对供水行业实行特许经营的思考.docx

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1、第 1 页 对供水行业实行特许经营的思考 特征码 bBefZKxkEZOePViVRItr 结合对市政公用事业特许经营管理办法的学习，仅 对大家关心的几个热点问题提出一点个人的思考，以引起供水 同行的领导和员工们的关注和进一步交流。 于今年月日实行的市政公用事业特许经营管理办法 （以下简称办法 ） ，对推进市政公用事业的市场化改革具有 特别重要的意义，它是从过去低级的市场化改革向规范的市场 化改革的重要里程碑。是各级地方政府按照全面协调的发展观， 深化市政公用事业改革的法律依据。也是规范供水企业市场化 改革的一个指导原则和法律依据。近几年来，供水、排水行业 引进一些外资、民营资本、个人资本等进

2、行投资建设和运营， 打破原来国有资本一家垄断的局面，促进了供排水行业的体制 改革，更新了市场化经营观念。由于实践经验不足和缺乏市场 规范的管理体制，其中也有一些教训和改革不够成熟的地方， 需要按照办法的要求加以改进。为深入学习办法 ，深入 领会精神，更好地把供水投资多元化改革同企业经营机制改革 结合起来，把供水企业的经济效益同公共利益结合起来，把特 第 2 页 许经营权的授予和政府对供水行业的宏观调控结合起来。结合 对办法的学习，仅对大家关心的几个热点问题提出一点个 人的思考，以引起供水同行的领导和员工们的关注和进一步交 流。 一、为什么要对供水行业实行特许经营制度 同所有的事物一样，“市场经

3、济“或“市场调解“也不是万能 的，也有“失灵“的地方。在关系国计民生的公用事业上，为了 保护国家的安定局面，为了保证广大人民群众生产、生活对供 水的需求，为了社会福利的不断提高和对水资源的优化配置， 在引进市场机制进行城市供水投资和管理的同时，还需要政府 对市场调节“失灵“的地方进行一定程度的管制。供水行业是关 系城市可持续发展和具有先导性影响的基础产业，要处理好改 革、稳定、发展三者的关系，处理好企业短期效益和城市供水 可持续发展的矛盾，就必需实行特许经营制度。特许经营制度 是根据国家的行政许可法制定的，是政府依法对市政公用 事业进行规范化管理的一种制度。 因为公共产品是面对广大公众的，是基

4、本生活必需品。 它具有非对抗性、非排它性的特殊商品特征，而非对抗性、非 排它性的商品会带来“经济外部性“，所以一般是由政府经营或 财政补贴。在实行市场化的企业经营机制后，为防止经营者利 用垄断地位获取超额暴利，其产品质量和价格服务等方面必须 由政府管制。特别是供水企业的产品-自来水，为防止重复投 第 3 页 资和浪费资源，在一个城市中一般只有一个供水企业，对生产 厂商没有可选择性，厂商不需要降低价格去争夺市场份额。因 此消费者没有在市场化条件下，进行质量对比的条件和对价格 讨价还价的能力，这方面的消费者是市场博弈中的弱势群体， 他们的基本利益必须由政府加以保护。排水企业所产生的是对 人类居住环

5、境的保护，具有突出的社会福利性质，是每一个人 都需要的产品。但是这种产品价值又是无法具体量化到每一个 人或每一个家庭的。这种对公共利益的保护和资源的优化，只 有靠政府对企业市场化运营的管制，才能真正实现企业效益和 社会效益的共同提高。 由于城市供水产业是垄断性、区域性的产业，投资规 模大，回收周期长，资产的专用性强。不能随市场的价格自由 变动而调节投资规模和产品供应量。受市场范围、资源条件、 生产能力因素限制较大，不能完全靠市场竞争机制解决所有问 题。市场竞争的经典定义是“没有沉淀成本的带有威胁性，自由 进出的一种制度“。而供水企业是一次形成大量的沉淀成本、不 可停产和无法破产的、不可自由进出

