两部门合作农村金融体系形成的一般逻辑与中国经验.pdf

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1、两部门合作： 农村金融体系形成的一般逻辑 与中国经验 周立 （中国人民大学农业与农村发展学院北京 100872 ） 摘要： 农村融资困境， 对农村经济发展的效率和公平影响极大。但已有成熟的城市工商 金融体系， 为何不能自然而然地延伸到农村地区，而需要一个单独的农村金融安排呢？原因 在于， 农村金融市场存在信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险、非生产性借贷为主 这四个基本问题，由此导致了农村金融市场自然发育状态下的“市场失灵” 和“负外部性” ， 为政府介入提供了充分条件。但政府介入的结果， 往往以正式金融安排取代非正式金融安排， 而理论和实证经验表明，非正式金融安排在解决四大基本问题上更有

2、优势。由此， 又导致政 府介入后的“政府失灵”。解决两大“失灵”的关键，在于构建并运行两部门垂直合作型农 村金融体系。 诸多发展中国家，以及中国历史经验和当代东南沿海调查等实证经验，也证明 了这一发展逻辑。 未遵循上述一般经验和发展逻辑的中国农村金融体系，宜在农村金融体制 的改革和研究中借鉴利用这一一般经验。 关键词： 农村金融体系正式金融非正式金融 The Evolving Process of Rural Financial System - Based on Four Key Issues and Practices Abstract: The financing problems af

3、fect the efficiency and fairness objectives of rural economic development very much. Why we need a rural financial system, not choose to spread the market financial system to rural area instead? Because there are four key issues in rural financial market that can t be solved by market financial syst

4、em: information asymmetry, lack of collateral, specific costs and risks, and non-productive usage of funds. If the rural market were evolved naturally, the market failures and negative-externalities can t be avoided. But when the government interrupts in rural financial market, it will prefer to bui

5、ld up a formal financial system, which restrains the development of informal arrangement, but the later has the advantage to solve the four key problems, then the government failure will comes out. The key to solve market and government failures lies on the construction of vertical cooperation rural

6、 financial system. Studies on the practices of many developing economies and China proved the evolving process. China should learn more from the common practice and evolving process in the rural financial system reform. Key words: Rural financial System; formal finance; informal finance 项目研究得到国家自然科学

7、基金（70403019）资助。研究领域：农业经济学、中国经济改革。 周立，中国人民大学农业与农村发展学院副教授，复旦大学经济学博士，清华大学管理学博士后，人大复 印资料农业经济导刊副主编，银行家“农村金融”栏目主编。 通讯地址：北京市海淀区中关村大街59 号 中国人民大学农业与农村发展学院邮政编码： 100872 电话： 62511064 13910259487 Email： 1 一、引言 信贷可得性对于农村经济和农民生活至关重要，因为它牵涉到能否使一个有利可图的农 村小型投资进行下去，能否使农户的季节性收入和连续性支出之间的消费平滑化。更为关键 的是，还涉及遇上婚丧嫁娶、生病上学等突发性的

8、大额而刚性的需求来临时，能够获得必要 的融资。因此，农村金融安排的存在，对于农业生产、农村发展和农民生活，都至关重要。 没有融资渠道，意味着农民的再生产链条可能中断，甚至基本生活都会因缺乏平滑化手段而 成为问题。 但问题接踵而至，我们已有一套成熟的工商金融体系，为何不能自然而然地延伸到农 村？或者说，为何要将农村金融安排单独作为一个问题讨论，而不能一概而论？这是农村金 融体系设计和研究必须要回答的首要问题。遗憾的是，这一问题在中国历次金融改革和诸多 方案探讨中，被有意无意地忽略了。本文将从农村金融市场的基本问题和实证经验出发，研 究农村金融体系形成的一般逻辑，并探讨中国农村金融体系的可行安排。

9、文章第二部分提出 农村金融市场四大基本问题；第三部分分析正式部门和非正式两部门在解决四大基本问题的 能力与方法；第四部分将分析基于一般理论和国际经验的农村金融安排；第五部分针对中国 农村金融体系发展的独特逻辑，提出可行的改革安排。第六部分将给出简短的结论。 二、为什么要单设农村金融体系？四个基本问题 对发展中国家来说，资本通常是最稀缺的资源。因此，发展中国家的增长和发展，往往 就是动员资本资源用于现代社会的构造，其他各类生产要素的利用，也都离不开资本的投入。 资本要素对于现代增长的意义，在哈罗德-多马模型、凯恩斯宏观经济可靠性模型和钱纳里 “双缺口”模型里已有经典阐述（程漱兰，1999） 。在

