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1、土地林地确权行政案件的审理裁判研究 中华人民共和国土地管理法 第十六条、 中华人民共和国森林法 第十七条规定：土地林地所有权和使用权争议， 由当事人协商解决； 协商不成的， 由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人 与单位之间的争议， 由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关 人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日（一个月） 内，向人民法院起诉。土地林地所有权和使用权争议，简称土地林地权属争议， 是指行政机关对个人之间、 个人与单位之间、 单位与单位之间发生的争议，通过 调查和调解工作， 最后对土地林地权属作出处理决定。此类案件起
2、诉到法院， 应 作为确权案件来审理。 中华人民共和国行政诉讼法颁布实施以来，湖北省长阳土家族 自治县人民法院审理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。据统 计，最近几年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山区县（市）法院中亦 占前列。20XX年共受理各类土地林地确权行政案15 件，占行政诉讼案件总数的 43% ；20XX年共受理 13 件，占总数的 38% ；20XX年共受理 12 件，占总数的 36% ； 20XX年共受理 6 件，占总数的 60%.4 年共受理 46 件，平均占总数的67%.笔者 通过分析审结的这些土地林地确权行政案件，得出其特点为： 一是土地林地权属 争议，
3、必须由人民政府处理后， 当事人对人民政府的处理不服才向人民法院起诉； 二是争议的土地林地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确， 由于历史等 原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均 涉及第三人的合法权益。 根据中华人民共和国行政诉讼法的相关规定以及上 述特点，处理土地林地确权行政案件应注意以下几个方面的问题： 一、诉讼主体问题 首先，县（自治县）级以上人民政府委托县（自治县）级以上国土 资源和林业行政主管部门处理权属争议，国土或林业主管部门能否以自己的名义 作出处理决定的问题。 按照中华人民共和国土地管理法第十六条及中华人民共和国 森林法第十七条的规定，只有乡
4、（镇）级以上人民政府有权作出土地林地权属 处理决定，国土资源及林业行政主管部门不能以自己的名义作出处理决定。此外， 人民政府处理权属争议有个处理权限问题，单位之间的争议只能由县（自治县） 级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位的争议可以由乡（镇）级人民或者 县（自治县）级人民政府处理。总之，土地林地权属处理决定只能由人民政府作 出处理决定。 国土资源部门及林业行政主管部门无权处理，否则属超越职权。 但 是，依照土地权属争议调查处理办法 第四条及林木林地权属争议处理办法 第四条的规定，县（自治县）级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议、 林业行政主管部门负责林地权属争议案件的调查和调解工作
5、，对需要依法作出处 理决定的，只能拟定相应的处理意见，报同级人民政府作出确权处理决定。 其次，农村集体土地林地所有权和使用权的归属主体问题。 农村集体土地和林地由于历史原因，目前仍然呈现出“三级所有， 队为基础”，中华人民共和国土地管理法第十条规定，农民集体所有的土地 依法属于村农村集体所有的， 由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经 分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集 体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的由乡（镇）集 体经济组织经营管理。 中华人民共和国森林法第三条及林木林地权属争议 处理办法 第十二条也作了类似规定。 由此可以
6、看出， 集体土地及林地的所有权 可以归属于村民委员会、 村民小组，也可以归属于农村经济合作社或者经济联合 社等集体经济组织。因此诉讼中，应以村民小组、村民委员会或者经济合作社、 经济联合社为诉讼主体。 农村集体土地、 林地使用权由农民承包经营管理的，土 地林地承包者以土地林地使用权人的身份对土地林地使用权权属发生争议的案 件，承包者具有诉讼主体资格。 再次，土地林地行政确权案件的被告确定问题。 根据中华人民共和国行政诉讼法第 25 条和中华人民共和国土 地管理法第 16 条及中华人民共和国森林法第条的规定，土地林地 行政确权案件的被告为乡（镇）级人民政府或县（自治县）级以上人民政府。司 法实践