6、的企业，所以是不符合市 场竞争机制的，也不是完全靠市场竞争法则就可以自然淘汰的 行业。 投资于公共事业首要是有对公众负责的基本观念。要 防止用“炒作“股票的概念进行供水产业经营和改革。因为公共 事业的稳定性同市场的波动性是相互矛盾的。按照新制度经济 第 4 页 学的观点：庞大的、理性的微观企业并不会自动产生理性的宏 观调控能力。因为每个理性的企业都要拼命地争夺有限的资源， 尽量实现企业自身的利润最大化。如果没有政府的管制，机会 主义、无政府主义的行为可能给社会带来“经济外部性“，甚至 是对资源的掠夺性占用、破坏性开采。我国人均水资源极度贫 乏和污染造成的水质性缺水，使我们对供水体制改革不能掉以

7、 轻心，必须把开源节流和持续发展结合起来，必须把提高供水 质量和技术改造结合起来。 为了保证公用事业的稳定性，所以办法在第一条的宗 旨中强调以“保证社会公共利益和公共安全，促进市政公用事业 健康发展“为原则，这也是城市供水行业进行特许经营管理的基 本原则，也是理解好办法 ，抓好供水行业改革的基本观点。 防止赢利形势好时大家都来抓“水业版块“，赢利形势差时都避 而远之。更不能把供水产业作为市场炒作题材随意买来卖去。 所以， 办法对各种各样投资主体的进入条件、选择程序、特 许经营内容等进行了详细规定。但是对退出方面还应进一步完 善，以利于具体操作。 根据“特殊法优于普通法“原则，在特许经营合同不能

8、履行 或不能全面履行的时候，首先是依据本办法判定是非和对 错，然后再根据合同法判断各方的过错和责任。这一特点 体现了国家对公用事业的特殊作用和要求，它不同于完全市场 化的产业可以自由进入、自由退出，必须带着一定的社会责任 第 5 页 进入和退出，这是对所有投资者的基本要求。 二、关于特许经营权转让的问题 特许经营权是对授权方、被授权方的双方都有特殊要求的 一种法律行为。在开始选择投资者时，政府要对投资者从资质 能力、资金状况、经营方案、技术人员等方面进行审查和约定。 如果特许经营者随意转让政府授予自己的特许经营权，就涉及 到政府对新的经营者相应方面的重新审查和约定，所以不能随 意转让。如果像股

9、票市场转让股票一样，随意转让和放弃特许 经营权，将给公用事业的经营和监管造成较大的困难。特别是 在当前的国内股票转让市场，由于监管不到位，股东分散等特 点，“空壳“炒作现象较多，真正做强实业的公司较少。因此城 市供水企业上市“炒作“更是一个具有较大风险的行为。在办 法的第二条规定，对特许经营的投资主体采用“政府按照有关 法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者 或者经营者“的方法确定，而不是按照“市场竞争-自然淘汰- 再竞争“的纯粹市场法则进行确定。并且在第七条中对投资者的 资质等进行了具体规定。 根据日前国内股票市场运作不规范的情况，用“供水板块“ 概念进行“炒作“会产生可能的

10、风险是：母公司“炒作“亏空时， 有可能抽调被控的供水企业流动资金进行“补仓“，使供水企业 陷入资金周转难的困境。如果母公司欠下较大债务而没有能 力归还时，法院会依法拍卖其在参股的供水公司股权，以偿还 第 6 页 债务，使政府难以实现对新投资者的资质控制。“炒作“供水 版块概念从市场收回的资金，可能被母公司长期占用而无法有 效投资在供水事业上，不能给供水事业带来效益或增加投资。 如果出现以上局面会给供水经营带来股东变动对企业经营理念 的冲击，资金抽逃给经营班子的压力，股市涨落对员工的心理 负担，经营者变动和经营作风的转变对持续经营的影响，短期 利润驱动和长期安全运行的矛盾等。以上的风险不仅是供水