10、农业增长与农村发展中，资本资源至 少有三方面的作用：农业投入报酬递减决定了对农业投资的倍加需求；农业资本有机构成提 高（资本深化） 决定了对农业投资的持续需求；农业关联产业发展导致了对农业投资的连锁 要求（严瑞珍等，1992） 。在土地、资本和劳动这三大农村生产要素中，信贷市场的缺乏可 能会产生这样的结果： 土地和劳动力将从那些无法获得信贷的人那里流向可以获得信贷的人 （Debraj ，1998） ，从而会加剧农村的不平等。 农村融资问题如此重要，为何已有的成熟的工商金融体系，不能自然延伸至农村，而需 要一个单独的农村金融安排呢？原因在于，农村金融市场存在四个难以解决的问题，使得农 村金融体系

11、的设计具有了异于城市的特殊性： 2 （一）更为严重的信息不对称性 对于工商信贷而言，农村信贷市场的信息不对称问题远比城市普遍和严重。放贷人往往 很难知道农村的借贷人是否是按照合同写明的目的申请贷款，获得贷款后做了些什么，也难 以确认借贷人是否存在策略性赖帐的可能性。现实的情况是， 往往一项贷款因为一个特别有 利的原因借出，但实际却被借贷人用于其他需要（比如消费），而借贷人却因此无法偿还贷 款（ Stiglitz和 Weiss，1981 ；Debraj ，1998 ） 。当赖帐出现时，由于法律措施的普遍缺乏，赖帐 惩罚措施也往往难以奏效。信息的不对称性导致农贷的整个申请、获得、 使用过程中的道德

12、 风险和不利选择问题突出，产生信用风险（Meyer，2001） 。但具有讽刺意味的是，与工商信 贷信息的缺乏相联系，农村又往往是个熟人社会，至少是个半熟人社会，大量有益于信贷决 策的社区信息被排斥在工商信贷决策和管理过程之外。 （二）缺乏可抵押物 在一项贷款合同中，借贷人只负有限责任。如果项目运作良好，除非策略性赖帐者外， 他将归还贷款； 项目运作不良，借贷人将不支付任何东西。为了预防赖帐损失，银行等机构 性放贷人通常坚持信贷合同要有抵押物。但农村可用来抵押的物品主要是农村的土地、房屋、 劳动力以及农机具等，但银行可能不愿意接受这些抵押物（Debraj ，1998） 。农村的抵押物对 于金融机

13、构无效的原因是执行成本太高，或近乎不可执行 （如劳动力， 以及没有完全产权的 土地） 。因此，农村并非没有抵押物，而是缺乏商业金融机构需要的抵押物。 （三）特质性成本与风险 发展中国家的农村经济一般以小规模农户家庭经营为基础。农村金融需求者通常有居住 分散、 收入低下、生产有明显季节性、单笔存贷款规模小、生产项目的自然风险和市场风险 比较大、缺乏必要的担保与抵押品等特点，这决定了农村信贷服务的风险较大（冯匹斯克， 1990 ；Hoff 和 Stiglitz ，1993；Yaron等，1997） ，农业投资的长期性、高风险和低盈利性，与商 业资金追求安全性、流动性和盈利性的“三性”要求相悖。农业

14、的自然依赖性也导致信贷的 地区风险较大（Meyer，2001） 。农村经济的独特特点，决定了农村信贷的成本要大大高于城 市工商信贷，一些地区性的风险，也与商业信贷服务的标准化要求不合。 3 （四）非生产性借贷为主 由于几千年来农民近乎都在为解决温饱问题而劳作，这种生存经济状态被蔡亚诺夫 （Chayanov ，A.V. ）在 1925年总结为“道义小农” ，就中国而言，小农经济存在明显的“半无 产化”与“拐杖逻辑”的特点（黄宗智，1985；1990） 。处于生存经济状态的小农，在借贷 上多数出于满足刚性消费需求的非生产性目的。对诸多发展中经济的实证研究也证实了这一 点。民国时期的农村借贷（见黄宗

