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1、第 1 页 对地方人大及其常委会行使重大事项决定权的再思考 特征码 iiuilsfIiKAfdenFauXo 讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、 文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项， 是宪法、法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但当 前这一职权还没有得到有效的行使，直接影响了地方人大及其 常委会职能作用的发挥，也影响了地方国家权力机关的形象和 威信。分析地方人大及其常委会行使重大事项决定权方面存在 的问题及其原因，探讨改进措施，促使决定权的行使尽可能的 到位，是当前人大工作亟需研究的课题。 一、地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的 问题及原因 地方人
2、大常委会设立以来尤其是近几年来，在依法行 使重大事项决定权方面进行了积极探索，作出了很大努力，取 得了一些进展和成效，一些地方人大常委会还制定了关于讨论、 决定重大事项的地方性法规和规范性文件，但从整体上看，重 大事项决定权的行使还很不到位，存在的主要问题和原因，笔 者认为有以下几个方面： 第 2 页 （一）难为问题。宪法和地方组织法虽然明确规定， 地方人大及其常委会讨论，地方人大及其常委会“讨论、决定 本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境 和资源保护、民政、民族等工作的重大事项” ，但这一规定太原 则，太抽象，哪些事项属重大事项应由人大及其常委会讨论决 定，人大及其常委会怎
3、样讨论、决定重大事项，具体程序是什 么等都缺乏明确的界定和规范，在实践中难以操作，人大及其 常委会在行使重大事项决定权过程中与同级人民政府发生分歧 时无所遵循，使地方人大及其常委会的重大事项决定权处于难 为境地。 （二）不为问题。由于地方人大常委会设立时间不长，长期以 来形成的“党委决策、政府执行”的思维定势的影响根深蒂固， 尤其是一些领导干部对于宪法和法律规定的“地方各级人民代 表大会是地方国家权力机关” 。 （宪法第 96 条） “县级以上 的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常 设机关” ， （地方组织法第 40 条）地方各级人大及其常委会“讨 论、决定本行政区域内各方面
4、工作的重大事项” 。 （宪法第 10 条） “地方各级人民政府是地方各级国家权力执行机关。 ” （宪法第 105 条）地方人大及其常委会与同级人民政府的 关系是决定与执行、监督与被监督的关系缺乏应有的正确认识； 一方面，一些在党委、政府工作的领导同志习惯于传统的权力 运行方式，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权，在认 第 3 页 识和实践上仍处于可又不习惯的状态，每遇重大事项，往往采 取党委决策，政府执行或党委、政府联合决策、联合发文贯彻 落实的方式，把人大及其常委会的重大事项决定权抛到一边， 使之处于十分 的境地，无法作为。另一方面，也有一些从 事人大工作的同志错误地认为，重大事项由党委
5、决策、政府执 行、人大监督就行了，或者怕行使重大事项决定权被说是与党 委争权，与政府分权，影响关系，自身就缺乏依法行使决定权 的胆略和主动性，放弃依法行使重大事项决定权。 （三）虚为问题。当前每年一次的地方各级人代会， 往往就是听取审议一下“一府两院”的几个报告，作出几个年 年类同，内容表述大同小异的程序性的“决议”外，极少或者 根本没有讨论、决定过像全国人大讨论决定的海南设省、修建 三峡水利工程那样的，本行政区域内的某一具体重大事项。每 两个月一次的地方人大常委会会议，虽然安排听取和审议了市 政府的一些专题工作报告，作出了一些决议或决定，但这些决 议、决定多数比较原则，可操作性较差，执行机关
6、执行起来较 为困难，同时对决议、决定的执行情况的监督检查也不够，缺 乏必要的制约反馈机制。这样，虽然看起来地方人大及其常委 会也在行使重大事项决定权，而实际上重大事项决定权的行使 处于一种例行公事的虚为状态，并没有产生法律赋予地方人大 常委会重大事项决定权的应有效果的作用。 （四）滥为问题。有些应该提请人大及其常委会讨论、 第 4 页 决定的重大事项不提请人大及其常委会讨论、决定、而有些工 作不属于重大事项但在推行中困难较多，或者社会各方面有不 同意见，如筹措资金、集资收费、拆迁开发等，为了借助人大 及其常委会的权威，却主动提交人大及其常委会请求作出相关 的决议、决定。少数地方的人大及其常委会