11、企 业面临的经营风险，同时也是政府和公用事业面临的风险。所 以政府有责任按照财产法第一原则（霍布斯定理）建立法 律，以使市场中的协议各方在合作不成时造成的损害达到最小。 从而保证供水事业的安全和稳定。这不但体现党的“三个代表“ 思想能否落实，也关系政府能否主动驾驭公用事业市场化的正 常运作，防止政府在公用事业上处于被动“救火“的管理模式问 题。因此，我认为： 办法第七条对“竞标者“的资质约定实质是对投资者 主体资格的限定，所以特许经营项目股权转让实质是特许经营 投资主体资质的变动。为保证对第七条的完全履行和真实履行， 须明确对特许经营投资主体在股权转让时有一定的限制。如在 相当小的范围内（如

12、）可以经双方协商同意进行转让，超 过 （总股权）以上必须股东一致同意并经政府批准。 特许经营权到期视同为特许经营权自动消失，根本无 权转让。投资者剩余的只是财产权利。由于供水企业资产的专 第 7 页 用性，难以在市场上自由变现，政府可以按照事前约定的方法 评估后进行收购或无偿移交，也可以是有限条件下的竞价拍卖。 至于具体采取哪种方式，主要看事前约定的投资回报方法。其 中主要是平均折旧年限，净资产利润率，银行贷款利息率等。 这是投资者投资时应考虑清楚的风险。 由于不可抗的外部原因或政府法律、法规的原因使特 许经营权无法继续执行时，政府有权收回特许经营权。双方主 要协商对财产如何处置和转让，尽量达

13、成协议。如双方协商不 成，可由法院根据本规定和国家有关法律、法规合理裁定。 但在裁定和执行财产处置的过程中，应由特许经营权授权人另 外派人接管特许经营企业，并维护正常的生产运行。特许经营 者必需保证机器设备、设施的完整和良好状态，并保证必要条 件以便安全、连续进行供水生产。接管过程中的收支、成本、 费用由接管人全权负责，并对原特许经营权人在管理中的未尽 责任或违规造成的问题在处理其财产时强制扣留。 政府应规定，由于特许经营当事人违反本规定或 国家的法律、法规无法继续进行特许经营时，政府应中断或终 止特许经营权。当涉及特许经营权中断、终止时必须由政府部 门提前对特许经营权人的资产状况进行审查监督

14、，目的是保证 供水企业有维持正常生产的设施、资金、人员等必要条件。如 有恶意转移资金和财产致使供水企业无法安全生产和连续经营， 相关责任方应受到一定处罚，处罚金可以从有关的资产变现中 第 8 页 扣留。法院应按照“过错赔偿原则“对其投资形成的财产进行拍 卖。 三、特许经营权方式 是一种国际上常用的项目融资方式，按照国际惯例 是“无追索权贷款“或“有限追索权贷款“。项目投资人往往以 -的自有投资投入到项目中，其余的资金以项目资产 或收费为担保或抵押从银行贷款。这种做法对项目的投资报酬 要求较高，而且不负责对项目的后期投入，每一个项目就是一 个法人，以项目的有限资产为最高额度进行运营。贷款人的追

15、索权仅限于项目的资产及其产生的受益，追索权不涉及投资各 方在项目以外的资产。在我们引用“时就意味着承认这 种国际惯例。但是许多人并不了解其含义。因此我认为： 由于是以短期效益为主要目标的项目融资经营， 同城市供水的稳定、持续发展具有一定的矛盾性。第一，以项 目资产为最高额度的担保，银行贷款规模必然受到项目资本金 的限制，贷款能力的有限使供水事业后续的发展受到限制，扩 大再生产的可能性很小。第二，如果由于水质恶化、工艺需要 改进时，需要增加新的投入，项目等于从新做起。第三， 由于仅以项目自身资产为融资条件，项目的抗风险能力较小， 所以对价格的回报要求较高，如果不能实现预先承诺的收益和 价格，项目

16、就难继续运转下去。 由于的项目主要是以银行贷款的资金为主，所 第 9 页 以项目的基本运营理念同银行同期贷款利息、银行的银根松紧 有密切关系。如，银行贷款利率在左右时，根据资金时间 价值理论的测算，必须在年收回本息，贷款利息在 左右时，必须在年收回投资。同企业投资的保 本点一样，这是银行运营资金的保本时间，要求项目的投资回 报不能低于贷款利息加合理的经营费用。而供水特许经营的期 限较长。在经营期限中，银行的利率不会不变。当银行提高利 息、控制贷款规模、收缩银根时，群众的生活也有较大困难之 时，这时提高水价是很困难的。当投资者的回报要求同群众的 承受能力矛盾较大时，政府的目标和责任首先是保护群众