15、智，1985；温铁军等， 1999；李金铮， 2000 ）和 1980年代 以后的中国农村的借贷（见何广文，2001；周立 2003b） ，都证实了中国农民的借贷需求结构 并没有发生根本性变化，非生产性借贷需求仍然是最主要的金融需求。 泰国的经验显示， 越是贫困的家庭，非生产性用途的借贷需求越大，这必须依赖村庄放贷者（Siamwalla et al ， 1993 ） 。菲律宾 （Agabin et al,1988 ；Larson，1998 ） 、巴基斯坦 （见 Aleem, I. 1993 ） 、尼日利亚 （见 Udry，1994 ）等诸多发展中国家的调查也显示，非生产性用途是农村借贷需求的主

16、要来源， 而这些用途是没有明确还款来源的。 上述四个问题的存在，使得“农村信贷市场距离完全竞争市场相当远”（ Besley ，1995） 。 比如，由于信息不对称，农村小型企业信贷市场普遍存在着信贷配给（credit rationing ）现象 （Stiglitz 和 Weiss ，1981；Nakamura ，1993） 。为了解决信息不对称问题，借款人和放款人都 强调建立长期的合作关系（或亲密而连续的接触），来增进放款人对借款人的了解。实证研 究也表明了这种关系型借贷的重要性（Petersen和 Rajan，1994；Berger和 Udell ，1995；Cole， 1998 ） 。由于

17、存在信息不对称、委托代理及交易成本问题，规模相对较大、以盈利为目的的 正规金融机构， 往往不愿向经营规模小、缺乏信息透明度、抵押品不足的农村提供信贷服务 （Berger et al. ，1999 ） 。这样，农村金融市场的自然发育结果就是：农村金融市场成为农村资 金流向非农产业、城市和大公司的通道，出现“金融的城市偏向”（钱达瓦卡， 1985 ） 。尽管 人们知道， 将资金分配在农村远比分配在城市更为重要，但市场型金融组织在这一点上出现 明显的“农村金融市场失灵”（程漱兰， 1999 ） 。 世界大国中， 中国农村部门最为庞大，小农经济特色最为明显。四大问题在中国的存在 对民国时期农村借贷的资

18、料分析，和 1990 年代以来的中国农村借贷的调查，都证实了中国农民的借贷需 求结构并没有发生根本性变化，非生产性借贷需求仍然是最主要的金融需求。据金陵大学农经系19341935 年的调查， 农户贷款 90以上主要用于生活，其中佃农借贷用于生活的比例高达94；用于生产的只有半 佃农较多一些，也仅为11.4。温铁军和冯开文（1999）援引农情报告1934 年第 4 期第 30 页的材料 显示，各地农村中农户借款的家数达56，借粮的家数也达48。最多的察哈尔省借款的家数达79， 借款最少的河南省也达41；借粮农户最多的广西达58；最少的绥远、河北为33。借粮农户如此之 多，突出表明了借贷用途的非生

19、产性。虽然有学者批驳农民的消费不理性，多是炫耀性消费。但无论做出 怎样的价值判断，这种消费习惯已经内化到农民的融资需求中了，已经构成设计农村金融体系不得不面对 的现实。近几年的多项调查表明，农民的非生产性融资需求仍占主导。 4 也就十分突出。 在这四大问题没有解决的情况下，中国的现有金融安排，只是将农村资金转 移到城市的一个个通道。农业银行、邮政储蓄如此，连“支农主力军”的农村信用社，自 1970年代以来，也一直是向农村“抽血”的主力军。数据显示，自20世纪 70年代开始，农 村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额（即贷 /存比小于1） 。80 年代贷 /存比 在 1/2左右， 90

20、年代在 2/3左右。其中， 1995年农户储蓄仅有22用于农户贷款。即农民“自 愿”地把资金让渡出去，以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象 。在多次各家金 融机构出于成本收益考虑纷纷撤出农村市场，而农信社又被多次强调恢复合作制，成为“支 农主力军” 后，农户从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的1/3。 其中 2002年为 27， 2003 年为 31。即使按宽口径的全部农业贷款计算，占农户存款比例也不足四成。2002 年 为 36， 2003年为 39。 具有讽刺意味的是，在农村非正式金融屡屡受到打压，正式金 融被强令贷款的环境下，中国的 2.4 亿农户， 也只有 15%的农户获得过

21、正规金融机构的贷款， 其余 85%都是通过民间借贷融资。中央财经领导小组唐仁健指出，这是我国农村金融体制改 革必须正视和认真研究的一个既重大又敏感的问题 。 三、谁能有效解决四大问题？两部门分析 面对棘手的四大问题。农村金融体系安排的成效就集中在能否有效解决这四大问题上 了。 农村信贷的提供者有两类。一类是正式的金融机构，或曰机构性放贷者，主要有政府银 行、商业银行、农业信贷安排等；另一类是非正式放贷人，可能是地主、商人、店主，也可 能是农民本身等。世界银行（1989）的研究表明，在发展中国家中，占经济活动很大比重的 小规模非法人生产者的融资，由于交易费用高，降低风险的可行措施少，往往被排斥在

