精准扶贫的成效分析.pdf

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1、精准扶贫的成效分析 胡联，王艳，汪三贵，邵善俊 精准扶贫的成效分析基于安徽省12 县(区)调研数据的分析 摘要： 在安徽省 12 县(区) 调研发现，政府部门针对贫困户的扶贫项目种类 很多，但是以“输血”为主、“造血”为辅。贫困户的致贫原因主要 包括疾病、伤残、缺少劳动力、子女上学等。其中，病残致贫率占到 72% ，是导致农村贫困的首要因素。扶贫工作中面临着农村留守老人 生活缺乏保障、贫困村人情往来费用较高、贫困农户不愿“摘帽”等 问题，金融扶贫、产业扶贫成效较差。 深入推进精准扶贫和精准脱贫， 需要进一步完善农村医疗体制，鼓励地方企业为贫困户创造就业机 会，提高金融扶贫项目的效果， 对生活水

2、平提高的贫困户进行 “摘帽” 再观察等。 关键词： 精准扶贫 ; 病残致贫 ; 保障缺失 引言 消除贫困是全人类的共同使命。2015 年在京召开的“减贫与发展高 层论坛”上，习近平总书记发表了携手消除贫困促进共同发展的 主旨演讲，并提到中国目前已基本完成了联合国减贫千年发展目标。 尽管从国家整体层面看， 我国的减贫目标得到了很好的实现。但截至 2015 年底，全国贫困人口仍有5575万。因此，在全面建成小康社会 的宏伟目标实现之际， 使 5575 万人摆脱贫困， 仍是一项艰巨的任务。 为了打好这场脱贫攻坚战， 中共中央颁布了一系列政策， 制定了相应 措施作为行动指南。中国农村扶贫开发纲要(20

3、11-2020 年) ，从 水、电、交通、医疗、住房、教育、文化等方面做出了详细的目标规 划，根据具体的目标， 相关的部门也出台了更为精细的政策文件来指 导脱贫工作。由此可以看出国家对扶贫工作的高度重视。 目前，理论界对于贫困以及致贫问题已有不少的研究。庄天慧、张军 通过对民族地区的致贫问题研究发现，贫困与自然灾害发生具有高度 契合性，具体体现在脆弱的生态环境、人口的增长与整体素质不高、 经济的短板效应、 薄弱的基础设施以及较低的社会保障水平。冯艳通 过对贫困区域的测度与识别发现， 贫困区域的致贫因素与生态环境恶 化、资源禀赋匮乏、经济基础比较薄弱、人力资源短缺、科学技术落 后或体制和政策缺失

4、等因素有密切关系。王超超研究了西南地区贫困 村分布格局， 认为贫困村集中连片分布的特点，以及西南地区的历史 原因、地理区位、生态环境脆弱等因素是阻碍西部地区全面建成小康 社会的重大阻力。罗庆等人运用GIS 技术探讨了秦巴山区贫困空间 格局，定量分析了贫困影响因素，认为自然地理特征、地理区位、公 共服务的可达性以及政策因素对贫困有显著的影响。对于贫困问题的 研究主要集中在外部因素的影响，如自然灾害、地理区位、科学技术 落后、政策落实不到位等，很少去深入研究内部因素，像病残因素、 劳动力不足以及农村对贫困的意识问题。外部因素可以通过资金和技 术手段得到解决， 但真正摆脱贫困必须重点解决贫困的内部因

5、素。目 前理论界对我国精准扶贫成效的分析还较为缺乏。 安徽省扶贫办公布的数据显示，2014 年底安徽省共有贫困人口401 万人，位居全国第八位， 贫困发生率高于全国的平均水平2.2 个百分 点。同时这些贫困地区主要集中在皖北地区，皖北地区自然资源、基 础设施、公共服务严重不足， 安徽省国家级的贫困县大多位于皖北地 域，给脱贫攻坚工作带来了难度。 本文基于安徽省泗县、 灵璧、阜南、 埇桥、濉溪、砀山、颍州、颍东、颍泉、 太和、界首和临泉 12 县(区) 贫困人口的实际调研情况分析，将扶贫工作划分为“输血”与“造 血”两大块，就扶贫政策的落实情况、扶贫措施的实施、扶贫工作中 的问题及其贫困的内部因