17、利益， 因为政府的运作是遵照“多数投票原则“的。近几年来失败的 项目根本原因都在于此。利息高时签订的合同形成暴利， 群众有意见。利息由底调高时，成本及相应水价无法及时调整 到位，政府承诺落空，投资者的效益得不到保证，项目 也无法经营下去。 当政府财政资金紧张，城市又需要较快发展时，政府 的首要目标是筹集资金进行建设，所以特许经营加的方 式容易被急需资金的政府接受。即当博弈时双方中处于劣势的 一方会降格而求。当城市发展起来、财政资金收入充足时，政 府在群众的要求下变为博弈中的强势一方，就由“降格而求“变 成“待价而沽“。原模式下特许经营的合同一般是- 年，如果双方签订的某些主要条款是不可改变时，

18、就会出 第 10 页 现“与时俱进“的群众要求同不可改变的“合同条款“之间 的矛盾，政府在群众“多数投票原则“压力下就会要求修改原合 同。所以投资者和政府都要做好在执行中修改合同的思想准备。 投资者不能在供水经营上只有“利润最大化原则“，因为政府遵 循的是“多数投票原则“。如果群众加政府为一方，投资者为另 一方，在目前我国的政治制度框架下，投资者无论如何是难念 好供水投资的“经“，也难以达到项目预期的投资收益目标。 四、城市供水特许经营能不能对私人开放的问题 城市供水特许经营权能不能对私人开放，是指对纯私有产 权、非法人地位的自然人。由于私有产权具有极强的“排它性 “，私有财产是所有者的直接利

19、益关系所在，个人对私有财产的 保护没有“搭便车“现象，当私有财产被侵害或得不到有效地保 护，直接关系到所有者的生存、发展和前途，会产生强烈的对 抗性矛盾。由对抗性矛盾激化引起的不理智、不道德行为，是 极可能出现破坏性较大的公共事件的。这是公共事业应避免的 最大风险。 但是公共事业产品本质上具有非排它性，即公共产品的使 用者或消费者不能排斥其它人使用和消费，所以公共产品的设 计必须按最大的消费量进行投资。特别是城市供水由于输送方 式和存储方式的限制：第一，必须连续供应不能间断，北方地 区间断供应有防冻问题，南方有细菌、藻类繁殖问题；第二， 每天早中晚三个高峰期，夏季和冬季是变化较大的高峰期和低

20、第 11 页 峰期；用水高峰期基本是满负荷生产供应，低峰时间负荷是不 饱满的；第三，供水设施扩建要三年左右设计、建造期。所以 供水生产必须预留一定的超前预备量。因此我认为： 私人投资难以可靠保证超前预备量。因为目前的水价 作价办法（见城市供水价格管理办法）规定，是以实际供应量 的资产做为计算单位水价的被除数，如果预备量过大、即生产 能力大于实际供水量时，超过的能力在核实水价时不能被认可， 就会形成经营成本之外的沉淀成本，无法给投资者带来效益， 所以投资者不愿超前投资。 我国目前的公司形式都是有限责任公司，没有无限责 任公司。而私人投资者无法把公司资产同个人家庭资产划分清 楚，一旦有经营风险时，

21、法律无法准确界定投资者投入供水企 业的资产界限，也无法保证其合法权利，特别是难以区分现金 等流动资产的归属，也无法处置这些资产。政府也就无法对投 资者和消费者的合法权利加以保护。 私人资产经营的特点是以个人或家庭为决策核心的运 作方式，许多决策和经营信息不对外公开，财会报表的可信度 较差，因此在价格、质量、安全服务等方面必然和政府管制部 门形成“信息不对称“的现象。特许经营权的执行主体无法根据 办法的要求就相关方面问题作出准确判断，以致达不到有 效管理特许经营权的目的。 五、特许经营制和特许经营权的关系 第 12 页 特许经营制是国家为管理、规范某些特殊经营活动而设立 的一种制度。而特许经营权