22、正式 的金融安排之外。 非正式的金融手段用正式机构所未采用的方法来减少业务费用和风险，可 以为非法人融资提供便利。因此，发展非正式金融体系成为健全而有效的金融结构不可或缺 的方面。 （一）正式金融安排的不足 实际上，正式放贷人往往缺乏关于其客户特点及活动的私人信息（Debraj ，1998 ） ，抵押 根据中国人民银行调查统计司（1992） 、中国农村住户调查（1996 ）整理计算。 根据中国金融年鉴 （2003 ） 、 （2004）整理计算。 见何兰生需要重构农村金融体制，载农民日报 ，2003年 11月 15 日。 5 物也近乎无效，原因是银行与农民具有明显的非同质性（周立，2004b ）

23、 。更多的研究 也证 明，在处理农村的特质性成本与风险上，正式放贷人往往无能为力。而Debraj （1998）又说 明了， 在帮助人们平滑化其消费方面，正式部门的运行能力很差。原因是正式放贷人没有信 贷执行机制确保没有还款保证的非生产性贷款回收。这就是设置在农村的金融机构要么在农 村发放难以收回的放款，从而累积风险， 要么只是将农村作为动员储蓄的部门，不对其发放 贷款的主要原因。正如国家开发银行副行长刘克崮2003年 11月在“农业国际投融资论坛” 上，面对来自各方对银行业不对农村放贷的诘责所作的解释：当前资本充裕的情况下，银行 资金不愿意高利率贷款给农民、宁可用低利率贷给城市部门，原因在于农

24、村项目自然风险和 经营风险都很大，在银行界对金融风险抓得非常紧的今天，无形中提高了农业贷款的门槛； 银行对贷款抵押十分重视，而担保法规定，农民承包的土地是国有的，不能抵押；农户 的房屋是农民的生活资料，而且又没有房产证，同样不能抵押。 （二）非正式金融安排的优势 非正式金融安排包括三个方面：应付急需的短期信贷；应付正常的季节性信贷及短期储 蓄；长期融资。非正式金融安排在解决农村金融市场四大问题方面有自己独特的优势： 对于第一类问题信息不对称而言，由于农村的非正式放贷人往往和借贷人生活在同 一个地域， 并存在除信贷联系之外的许多其他联系，如生产、 贸易、信息甚至亲情等，这样， 他们往往拥有比任何

25、商业银行好的多、多的多的信息。“贷款信用需要时间才能建立起来： 与相关放贷者互动的平均时间接近7 年。 正是由于通过长时间的接触所带来的信息与监督方 面的优势， 传统村庄借贷人在放贷方面要比正式部门的放贷机构有优势。他们可以 （而且也 确实） 利用关于借贷、偿付能力或过去信贷记录方面的信息，来控制贷款规模大小，他们往 往在收获季节直接到农业收获的现场，从而及时地收回贷款。 而一旦还贷看上去有些问题时， 村庄放贷者就会通过运用社会压力或威胁未来不再放贷，从而对贷款人施以强大的压力” （Debraj ，1998） 。Hoff和 Stiglitz （1997 ）分析了发展中国家农村信贷市场常用的三种

26、工具：抵 押物要求 （collateral requirement ） 、用益权贷款 （usufruct loans ）和轮换储蓄与信贷协会（ rotating savings and credit associations，ROSCAS ） ，Debraj （1998 ）还分析了信贷筛选（screening ） 、信贷 配给（ rationing ） 、声誉机制（reputation mechanisms） 、市场互联（market interlinkages ）等措施， 关于世界上一些跨国和国别的研究如Meyer, R., Nagarajan, G. (2001)， Hoff 和 Stig

27、litz （1993 ） ， 世界银行（1989 ） 。 关于中国的研究在清末民初如民商事习惯调查报告录 （1930） ， 民国时期如李景汉 （1933 ） 、 李金铮（2000） ， 改革开放时期如何广文（2001） 、周立（ 2003b）等。 见何兰生需要重构农村金融体制，载农民日报 ，2003年 11月 15 日。 6 表明了非正式信贷安排在克服信息不完全问题的优越性。 对于第二类问题缺乏可抵押物而言，农村地区总是存在那种“合适” 类型的非正式 放贷人，愿意接受农民的抵押物。比如，与农民土地相邻的大地主，或许对于将这一小块土 地作抵押感兴趣，当一个劳动力（借贷人）无法归还贷款时，雇主也可