7、中争议较大的有三种情形：土地、林业管理部门按照同级政府的授权，以 自己的名义对土地、 林地权属纠纷进行处理， 以谁为被告？土地、 林业管理部门 经调查，各自作出土地、林业行政确权决定，依政府名义、加盖人民政府印章， 以谁为被告？区公所（街道办事处）、乡（镇）政府土地办公室、林业工作站或 县（自治县） 级以上政府土地、 林业管理部门的内设机构能否成为适格被告？对 于前两种情形，主要有三种观点：有的人认为，政府授权属行政委托，应按照行 政诉讼法关于行政委托的规定，以政府为被告； 有的人认为， 按照行政法职权法 定和越权无效的原则， 政府授权土地、 林业行政管理部门确定土地、林地权属属 无效行为，应
8、以土地、林地管理部门为被告，并以超越职权为由，判决撤销被诉 土地、林地行政确权决定。笔者认为此意见都有失偏颇。土地、林业管理部门是 政府的职能部门， 政府把自己的法定职权授权给土地、林业管理部门， 属行政授 权，而不属行政委托。人民政府是土地、林地行政确权的法定主体，如果把法定 职权授权给职能部门， 违反了行政法的职权法定原则，属无效授权。 但如果只是 把具体事项通过授权交由职能部门办理，由职能部分以政府名义作出土地、林地 行政确权决定，与法律、法规并不抵触，应视为有效授权。据此，第一种情形授 权无效，应以土地、林业管理部门为被告，人民法院可以以其超越职权为由，判 决撤销被诉土地、 林业行政确
9、权决定。 第二种情形为有效授权， 应以人民政府为 适格被告。对于第三种情形， 笔者认为，区公所（街道办事处） 作为县（自治县）、 市（区）政府的派出机关，土地、森林管理法律、法规对其没有特别授权。乡、 镇政府的土地管理办公室、林业工作站和县（自治县）级以上政府土地、林业管 理部门的内设机构，不具有独立法人资格，不能独立对外行使职权。因此，只能 以县（自治县）、市（区）政府和乡（镇）政府，县（自治县）级以上土地、林 业管理部门为适格被告。 最后，土地和林地权属争议案件， 存在双方或多方当事人争议问题， 不管哪方当事人提起诉讼， 都涉及第三人的利益。 因此，在审理裁判土地林地确 权行政案件时，法庭
10、应当通知第三人参加诉讼。 二、事实认定问题 土地林地确权行政案件由于历史、客观等原因，土地林地权属不明 确，长时间存在争议， 大多数缺乏有效证据， 给审理土地林地确权案件带来一定 的困难。土地改革、“四固定” 不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林 地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长， 地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广， 政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是 改革开放后， 土地林地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。 由于存在以 上诸多原因，所以处理土地林地确权案件，要遵重历史，遵重现
11、实，要从有利于 国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对土地改 革时的土地证、 1962 年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析 认定。 解放初期人民政府发的 土地房产所有证，是土地改革时农民确认 土地林地权属的凭证， 但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时 期，土地林地随人入社， 土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经 过人民公社，将农业合作社集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962 年“六 十条”公布后，对土地（林地） 、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属 地原则对土地林地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。 因此，以土
12、改时 的土地证，并不能证明土地林地的所有权。 “四固定”作为我国农村集体土地林地所有权的依据应该说是明确 的，但有些地方“四固定”不彻底，且“四固定”主要是对耕地和林地，对当时 未开发的荒地，一般不固定。长阳在“四固定”时期的土地（林地）确权基本上 没有法定形式的文字记载， 应当通过田亩造册、 交粮纳税、 经营管理及使用情况 等因素综合分析认定，只有以上因素欠缺的情况下，才可参照土改时的土地证。 在 1962 年以后的历次政治运动中， 有些地方对土地林地的权属作过 变更，如“农业学大寨”时期开荒造田、平整田洋、农田基本建设等，都对土地 林地进行重新规划调整，由于村、社、队、场合并或者分割发生土