7、还错误地认为这是 政府重视人大，尊重人大，应该同政府“同唱一台戏” ， “支持 政府工作”而轻易作出决议、决定。结果使人大及其常委会成 了借助力量，管了不该管的事情，影响地方国家权力机关执尊 严和权威。 二、地方人大及其常委会依法行使好重大事项决定权 的措施 针对行使重大事项决定权方面存在的上述问题，要保 障重大事项决定权的有效行使，笔者认为可采取以下措施： （一）提高思想认识。地方人大及其常委会讨论决定 本行政区域内的重大事项，不仅是宪法、法律的规定，是人民 代表大会制度的重要内容，是人民当家作主，依法管理国家事 务的具体体现，也是将党的意志转化为国家意志的重要方式， 是实现决策民主化、科学
8、化、制度化的必然要求。地方人大及 其常委会讨论决定重大事项，有利于广泛集中民智，充分反映 民意，最大限度地反映人民群众的根本利益，避免可能出现的 片面性和重大失误。所以，必须从坚持和完善我国根本政治制 度的高度，从贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，进一步 第 5 页 认识依法行使重大事项决定权的重大意义，各级党委和人民政 府要充分尊重人大及其常委会的重大事项决定权，各级地方人 大及其常委会要积极主动地认真行使重大事项决定权。 （二）正确处理关系。地方人大及其常委会行使重大 事项决定权，既不是与党委“争权” ，也不是与政府“分权” ， 而是依法行使职权。虽然长期以来形成的党委或行政决策为主 的
9、模式仍然有某些存在的“合理性”和实用价值，而且凭着原 有思维定势的强大惯性，而今后一个时期会继续产生作用，但 随着依法治国基本方略的实施和政治体制改革的推进，我国宪 法、法律赋予人大及其常委会的职权必将逐步行使到位，将目 前“党委决策-政府执行-人大监督”的国家权力运行模 式转变为“党委建议-人大决定-政府执行”的法定运行 模式。从当前的实际情况出发，保障地方人大及其常委会依法 使重大事项决定权，应重视处理好三个关系：一是与党委领导 关系。随着依法治国基本方略的实施，这种关系正在进一步理 顺，发展轨道也日益清晰。党对人大工作的领导是政治原则、 政治方向、重大决策的领导，实现这种领导方式的途径就
10、是江 泽民同志指出的：“对法律规定须经人大及其常委会审议、决 定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提 交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党 的主张通过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。 ”以国家 强制力保证实施。这就要求，一方面党委要自觉主动地将法律 第 6 页 规定由人大及其常委会讨论决定的重大事项提交人大及其常委 会讨论决定。另一方面人大及其常委会讨论、决定重大事项前， 应向党委汇报，取得党委的原则同意。二是与政府行使行政权 的关系。依照我国法律规定，地方人大及其常委会是地方国家 权力机关，同级人民政府是它的执行机关，由它产生，对它负 责，受它监督。但
11、在当前的实践中却存在很大反差，由于对国 家权力机关的性质、地位和作用缺乏认识，加之传统观念的影 响，不少地方的政府不愿意、不习惯把属于人大及其常委会讨 论、决定的重大事项提交人大及其常委会讨论决定，如重大改 革措施的出台、重大建设项目的上马、本行政区域内涉及多数 公民切身利益的改革方案的实施等，都是自行决定、或与党委 共同决定。因此，正确处理人大及其常委会依法行使重大事项 决定权与政府行使行政权的关系，一方面政府要依法行政，该 由人大及其常委会讨论、决定的重大事项主动提交审议，做到 不越位。另一方面，人大及其常委会要增强依法行使决定权的 主动性，对属于自己决定范围的重大事项要要求、督促政府提
12、请审议，做到不失职。三是与审判机关和检察机关执关系。我 国法律规定，人民法院、人民检察院独立行使审判权和检察权， 不受行政机关、社会团体和个人干涉。地方人大及其常委会可 以对同级人民法院、人民检察院适用法律中的重大问题进行监 督，并可就人民法院、人民检察院的重工作作出决定，但是不 得撤销人民法院、人检察院的法律文件。人大及其会有权对人 第 7 页 民法院、人民检察院执法情况进行检查评议，有权受理人民群 众对人民法院、人民检察院及其工人员的审诉，对发现显失公 正或适用法律不当的案件，可要求重新审理，依法进行纠正， 坚持不予纠正的可报请全国人大常委会批转最高人民法院、最 高人民检察院处理。同时，依