28、能愿意接受劳动力作 抵押。 因此， 当正式银行无法有效接近贫困的借款人时，非正式放贷者 （地主、 商人、店主） 可以干得更好（Debraj ，1998 ） 。通常情况下，非正式放贷人对抵押物的要求要灵活得多。在 缺乏抵押物或不要求抵押物的条件下，非正式放贷人也能很好地控制风险。 对于第三类问题特质性成本与风险而言，非正式放贷人可能在风险管理能力上没有 更多优势， 但在降低成本上却有许多方法。比如，对于农户居住分散带来的管理成本，他们 由于居住地域更接近，采用的交通与信息获取方式更为灵活，同时他们除了放贷之外，往往 还有生产或贸易上的联系，可以经常的互通信息和进行小额资金往来，相对于银行来说，他

29、 们的成本大大节约。对于农业自然风险和市场风险，他们可以通过季节性利率浮动，以及签 订生产与贸易订单方式降低，这也是正式放贷人无法做到的。至于由于农业自然依赖性或信 用文化原因导致的地区风险，互联性交易、 统筹基金以及收回抵押物等方法，也使得非正式 放贷人在应对风险上灵活得多，关系融资、检验性贷款、信贷配给、市场分割等措施，也可 以大大降低风险管理的成本。对巴基斯坦、印度、泰国、尼日利亚等国的研究就充分证明了 这一点。 由于外部人缺乏借贷者信息，加上普遍流行放贷人要求把其土地产权证交出，并代 为储存直到还贷为止的情况，村庄放贷人往往能建立并保持一种内部联系紧密但相互之间隔 离的个人客户团体，并

30、对后者施加较大的权力（Debraj ，1998） 。可见， 市场分割对管理风险， 降低成本很有作用。 对于第四个问题非生产性借贷而言，非正式借贷人优势更为明显。正式放贷人所放 的贷款大多有“流动信贷”的性质，只能用于常规生产周期内的运营资本融资。而那些无法 预料的紧急情况，即由于疾病、 家庭危机， 或一笔昂贵的结婚花费所带来的经济困难时期的 农民，尤其是贫困农民，必须依赖村庄借贷者（Siamwalla et al ，1993） 。实际上，非正式部门 可以通过互惠交易（如亲戚朋友间的高度个人化交易，往往无息， 而且及时满足消费急需时 的刚性需求） 、统筹基金贷款（如农村合作社、信贷联盟、轮换储蓄

31、、信贷合作社，以及其 他由成员拥有和运作的自助性组织发放的贷款）、互联性交易（涉及农作物分配和劳务交换 的生产性互联和农作物交换的贸易性互联）等，满足农村急需， 而又常常出现的消费型信贷 需求。 7 四、一般逻辑与普遍经验 通过上述基于问题的分析可见，由于非正式放贷人解决农村金融市场四大问题上的能力 远远大于正式放贷人，非正式金融安排在农村的生存发展，不仅具有合理性，而且具有不可 替代的必要性。 因此，即使在那些政府努力向农村扩大信贷的国家，非正式信贷市场仍然十 分繁荣（ Debraj ，1998 ） 。比如，印度政府1951 年后作了很大努力去通过官方渠道扩展农村 信贷，但村庄放贷者并没有消

32、失，24.3% 的债务仍然是他们的（Bell，1993 ） 。泰国也是如此， 政府在1966 专门成立了农业银行和农业合作社（BAAC） ，泰国中央银行甚至向所有的商业 银行发出了一个备忘录，要求每个银行至少将其总贷款量的5贷向农业部门，但直到1980 年代末，非正式放贷仍占总农村信贷比例的50。对泰国一个省的调查显示，只从非正式 部门贷款的家庭是只从正式部门贷款的家庭的2 倍（ Siamwalla et al，1993） 。尼日利亚（见 Udry，1994 ）和菲律宾（见Agabin et al,1988 ；Larson ，1998）的例子也是如此。阿利姆（Aleem, I. 1993 ）对