6、素等做出分析，并提出精准扶贫改革的政策 建议。 扶贫工作分析 (一) 精准识别分析 总体来看，各地区的扶贫办均按照“规模控制、 群众评议、程序合法” 的方法，在考虑收入的同时，更综合考虑了住房、教育、健康、家庭 人口数等因素对是否贫困进行识别。2015 年安徽省农村地区贫困发 生率为 5.72，高于全国的平均水平。 从表 1 中可以看出，颍东区、临泉县、颍泉区、阜南县、灵璧县、砀 山县、埇桥区的贫困发生率均高于全省的平均水平，其中颍东区的贫 困发生率最高，临泉县其次，最低的为濉溪县。高贫困率从侧面反映 了扶贫工作的艰难， 在贫困率较高的地区可能会出现返贫现象，这些 地区需要重点关注。 (二)

7、精准施策分析 以实际调研的数据， 937 户中有 93% 的农户获得了扶贫项目，可见扶 贫项目的覆盖面是比较广的。 但是在调查中有 25% 的农户不符合贫困户识别标准，却获得了政府的 扶贫项目帮扶 (见图 1)，可见“精准识别”工作还存在一些漏洞，以 致非贫困户侵占了贫困户的资源。因此，政府在扶贫工作中应进一步 深化“三个精准”的要求，提高扶贫准确度。 (三) 精准帮扶分析 安徽省的扶贫项目种类很多， 总体可以划分为两大类 : 一类是 “输血” 方式的扶贫项目，主要有 : 最低生活保障、教育资助、医疗补助、危 房改造以及易地搬迁； 另一类是“造血”方式的扶贫项目， 主要有 : 劳 动技能培训、

8、 发展特色种养殖业、 介绍就业以及小额信贷。 12 县(区) 中有 7 个县(区) 以“输血”的方式来帮助贫困户摆脱贫困，可见扶贫 方式还是以 “输血”为主，同时也伴有“造血”方式。通过调研发现， 一些帮扶措施效果并不明显。 如图 2 所示，在各类帮扶措施中， 介绍就业的比例最高， 占到了 23% 。 实际调研发现，由于各种因素的影响， 贫困户外出务工多是短暂性的， 带来的收入并不稳定，其对贫困户的脱贫成效并不显著。危房改造、 小额信贷占比较小，分别为5% 和 1% ，说明金融扶贫成效不显著，没 有起到“益贫”的作用。 (四) 主要脱贫途径 外出务工是贫困户实现快速脱贫的重要途径之一。根据表2

9、，在调查 的 12 县区 937户农户中，共有 423 户农户已于 2014-2015 年实现脱 贫，其中有226 户依靠外出务工实现脱贫，占比为53.43%；有 113 户因医疗费用降低实现脱贫，占比为26.71%；有 137 户通过政府保 障性支付实现脱贫，占比32.39%。上述数据表明，贫困户快速脱贫 的主要途径是外出务工， 其次是政府保障和医疗费用降低。结合前文 对帮扶措施的分析， 贫困户脱贫过程中劳动技能培训、发展特色种养 殖业以及小额信贷等“造血”式的帮扶项目成效并不显著，贫困户对 政府保障和医疗补助等“输血”式的帮扶有很大的依赖性。 致贫原因分析 根据对 12 县( 区)937

10、户农户的数据统计分析发现，贫困户的主要致 贫原因是疾病致贫、 残疾致贫、缺少劳动力致贫以及因学致贫等，如 图 3 所示。 其他致贫原因： 第一，缺技术致贫。 3% 的农户是因为缺少技术而导致贫困，而这 部分贫困户大多是35-55 岁年龄段的青壮年劳动力，他们大多身体 健康，但是由于文化程度多是初中以下水平，没有掌握一门技术而无 力脱贫。 第二，缺资金致贫。在一些贫困户中，很多人都有一些脱贫的想 法，希望能先通过贷款获得启动资金，将自己脱贫的项目付诸实践， 但是由于对申请贷款的还款期限、还款利息等不了解， 以及贷款的一 些年龄限制，使得他们不愿申请或者申请不被批准， 错失了脱贫机会。 第三，缺土

11、地致贫。有 1% 的农户因为缺少自耕地而导致贫困。 第四， 因灾致贫。有1% 的农户因灾致贫。一些难以预测的自然灾害 可能导致一个家庭变成贫困户。 脱贫工作面临的主要问题 第一，金融扶贫、 产业扶贫成效较差。 金融扶贫是党和政府大力推动 银行资本投入，放大扶贫资金效应，解决贫困户发展缺少资金的问题， 激发贫困对象自我发展内生动力与活力，实现扶贫从“输血”到“造 血”转变的重要举措。但是由于金融扶贫存在程序多、审批难、时间 长、标准不统一等问题， 极大阻碍了贫困户通过金融贷款，发展产业， 摆脱贫困。 第二， 农村留守老人生活缺乏保障。 孝道是中华民族尊崇的传统美德， 其核心内容是敬养父母、孝敬长