13、地林地权属变 更。对这些通过合法转移土地林地权属的事实，可以按变更后的事实来认定。 三、法律适用问题 根据中华人民共和国行政诉讼法第52 条、第 53 条规定，人民 法院审理土地林地确权行政案件，以土地林地法律、 法规为依据， 并参照土地林 地规章。土地林地所有权和使用权问题，我国宪法 、 土地管理法、 森林法 等都有明确的规定。 由于土地管理法和森林法的规定较为原则，各地还根据各自 的具体情况制定了一些地方性法规以及规章，如湖北的湖北省土地管理条例 、 湖北省确定土地权属若干规定 。 土地林地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时 期的法律法规和政策， 还应当参照有关的规章， 如
14、国土资源部关于 确定土地所 有权和使用权若干规定 、湖北省关于 湖北省确定土地权属若干规定 。土地林 地确权案件争议的多为历史遗留问题，因当初无法律规定， 后时过境迁， 现缺乏 有效证据以致处理难度大。 前述两个规章对于处理土地林地历史问题作了较为全 面详细的规定，对于处理不同时期的土地林地确权纠纷具有积极的作用。 实践中，有的地方还鉴于目前我国土地林地立法滞后，有关土地林 地的行政规章尚未出台， 行政机关依据规章以下的规范性文件（以下简称其他土 地林地规范性文件） 进行行政管理。 这就在审理土地林地行政案件中给人民法院 提出了一个亟待解决的问题， 即如何界定“法”的范围并正确把握其效力，而难
15、 点又集中在能否参考其他土地林地规范性文件对土地林地行政决定的合法性进 行审查问题。对此，笔者持肯定意见。理由：第一，其他土地林地规范性文件是 规章以下的其他规范性文件的一种， 其作为土地林地行政依据的合法性有充分依 据。首先，其他规范性文件的制定有法律依据及法律保障。宪法和地方各级人民 代表大会、地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权 根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定、 发布规范性文件， 同时对行 政机关执行生效的其他规范性文件作了相关规定，使之获得了国家强制力的保 证。其次，宪法和地方各级人民代表大会、 地方各级人民政府组织法的有关规定， 确认了权力机关对
16、行政机关、 上级权力机关和行政机关对下级权力机关和行政机 关制定的规范性文件的监督权， 其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律 规定，为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。第二，中华人民共 和国行政诉讼法第32 条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任， 应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”规章以下的规范 性文件虽然不是人民法院的审理依据，但却是行政机关作出具体行政行为的依 据。若将规章以下的规范性文件排斥于合法性审查中“法”的范畴之外，就使行 政诉讼法的上述规定失去意义。第三，从行政审判实践看， 若单纯强调土地林地 行政案件依据土地林地法律、 法规和参照
17、规章， 将使大量的土地林地行政案件陷 入无土地林地法律、 法规、规章可循或适用法律、 法规参照规章错误的两难境地。 人民法院审理土地林地行政案件， 应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁 判的依据，另一方面又要承认它是执行土地林地管理法律、法规的具体手段和对 法律、法规、规章的有效补充。 因此，应将规范性文件作为法院审查的内容之一， 在审查时，运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性 文件制定、发布的主体是否合格，是否有法律、法规、规章的明确授权，只有在 授权范围内发布的规范性文件其主体才合格；其次制定、 发布的程序须合法； 其 内容须不与法律、法规、规章相抵触，符合宪法
18、、法律、法规的基本原则，如果 符合土地林地管理法律、法规、规章的精神、原则，又符合当地的实际情况，可 行性大，社会效果又好的，应承认其效力。但应当注意的是，对依照法律、法规 制定的规章可以参照，除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。 根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求，在制作的裁判文 书上不能引用一般性规范性文件。笔者主张如果法院的裁判文书中非用不可时， 可在事实或说理部分加以叙述。 四、事实依据问题 人民法院审查土地林地行政管理机关对土地林地权属关系的确认事 实，必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据， 如土地改革的土地证， 1962