33、巴基斯坦昌巴地区14 个放贷人的调查中，12 个报告只有不到5的赖帐率，另两 个的赖帐率也不超过10，而正式部门则有30左右的赖帐率。而且，一旦我们知道，14 个放贷人中有11个在放贷时并为要求借贷人提供抵押物，这个成绩更令人惊奇了（Debraj， 1998） 。周立（ 2005）对中国山东微山湖畔一个村庄的民间放贷人调查也显示，村庄放贷人 的赖帐率极低， 一个连续放贷九年的农民，竟然没出现过1 笔坏账。 这是商业银行和农村信 用社根本无法做到的。 但是，农村的非正式金融安排也存在一些不足。世界银行（1989）指出，非正式信贷往 往不能提供长期贷款，还存在金额较小、利率较高、可获得性不强的弱点

34、。这为正式金融和 半正式金融的发展提供了空间。半正式金融业务是指介于非正式金融业和正式金融业之间的 “灰区” 的金融安排， 其普遍形式就是小组贷款计划（以小额信贷为主）和合作金融机构 （以 社区合作社为主） 。实证研究表明，利率高低可能不是非正式放贷人的主要不足，因为高利 率未必是非正式信贷交易的常规，家庭间贷款利率相当低，由商人放出的低利率甚至零利率 贷款，也并非不常见（见Floro and Yotopoulos，1991；Kurup，1976；Udry，1994） 。融资能力的 限制可能是非正式放贷人最大的弱点，这使得非正式放贷人放贷的周期不够长，金额不够大， 加重了农村本已存在的信贷配给

35、现象。 由上述分析可以推导的农村金融安排是，正式金融部门和非正式部门应建立合理的分 工，在农村的放贷应以非正式部门为主。早在1989年，世界银行的年度报告就提出，尽管 非正式金融安排能满足非法人部门的需求，但在资金规模、 长期性方面存在不足，需要政府 8 采取措施降低这些部门的费用和风险，使其有条件纳入正式金融机构之内，并引入竞争机制 改善资金在正式金融安排和非正式金融安排之间分工，从而为非法人部门改善融资条件。其 中的一条主要措施就是促进非正式金融业与正式金融业之间的联系。要求在法律环境改善条 件下，规范非正式金融业务，使其与正式金融机构相互协调，互相弥补业务与能力的缺陷， 从而扩大金融服务

36、的范围（世界银行，1989 ） 。 实证研究表明， 即使在政府不干预的情况下，许多发展中国家的正式部门金融机构与非 正式部门金融机构之间也有相当的互动，且往往表现为两部门之间的显著的资金流动。非正 式借贷人往往从正式部门借钱，银行是这类资金的一个重要来源（Debraj ，1998 ） 。比如，一 些调查显示农村的非正式放贷人，大部分资金从正式部门获得。如 Geron （1989） 、 Umali （1990） 和 Larson （1988） 、 Arabin等（ 1988）等对菲律宾不同农村地区的调查，菲律宾发展研究所和 农业信贷政策委员会1986年对泰国8 个省份 66个银行的调查（Debr

37、aj ，1998 ） ，等。都显示 了农村正式部门和非正式部门直接的资金联系，由此形成了一种垂直合作型的融资关系。 由基于问题的理论研究、实证经验可以推测：一个有效的农村金融体系，应该存在正式 部门和非正式部门之间的信贷分层，正式部门对非正式放贷人放贷，非正式放贷人再向农村 的信贷需求者或其他的中间人放贷，由此形成一种两部门垂直合作的金融体系。这一逻辑过 程由图 1 显示。 信息不对称 政府 介入 政府 失灵 需求追随 (市场准入) 政府职能转变 （政府适度退出） 垂直的 正式- 非正式 金融体 系 成 因现状与问题对策 缺乏可抵押物 特质性成本 非生产性借贷 供给主导 市场 失灵 负外 部性

38、 图 1 基于问题的农村金融体系形成一般逻辑 图 1 显示了上述基于问题分析的基本思路：由于农村金融市场存在四大基本问题，带来 了市场自然发育状态下的“市场失灵”和“负外部性”，从而需要政府介入。而政府介入后， 又会形成自上而下的供给主导型正式金融体系，无法克服四大基本问题，导致了 “政府失灵” 。 为了纠正“双重失灵” ，应放开农村信贷市场，依据需求设计农村金融制度。同时，政府要 9 防止对农村金融体系的过度干预，适当退出农村金融市场，从而形成一个两部门垂直合作型 金融体系，促进农村金融体系由水平竞争，转向垂直合作。 实际上，这样一个一般逻辑过程，也得到了中国经验的验证。已有经验研究显示，中

