合实际：一是坚持 党的领导原则。要始终自觉地把人大工作，特别是人大监督工 作，置于同级党委的领导之下，坚持重大事项向党委请示报告， 得到党
13、委对人大常委会依法履职，尤其是使用刚性监督手段的 理解和支持，紧紧依靠党的领导推进人大工作。通过加强和改 善党对人大工作的领导，努力创造一个良好的人大监督环境。 二是坚持不包办代替原则。既要加强监督，又不直接处理“一 府两院”职权范围内的具体事项，不干预具体工作，更不能代 替司法机关审理案件,主要是通过启动其内部的监督机制、推进 工作。三是坚持依法办事的原则。监督的对象、内容、范围、 方式，都要严格符合法律规定，符合法定程序。是否需要监督、 如何进行监督都要以法为据。四是坚持集体行使职权的原则。 监督意向的确定，监督行为的实施，都要集体讨论决定，不能 以个人意见代替集体决定,避免行政化倾向。五
14、是坚持抓重点、 议大事的原则。立足于实效，着眼于大事，围绕党的中心工作， 紧扣发展主题，抓住人民群众反映强烈的热点问题，选取执法、 司法领域中的薄弱环节，找准监督的重点和切入点。 （三）加强实质性监督建设，进一步增强监督的实效性。 提高人大的监督能力，应着眼于实质性监督和实效性监督这一 核心问题，在强化监督措施上下功夫。要敢于运用法律手段， 经常性地运用询问这一法定手段，使其成为监督常态；大胆运 第 8 页 用那些过去未用或用之甚少的刚性监督手段，如质询、特定问 题调查、撤职、罢免等，确保监督权有效行使。要善于运用综 合手段，既善于把各种行之有效的监督手段综合运用到行使监 督权过程之中，又善于
15、把行使监督权与行使决定权结合起来， 对监督中发现的重大问题或带有全局性、倾向性的问题，通过 作出相应的决议、决定，推进监督事项落到实处；把行使监督 权与行使任免权结合起来，对于严重失职、腐化堕落的人大选 举和任命的国家机关工作人员，要善于和敢于依照法定程序， 予以撤职或罢免。要建立健全督办机制，对于人大的监督事项， “一府两院”必须在限定时间内认真整改，并将整改的措施和 效果及时向人大报告；并根据反馈后的新情况、新问题，进行 跟踪监督，务求实效。 （四）加强监督法制化建设，进一步提高监督的权威性。 由于全国的监督法未出台，因而地方各级人大的监督工作，处 于探索和积累经验的过程之中。针对监督缺乏
16、规范性、操作性 的问题，地方人大应努力在制度设计、健全监督法制上下功夫。 一方面，要注意有选择地把地方人大实践中创造的一些行之有 效的监督手段上升为法规，改变缺乏法律依据、操作随意性大 的状况；另一方面，把宪法和法律关于人大行使监督权的规定 更加具体化、系统化，使监督的内容、范围、形式等更加明确、 更加规范。同时，重视建立健全监督工作法定程序。比如，建 立关于特定问题调查、质询、撤职、罢免等监督处置程序、各 第 9 页 种监督形式之间的衔接转换程序、对行政司法机关个案监督等 程序，*材料，尽在*知音网。使之具体可行，并具权威性。 （五）充分发挥代表作用，进一步突出监督的主体性。加 强代表工作，
17、发挥好代表作用，很大程度上影响着人大监督的 水平和质量。当前，一是要组织好代表进行专题视察和调研， 为代表知情知政提供条件，更好履行监督职能。要组织代表围 绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点、难点问题， 如推进城乡一体化、招商引资、工业开发、水环境综合整治、 失地农民和下岗工人再就业、食品安全等工作开展视察、调查， 了解社情民意；二是组织代表参加常委会和专门委员会组织的 视察、执法检查和专题调研，邀请代表参加常委会开展的述职 评议工作，发挥代表的监督作用；三是把代表议案、建议的办 理落到实处。要高度重视，采取多种形式办理或督促办理，提 高办理质量，使代表提出的议案、建议都得到认真落实，以深 化人大监督工作。 加强人大监督职能建设，是民主政治建设渐进的过程，是 一项长期的系统工程。它涉及到监督的认识、机制、原则、方 法以及代表工作等诸多问题，要深化认识、创新机制、明确原 则、健全制度，着眼于监督的前瞻性、连续性、有效性，形成 长效机制，有序推进监督职能建设，充分发挥人大监督在构建 法治与和谐成都中的作用。 第 10 页