13、据人民检察院组织法的规定， 检察委员会在讨论重大案件和其他重大问题时，如果检察长不 同意多数人的意见，可以报请人大常委会决定。 （三）科学界定范围。依法行使好重大事项决定权， 必须首行着清什么是重大事项？如何界定重大事项？这既是一 个理论问题，也是一个实践问题，笔者认为，解决这个问题， 既要依据法律规定，又要从本地实际情况出发。具体应把握好 几个原则：一是合法性原则。对于宪法、法律明确规定的，人 大及其常委会要敢于讨论、决定，认真行使职权。对于法律规 定不具体、不明确的，要按照法律确立的职责范围来加以选择 和确定。二是全局性原则。确定本行政区域的重大事项要着眼 于全局的、长远的、根本的问题，如
14、产业结构调整、预算外资 金问题，如产业结构调整、预算外资金管理、依法治市实施方 案等。三是人民性原则。凡与广大人民群众的切身利益息息相 关，人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的问题，如 社会保障、住房制度、医疗制度等改革措施的出台等。四是区 域性原则。我国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡，在甲地地 重大事项而在乙地就可能不是重大事项；在县一级属于重大事 第 8 页 项，而在市或省一级就可能不是重大事项。因此，要从本行政 区域的实际情况出发来确定重大事项。五是动态性原则。事物 是不断发展变化的，重大事项的标准、内容也不是固定不变的， 伴随着形势的发展变化，此时是重大事项，彼时就可能不再是 重
15、大事项，而此时不是重大事项，彼时则可能转变为重大事项， 因此，应根据情况的发展变化，适时确定重大事项。 （四）规范运行程序。地方人大及其常委会讨论、决 定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，必须有严格的程 序，规范进行操作。地方人大及其常委会可以通过制定地方性 法规，作出决议、决定或制定规范性文件等方式，在对本行政 区域内重大事项范围、内容加以界定的同时，对行使范围、内 容加以界定的同时，对行使重大事项决定权的程序加以明确。 笔者认为，地方人大及其常委会行使重大事项决定权的程序包 括：1、方案提出。法定提出方案的主体依法以书面形式向人民 代表大会或常务委员会提出有关重大事项的议案，在人代会期
16、 间向人民代表大会提出的议案由大会主席团决定列入大会议程， 向人大常委会提出的议案，经人大常委会党组报同级党委原则 通过后，由主任会议决定列入常委会会议议程。2、调研论证。 由主任会议决定提交常委会会议审议的方案，应由人大专门委 员会或常委会工作委员会组织有关常委会组成人员和专业人员 进行专题视察、调查，广泛听取各方面的意见，全面了解掌握 情况，进行认真论证，向常委会提出内容翔实的视察、调查报 第 9 页 告。3、讨论审议。在人代会或常委会讨论审议时，议案提出单 位或领衔人应报告议案的内容及有关说明，人大代表和常委会 组成人员要畅所欲言，各舒已见，集思广益，在充分讨论审议 的基础上，由工作人员
17、集中大家的意见，起草决议或决定草案， 经大会主席团或主任会议审定后交代表或常委会组成人员讨论 审议，进一步修改、完善后提交全体会议表决。4、表决通过。 在表决之前，人大代表或常委会组成人员还可对决议或决定草 案进一步提出修改意见，而后以按表决器或无记名投票的方式 进行表决，由人大代表或常委会组成人员总数的过半数通过生 效。为充分发扬民主，表决一般不应采取举手表决的方式。5、 公布实施。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后，要及时 在本级人大常委会公报或新闻媒体上刊播公布，进行有关的新 闻报道和宣传，营造实施的良好舆论氛围和社会环境，促进决 议或决定的贯彻落实。 （五）加强监督反馈。人大及其常委
18、会就重大事项作 出决议或决定，并不是行使重大事项决定权全过程的完成，更 重要的是要保证行使决定权成果的落实，确保行使决定权的实 效。 “一府两院”要建立完善的办理落实制度，增强依法行政、 依法办事的意识，将决议、决定的落实工作明确责任，目标到 单位到人，并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人 大常委会要建立规范的督办制度。通过组织代表和常委会组成 人员对办理工作进行视察、调查，及时提出改进工作的意见建 第 10 页 议，对办理落实不力的可采取提出询问或质询等方式，加强对 讨论、决定重大事项的办理落实工作的跟踪监督，维护人大及 其常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性，真正把行 使决定权的成果落实到实处。