19、年中共中央农村人民公社工作条例（修正草案） ， 即“六十条”公布后的“四固定”（固定土地、耕畜、农具、劳动力），以及以 后的一些权属变化情况，综合分析认定。土地证是人民政府在土地改革时颁 发给农民确定土地权属的凭证，应该肯定其法律效力， 但是，土地证不是土地确 权的唯一依据。解放后我国土地权属有过几次变动， 经过了合作社土地随人入社， 由土地私有改造成为农业合作集体所有制，以后又经过“人民公社”将农业合作 化集体所有扩大到人民公社集体所有，1962 年为了纠正“左”的错误，对土地、 耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一调整，归就 近的生产队集体所有。因此，生产队（现村民
20、小组）所有土地（包括林地）并不 等于农民土改时个人所有土地的相加，土地证经过“四固定”变更权属的土地所 有权不一定具有证明作用。政策规定处理县（自治县）内纠纷，一般应以“四固 定”确定的权属为准， 所以，“四固定”确权的法律效力应优先于土地证，凡是 “四固定”时确权的，一般应予维持。但是，当时的“四固定”，主要是耕畜 和林地，对当时未开发的荒地，一般未固定。因此，随着这部分荒地的开发可能 发生争议， 按原有关政策规定： “四固定”没有确定权属的，参照土改合作化时 期的权属。所谓参照就是参考依照的意思，不能把“参照土改证确权”理解为 “以土改证确权为准”。 因此，在行政审判中， 对“四固定”未确
21、定的土地权属 争议，简单地依据土地证确权是不符合政策的。应当注意的是，“四固定”确权， 一般没有法定的书面形式，认定“四固定”是否确权，应通过考察田亩，造册、 交粮纳税和经营管理等情况综合分析确定。人民法院审查土地林地管理机关确 认的土地林地权属是否正确， 一般应以“四固定”确权的权属为准。对于“四固 定”确权以后发生的土地林地权属合法地转移事实的必须实事求是地分析，合理 合法地处理。 由于下列原因发生变更的， 按变更后的现状确定集体土地林地所有 权： （1）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地林地所有权 变更的； （2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因
22、进 行土地林地调整的；（3）由于行政区划变动和农田基本建设及封山育林等原因重 新划定土地林地所有权界线的。又如人民法院以前对土地林地权属争议的判决、 集体经济组织之间在平等自愿的基础上达成的合法转让协议等都是法律事实，凡 是基于以上法律事实所发生的，有利于双方生产、生活，有利于经济管理、公益 事业，有利于国家建设的土地林地权属转移的，都应予以法律上的确认和保护。 五、裁量原则问题 人民政府在作出土地林地确权决定时，应当本着有利于正确解决土 地林地权属纠纷而确立土地林地确权的基本原则。笔者主张人民法院应审查以下 内容： 第一、合法性原则。合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依 据法律、符合法律
23、，而不能与法律相抵触。就土地林地确权而言，遵循合法性原 则即要求土地林地确权的执法者在实施土地林地确权行为时，必须遵守宪法、 法 律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例等有关土地林地确权的规定。 合法性原则包含合乎实体法与合乎程序法两个方面，违反实体法或程序法即构成 对合法性原则的破坏。 如果土地林地确权不遵循合法性原则，则该行政活动将因 此违法， 再奢谈遵循其他基本原则已无意义了。 坚持合法性原则，是“依法办事” 的内在要求，是实现行政法治的重要保证。 第二、合理性原则。合理性原则是指行政决定内容要客观、适度、 符合理性。 合理性即合乎理性， 以理性作为思考和行动的参照系，通常的目的是
24、 “为我们的观点寻找令人信服的根据”，而该根据最核心的条件就是要达到令人 信服的程度、 符合公平正义观念的要求。合理性原则的内涵在于： 行政行为的 动因应符合行政目的； 行政行为应建立在正当考虑的基础上；行政行为的内容应 合乎情理。可以说合理性原则主要是针对行政裁量而存在的。对土地林地确权行 为不完善的法律规范， 无形中又扩大了行政机关在处理土地林地权属纠纷时的自 由裁量范围。 防止滥用自由裁量权的行之有效的办法就是坚持合理性原则。坚持 合理性原则既有利于保障行政权力合法行使，也有利于维护公民、 个人、组织的 合法权益。 第三、维护国家利益原则。就土地林地确权而言，维护国家利益原 则是指人民政
25、府在实施土地林地我确权行为时，应尊重我国国家利益。 它是政府 进行土地林地确权行为时应遵循的一个重要原则。土地林地不仅是当事人之间的 事情，而且关系到社会公共利益， 关系到国家利益， 在解决土地林地权属纠纷时， 如果涉及到国家、 集体和个人利益时， 应以维护国家利益为不可动摇的原则。当 然，维护国家利益并非只保护国有单位或集体单位的利益，而是指在公平、合法、 合理的基础上， 坚持维护国家利益， 正确处理好土地林地权属纠纷，以不致使国 家利益受到损害。 第四、保护当事人合法权益原则。保护当事人合法权益原则是指通 过土地林地确权， 确保相对人合法利益得到实现。 它是政府实施土地林地确权行 为的一个