22、是根据特许经营制度授于某些经济 实体的一种经营权利。二者是既有联系又有区别的关系，只有 深刻认识二者关系，才能抓住特许经营权问题实质，才能全面 掌握好办法规定的特许经营活动，才能运用好供水行业特 许经营权，促进供水事业的改革和发展。 特许经营权是随特许经营制度的变化而变化。从过去 的计划经济向市场经济过渡是一系列经济体制、政治体制、法 律体制的创意过程。对政府的要求是由行政职能和经济职能于 一身的无限权力主体，转变为以服务为主的有限的权力主体。 对企业的要求是由没有独立权利的、权责分开的计划生产车间， 转变为权、责、利紧密结合的独立的经济主体。调整这些新的 生产关系的政治制度和法律制度必须是一

23、个重建过程。这一重 建过程是一系列的磨合、探索、调整过程。特别是政府对公用 事业实行干预不参预、管理不经营、协调不限制的界限问题、 力度问题，不可能一次就认识清楚，一次就调整完备。特许经 营制度的不断建立和不断完善是必然的、客观存在的。对特许 经营权管理的变化也是正常的。 第一，制度是社会上大多数人承认并要求确立的行为规范， 如果只是少数人认可并要求的只能是行为准则，如果只是个别 人认可并要求的只能是思潮。但是随着对市场规律认识的深化， 从思潮-准则-制度也是变化的。特别是进入市场经济的转变 第 13 页 过程中，制度创新比技术创新具有更重要的意义。第二，制度 是一种交易费用，只有在一种制度形

24、成的交易费用低于制度带 来的收益时，制度才是可行的。如果特许经营制度只给投资者 带来利润，没有给群众带来福利和收益，群众就不会支持改革， 这时制度就要改进。由于制度的改进和变化，从而特许经营权 也要改进和变化。因此供水特许经营权在可以预见的期限内是 有效的。如果可预见的期限内各种利益矛盾较大，或者对客观 条件要求较高，而客观条件不确定的因素较多时，则应适当改 变特许经营权的授权期，可采取“长期经营分次授权“的方式， 或“长期授权分次改进“的方式，在事前约定特许经营授权的内 容是可变的。 特许经营制在对特许经营权规范管理的同时，必须对 特许经营权的合法权益给以必要的保护。城市供水资产的专用 性和

25、沉淀性，使该种资产不能随时变现。专用性越强，变现难 度越大；沉淀时间越大，风险越大。在市场条件下政府和企业 的理性博弈中，要保证双方的理性行为，首先要有政府的理性 行为，才有企业的理性行为。只要企业是理性经营，才会有社 会福利最大化。如果政府是理性的招商引资，不是“先招商后卡 扣“，不是“先引资后瓜分“，那么就必须建立一套对企业合法权 利的具体保护制度。在公用事业的投资谈判和授权中，虽然有 些条款可以在特许经营权合同中给以明确，但是这种合同还是 存在着不足之处。只是在授权方和被授权方之间的范围内知道， 第 14 页 往往广大第三方并不知道，执行起来也就困难，而公共事业是 广大群众的事情，群众有

26、知情权和咨询权，公告于天下之事才 能得到天下之支持。其次在日常的经营工作中，政府人员会涉 及到有关具体管理职能，制度不明确可能给有关人员带来寻租 的机会。而作为一种公共制度实行公开化、明确化，有利于公 平操作。目前可以用各地城市供水实施细则的方式来明确。 特许经营制度对政府行使的权利要进行规范要求。政 府主管部门是执行特许经营权的主体，其对特许经营产品和服 务的监督检查是十分必要的。但对其自己的监督约束也是必要 的。在某些政府部门具有行政管理和经济管理两项职能的条件 下，不但寻租的机会多，而且对个别人的“不作为“、“乱作为“ 是难以确认的。虽然办法的第十三条进行了规定，但实现 具体操作还有许多方面要深入研究、详细规定。 总之， 办法的出台是市政公用事业特许经营制走向制度 化、规范化的重要表现。随着改革开放实践的检验，会不断丰 富和发展这一门管理科学，并促进城市供水事业的发展。