39、国 农村并非完全例外。对中国传统农村金融方面的研究资料（如清末民初时期的民商事习惯 调查报告录 、李景汉1933年的定县社会概况调查以及中国农村惯行调查，即日本 满铁资料）和地区农村金融的研究资料（如1960年出版的上海钱庄史料，孔祥毅、张亚 兰， 2005对清代山西票号的研究，周立2003c 对广东三地农村金融的调查、冯兴元2004 对 浙江民间金融的调查，周立、林荣华2005对福建合会与农信社利率的调查，周立2005对山 东村庄放贷人的调查，仲志远2005对温州民间资金的调查，李晓佳2005对台湾合会的研究 等）也表明，中国19 世纪到 20 世纪 3040 年代传统的中国农村金融体系，和

40、当代各地区 自然发展起来的农村金融体系，最终也是走向两部门垂直合作的。 五、中国的独特经验与发展逻辑 但是， 就总体而言， 中国建国以来的农村金融体系，却不是按上述基于问题的逻辑发展 的。它是一个围绕城市工业化的农村金融制度安排。实际上， 整个中国金融体系都是因推行 “重工业优先发展策略”而内生出来的一种制度安排，其目的是为发展重工业筹措、配置资 金 (林毅夫等 , 1994) 。这一模式符合刘易斯（Liwis ）-费景汉（ Fei ）-拉尼斯（ Ranis ）模型： 在存在农业和工业两个部门的经济中，经济发展的第一阶段，农业通过输送无限供给的剩余 给工业，形成工业化的“资本原始积累”。这种模

41、型的最好验证就是中国的城乡“二元”经 济发展模式。这种发展模式在1978 年后也没有多少改观，大量资金在中央政府主导的金融 纵向分割和地方政府主导的金融横向分割下，流向了国有工业部门（周立，2003c；2004a ） 。 在政府的金融控制下，长期金融发展让位给短期经济增长，使得金融功能财政化，金融机构 扮演起了“第二财政”角色。在动员储蓄过程中，替代税收收入功能；在资金贷放上，替代 财政支出功能（周立、胡鞍钢，2001；周立2003a ；2004a） 。因此，金融机构在农村的活动 主要是为了城市部门工商业发展动员储蓄。所有制性质也成为一个限制因素（樊纲，1999 ； 林毅夫等， 2001 ）

42、。正式金融安排的动员储蓄目的，必然与农村非正式安排可能产生的储蓄 分流发生冲突。 于是，在政策设计者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平竞争，而 非垂直合作关系。于是， 在过去三次大的农村金融体系设计与改革中，非正式金融安排被视 为和正式金融安排具有水平竞争，而非垂直合作的关系。非正式放贷人在政策设计和正式金 10 融机构的游说下，一直受到打压。1978 年以来三次大的农村金融体制改革，都没有给非正 式金融安排留下发展的空间（周立，2004b ） 。伸向农村的正式金融安排，相继成为把农村 “金融剩余”吸取到城市的一根根管子，农村资金大量流出，后果严重（温铁军，2001 ； 郎咸平， 200

43、4 ） 。对非正式金融安排的抑制，使得民间金融组织一直处于初级发育阶段，无 法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分 满足农村经济和农民的融资需求（章奇，2004 ） 。 图 2 描述了中国农村金融发展的特殊逻辑，从“政府与市场关系”、 “中央与地方关系” 的角度揭示出， 中国农村金融体系来源于动员储蓄和政府控制的需要，而非基于解决农村融 资困境的四大问题。由此， 使得农村金融安排成为中央和地方政府动员储蓄的机器，资金流 出，农村“失血” ，是这种安排的必然。 国家工 业化 地方政 绩竞争 中央政府控制 动员储蓄为主 地方政府控制 城市建设为主 金融 纵

44、向 分割 金融 横向 分割 供给主 导型 储蓄动 员机器 两部门 水平竞 争型金 融体系 农业缺 投入 农村缺 资金 农民难 融资 改变政策意愿 促进政府良治 两部门 垂直合 作型金 融体系 成 因现状与问题对策 图 2 中国农村金融体系形成的特殊逻辑与改革思路 中国计划经济时代的农村金融安排，基本上服从于为城市工业化动员储蓄的目的，1978 年以来的三次改革，也都是在支援“三农”的名义下，壮大了为城市工商业发展动员储蓄的 基础。以“一国两策，城乡分离”为基本特征的一系列制度安排，不仅使得金融供给远远不 敷农村金融需求， 反而使农村地区出人意料地成为金融资源的净供给者。农村金融供求表现 出了总