12、辈。然而，从数据分析可知，贫困农 户大多数是留守农村的老人。 子女外出打工， 给予父母的赡养费少之 又少，一年仅有 2000 元左右，他们仍需自己通过种植业，或者做一 些零工活获得生存必需品， 因此，子女在物质上并没有保障好老人的 生活。大多数老人长期患有重大疾病、慢性病，身边无人照料，往往 延误病情，造成更为严重的贫困。 第三，贫困村人情往来费用较高。 礼尚往来也是中华民族的传统美德 之一，是亲朋好友之间维系感情的重要方式。但是，贫困户的人情往 来费用大多在 1000-5000 元，这远远超出了大多数贫困户的经济承受 能力。邻里红白喜事，无论关系亲疏，均需随礼200-300 元，每年平 均

13、8 次左右。贫困户家中往往办理红白喜事的次数非常少，人情费 用方面大多“只出不进”，这导致贫困户处于沉重的人情债务之下， 让本就捉襟见肘的生活更加困顿不堪。 第四，达到脱贫要求的农户不愿“摘帽”。 一些贫困户通过政府的各种帮扶以及自身努力，人均收入已经远远 超过了贫困线水平，“两不愁，三保障”得到了极大改善。但是基 于各种优惠补贴政策，这些贫困户往往并不愿意“摘帽”，在面对 调研人员的问卷调查时，会虚报家庭收入情况，以此继续享受政府 的扶持，这同样给脱贫攻坚工作带来了阻力。 第五，脱贫工作的改革建议 为了进一步推进扶贫到户的改革，提高扶贫工作的精准性， 让贫困户 尽早脱贫，应努力做到以下几点。

14、 1，完善农村医疗体制改革，扩大医保报销的项目与范围，简化报销 手续。将一些特殊疾病如智障和精神病，也纳入到农村医保的报销范 围。皖北地区的一些贫困县、贫困户中有许多家庭不缺乏劳动力，但 是由于家中孩子或老人患有智障或精神疾病，需要时刻照看， 无法取 得劳动收入，这类疾病又不在医保的报销范围，导致家庭因病致贫。 同时应根据疾病的严重程度， 治疗的周期性与花费， 扩大外省看病的 报销比例，以及简化报销手续。 2，鼓励县企业为当地的贫困户创造就业机会，促进青壮年在家门口 务工，既减少了外出务工成本与不稳定性的风险，同时也可以方便照 顾家中老人和小孩， 留在老人身边尽孝道， 减少农村“空巢老人”和

15、“留守儿童”。 3，完善金融扶贫项目管理机制。当前的金融扶贫项目审批程序复杂， 资金分配不灵活，呈现“上下两个点，中间千条线”的状况。根据实 际调研数据，农村贫困户申请小额信贷的比例只有1% ，金融扶贫的 成效没有显现出来。一个贷款项目的申请需要层层审批，程序繁琐， 申请时间长。项目资金的分配由省级掌管，下放周期长。很多有意进 行小额信贷的贫困户， 由于年龄限制被拒之门外， 因此需要为贫困户 申请小额信贷开辟绿色通道， 简化贫困户金融贷款的审批程序，放宽 贷款的申请条件，缩短资金下放的时间。同时，由于农村人口的文化 程度不高，政府扶贫工作人员应开展金融类贷款扶贫讲座，向贫困户 宣传金融扶贫政策的详细情况。 4，“摘帽”再观察。 对于生活状况已经得到极大改善，家庭人均年 收入在贫困线上，但不愿意“摘帽”的贫困户，可根据实际情况，给 予最高两年的观察期，经过观察期后，没有再出现返贫现象，则可强 制“摘帽”。 5，聘请已脱贫户加入到扶贫工作队中来。贫困户真正了解贫困户， 政府虽然进行了许多产业到户的扶持项目，但是很多项目并没有深入 考虑过贫困户的情况， 贫困户是否真正需要， 使得扶贫成效进展缓慢。 借鉴脱贫户自己的成功脱贫经验， 对尚在脱贫工作摸索中的贫困户给 予帮助与指导，可以有效加快整体脱贫步伐。