26、根本目的。 我国人民民主专政的国家性质决定了广大人民群众享有广泛 的权利，而且国家具有保障人民这些权利得以充分实现的职责。另外，权利是现 代法律制度的逻辑起点和终极关键，行政机关有义务促进相对人合法权益的实 现。 第五、保护林地森林资源和合理开发利用原则。保护林地森林资源 和合理开发利用原则是指政府在实施土地林地确权时应考虑有利于环境保护的 前提，作出的处理决定应利于保护林地森林资源和合理开发。土地本身就是一个 生态系统，土地、土壤及其附载的森林、草原等都是环境的构成要素，对土地林 地的破坏会造成对环境的破坏，保护土地林地就是保护环境。合理利用土地、 保 护林地是改善环境和保护生态系统的重要方
27、面。在处理有关土地林地权属纠纷 时，尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地林地权属纠纷时，更应坚 持保护林地森林资源和合理开发利用原则，以利于资源环境的保护和利用， 保持 生态平衡。 第六、有利于团结稳定原则。有利于团结稳定原则是指政府在实施 土地林地确权时， 应本着促进争议各方搞好团结， 保证社会稳定的原则进行土地 林地确权。 国民经济各部门、 各行业的生产建设都离不开土地及林地，尤其在农 业生产中，土地林地是最基本的生产资料，农民将土地和林地视为“命根子”， 司法实践中，土地林地权属纠纷基本上发生在农村， 当事人的矛盾一般比较尖锐， 因土地林地权属纠纷引起的械斗也不鲜见。因此，在处理
28、土地林地权属纠纷时， 坚持有利于团结稳定这一处理原则，对化解矛盾、 解决纠纷有着不可忽视的重要 意义。 六、复议前置问题 对于解决土地林地权属行政争议的途径， 中华人民共和国行政诉讼 法第二条规定： “公民、 法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行 政行为侵犯其合法权益的， 有权依照本法向人民法院提起诉讼。”中华人民共 和国土地管理法第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理， 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十 日内，向人民法院起诉。 中华人民共和国森林法第十七条规定，林木所有权 和林地使用权争议，由当地县（自治县）级或者乡（镇）级人民政
29、府依法处理。 当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民 法院起诉。中华人民共和国行政复议法第六条第（四）项规定：“对行政机 关作出的关于确认土地、森林等自然资源的所有权或者使用权的决定不服 的，可以向行政机关申请行政复议”。行政复议和行政诉讼都是由不服具体行政 行为的公民、 法人和其他组织提出的， 于是存在着一旦公民、 法人和其他组织不 服行政机关对土地林地权属争议作出处理的具体行政行为时，究竟应当采取哪种 途径解决行政争议的问题。寻求救济中申请行政复议与提起行政诉讼孰先孰后， 这一问题对土地林地权属争议行政案件的受理影响十分关键，笔者的看法是： 第一、要正确认识
30、我国行政复议与行政诉讼的基本关系。行政复议 和行政诉讼是我国目前解决行政争议的主要途径。二者是解决行 政争议两种不同的法律制度， 行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政 监督的一种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。中 华人民共和国行政诉讼法 第三十七条规定： “对属于人民法院受案范围的行政 案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的 行政机关申请复议， 对复议不服的， 再向人民法院提起诉讼； 也可以直接向人民 法院提起诉讼。 法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再 向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”中华人民共
31、和国行政复议 法第十六条规定：“公民、法人或其他组织申请行政复议，行政机关已经依法 受理的，或者法律、 法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议 决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院 提起行政诉讼。 公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经 依法受理的， 不得申请行政复议。 ”由此可见， 我国行政复议与行政诉讼的基本 关系是以公民、 法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外的。 所 谓行政复议前置是指依照法律、法规规定， 公民、法人或其他组织不服行政机关 的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政