45、量和结构的明显失衡。农村建设和发展没有完成“非农化”，农村资金却一直在“非 农化” ，农村金融机构似乎成为农村资金的大漏斗，它们在农村吸收储蓄存款而对农户和涉 农企业的贷款相当少，甚至不少地方的商业银行根本就不对农户和涉农企业发放贷款（林毅 夫等， 1989；何广文， 2001；马九杰， 2003） 。从短缺经济角度看，一系列的制度安排，使得 中国农村金融的供不应求成为常态（周立，2004a） 。面对总量越来越大，结构越来越丰富的 农村金融需求，制度安排的农村金融供给却是刚性，甚至是相对萎缩的。 许多研究者也提出过农村金融体制整体改革方案（如谢平，1996，2001；贺力平， 1999； 11

46、 李剑阁，2001； 马晓河，2003等） ， 但研究中的供给主导型的思路也十分明显。何广文等（2004） 总结了中国已有的农村金融体系研究的三个明显特征：一是停留在农村金融的某一个方面的 研究，特别是从农村信用社的研究出发来讨论农村金融问题，以农村信用社的模式选择替代 了农村金融模式的选择，更多的人似乎都认为农村信用社改革就是农村金融改革的全部，农 村信用社问题解决了， 金融支农问题也就解决了；二是尽管也提出要通盘考虑农村金融改革， 应该一揽子规划农村金融体制构建，但是并没有见到从宏观角度对农村金融体制构建一揽子 规划的深入探讨， 没有考虑各种农村金融供给机制的协调和整合；三是尽管也提出了要

47、处理 好金融发展与经济增长的关系，要从需求出发探讨农村金融组织体系的构建，但是将农村金 融置于宏观经济背景，从经济系统论角度展开的研究还不多见。实际上， 作为一种正式金融 安排， 农信社的改革和发展，一直无法解决农村金融市场面临的四大问题，也就不可能达到 政策设计者所要求的为“三农” 服务的目的， 反而在制度安排下越来越趋向于“离开农村” 。 ” 温铁军2004 年提出，当前“三农”领域重点要解决的首要问题是农村金融问题。据以往调 研的共识， 任何正规商业银行都不可能为2 亿分散的小农户提供金融服务。信用社的金融改 革是一种必然，但也将导致资金离开农村。“农村金融改革目前还没有破题，对小农经济

48、， 只有合作金融才能解决”。 而谢平（ 2001）则论证了， “中国正规的合作金融从来就没有真 正存在过，没有一种合作制机构真正成功过，农村信用社的业务本身存在多元目标冲突”。 五、简短的结论 农业、农村和农民问题之所以在近几年成为政府各项工作的“重中之重”，与建国以来 对农村制度安排上的“多取、少予、管死”体制有关。1980 年代起对农村市场仅仅由“管 死”到逐步“放活” ，就极大地释放了生产力，农村面貌焕然一新。但出于为工业化、城市 化动员储蓄的需要，农村金融体系一直在旧有制度轨道上运行。1984 以来的三次重大农村 金融改革，都力图解决农村融资难题，但成效甚微，农村“缺血”现象反而日益突

49、出。这与 农村金融改革和研究中的“政策导向”，而非“问题导向”有关。城乡分割政策和动员储蓄 目的，排斥了农村非正式金融部门的发展，而按政策意图建立并强化的自上而下农村正式金 融体系， 并不能解决农村金融市场存在的信息不对称、抵押物缺乏、 特质性成本与风险和非 生产性融资四大基本问题，反而导致农村资金的“城市偏向”，出现对农村资金的“多取、 少予”和农村金融体系的“管死”格局。农村资金的“净流出”，促使了城乡差距进一步拉 见李晨农村金融制度改革应有民间力量介入。载中国金融网/第一财经日报 2004年 12月 6 日。 12 大，城乡一体化进程受阻。 近年来的中国农村金融改革，一直以农村信用社为主，为此推出的96方案、 02方案、 03 方案、 04方案等 ，也都是以农村信用社的改革为中心，意图以政策为引导，使之成为合 作制金融机构和 “支农” 主力军。 但由于农村信用社不可能克服农村金融市场的四大基本问 题，事实上早已在追求商业化目标和将大部分资金贷放到非农部门。因此无论如何改革，也 难以在整体上成为服务“三农” 的金融机构