32、机 关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。在此情况下，公 民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间，都不能向人 民法院提起行政诉讼， 只有等到复议决定作出后才能起诉。因此，行政复议与行 政诉讼是两种不能同时运作的制度，公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途 径，只能依据有关规定，有选择、有秩序地进行，而不能“脚踏两只船”同时使 用这两种制度。 第二、法律和法规对土地林地权属行政案件以行政复议为提起行政 诉讼的必经程序，也即行政复议前置的规定。中华人民共和国行政复议法第 三十条第一款明确规定： “公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为 侵犯其已经依法取
33、得的土地、 森林等自然资源的所有权或者使用权的，应当 先申请行政复议；对行政复议决定不服的， 可以依法向人民法院提起行政诉讼”。 该法强调是“应当先申请行政复议”而不是“可以先申请行政复议”，也就是说 法律规定了行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，也即 行政复议前置。 其实，对土地林地行政案件是否应当先申请复议的问题，有关的 法律、法规在不同时期有过不同的规定，在年国务院发布的 行政复议 条例的规定中， 土地林地行政案件被排除在复议范围之外，主要理由是这类案 件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为，与行政机关管理行政相对人的行为， 在性质上是完全不同的。 在年月国务院修订发布
34、的 行政复议条例 的规定中，允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请 复议。但年月日施行的 中华人民共和国土地管理法 仍规定公民、 法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。 从以上看出， 法律、法规对土地林地行政案件在提起行政诉讼前是否需申请行政 复议的规定有着这样一个从“排除”到“可以”到“应当”的过程。 第三、土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点。为何规定 行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，因为土地林地行 政充分地体现了行政职权的运作，是一种包含了国家强制性意志的具体行政行 为，人民政府或其主管部门对土地林地的所
35、有权或使用权归属作出处理决定，是 根据中华人民共和国土地管理法 、 中华人民共和国森林法 等法律的授权作 出的，在审判司法实践中， 人民法院审理这类行政案件时认定具体行政行为的主 要事实不清、 证据不足，适用法律错误， 违反法定程序， 超越职权或者滥用职权、 具体行政行为明显不当等情形的，即对土地林地权属争议处理确有错误的，根据 中华人民共和国行政诉讼法 第五十四条第二款规定， 只能判决撤销或部分撤 销， 而不能或不宜改变其权属处理决定， 而且诉讼途径存在诉讼期间过长的缺陷； 相反， 中华人民共和国行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定，复议 机关对具体行政行为具有上述情形的，可以决定变更，
36、 因此，复议途径具有快捷 的特点。另外，土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点还在于：、行 政机关上下级之间有监督关系， 因此， 一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷， 由上级行政机关先行处理， 不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，而且 还可以及时发现和纠正错误， 强化行政机关的内部监督机制；、土地林地权属 行政案件， 专业性强， 涉及面广， 处理解决这类案件需要专门的土地林地管理知 识，确立行政复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使土地林地权属行政争 议得以及时解决；、土地林地权属行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政 复议先行处理原则， 可以使大量的土地林地权属行政案件解决于行
37、政复议程序之 中，可以减轻法院行政审判的压力， 使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不 了的土地林地权属行政争议案件。因此，行政复议与行政诉讼两者相比较，对土 地林地权属争议行政案件设定行政复议前置，可以减少当事人的诉累， 提高行政 工作效率，节省审判资源，确保司法公正与效率。故对土地林地权属行政案件， 应该先行复议。 第四、对中华人民共和国行政复议法第三十条第一款需要说明 的问题。年月日， 最高人民法院就山西省高级人民法院关于适 用行政复议法第三十条第一款有关问题的请示作出法释号 批复：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或其他组织认 为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、
38、草原、荒地、滩涂、海域等自 然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有 权或者使用权的， 经行政复议后， 才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有 规定的除外； 对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其 他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规 定。”因此，行政复议法第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地 林地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书，不包括对土地 林地权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地林地权属的决定，不包 括涉及土地林地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施如无偿
39、收回土地林地权属的处罚、 行政强制措施等其他具体行政行为不服的，可以不经 行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。此外，该款“已依法取得”土地林地权 属的规定，应理解为公民、 法人或其他组织认为“已经依法取得”土地林地权属 即可，而不应单纯地理解为公民、 法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的 土地林地所有权或使用权权属法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的 权利时，复议才是诉讼的前置条款， 至于公民、 法人或其他组织是否实际“已经 依法取得”土地林地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。 第五、对公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的土地林 地确权行政案件的处理。 最
40、高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释 第三十三条第一款规定： “依法律、法规规定应当先申请复议， 公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。 ”该解 释第四十四条第一款第（七）项规定，“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必 经程序而未经申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。” 七、行政首长（乡长、县长）出庭应诉问题 人民法院在土地林地确权行政案件的审理中，法庭的被告席上常常 不见人影，经常出现缺席审判。既让法官尴尬，又让法庭降低了尊严。可喜的是 这种奇怪现象在各地均有所改变，如长阳土家族自治县人大、 政府采取措施使该 自治县的各级行政
41、机关、 各机关部门的法定代表人出庭形成制度：“一旦成为被 告行政首长必须出庭应诉”。 至今已有 3 个行政机关的一把手在行政审判庭尝到 了“被告”的滋味。在法律面前，局长、乡（镇）长、县长真切地感觉到与普通 老百姓是平等的，在法庭上只有原告、被告之分，双方都是普普通通的公民。笔 者认为“行政首长”出庭应诉，矫正了一些人对“法”与“官”的错位认识。 “领导”频频坐上被告席， 换来的将是行政机关威信的大幅度提高。以往行政机 关消极应诉的主要原因， 是一些地方和部门领导干部还没有真正树立法律面前人 人平等的意识，还没有把自己从“官” 的位置上放下来。爱面子，怕献丑，有 的与办案人员比地位，比官衔。说到底都是官本位的意识在作祟。实践证明，行 政首长放下架子， 以平等的心态坦然面对“民告官”，不仅是对法律的尊重， 更 反映出人民政府的作风和对老百姓的态度。长阳土家族自治县人民法院坚持贯彻 自治县行政首长出庭应诉制度，使行政审判工作出现了可喜的局面。如今收 案数多了，诉讼案件多了，新类型案件多了，结案数多了，政府机关胜诉的也多 了。与此同时，老百姓到政府部门上访的少了，行政领导干预办案的少了，当事 人上诉的也少了。 这几多几少，反映出长阳土家族自治县人民群众的法制意识增 强了，行政干部工作的法律界限明了。 王争