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1、第 1 页 对城管执法工作有关问题的探讨与对策探讨 特征码 dNthHILXaObKVmKWtNvL 对城管执法工作有关问题的探讨与对策探讨 城市是人民群众工作生活的家园，是政治经济文化建设发展的 中心，也是社会文明进步的载体，现阶段，我国城市处于一个 快速发展阶段，经济、政治和社会形态正经历着深刻的转型， 社会形势较前更为复杂化、动态化、多元化，城管执法作为城 市环境的维护者和监督者，其执法活动直面复杂的社会矛盾， 工作难度在不断加大 。在新的形势下，如何适应时代要求，使城管执法工作的依法 性、规范性、文明性得到最充分的体现，最大程度地得到广大 市民群众的认可，是摆在我们面前的一项重要课题。
2、我们只有 不断解放思想，跳出旧的思维模式，以构建和谐为目标，以科 学发展观为指导，努力提高执法工作水平，转变工作思路，走 城管为公，执法为民，亲民，爱民的新路子，才能适应新的形 势任务的需要，推动城市管理工作不断提高。 第 2 页 一、现阶段城管执法工作存在的问题 （一）城市体制产生的历史背景 城管体制的产生有其特殊的历史背景。最初城管执法机构的主 要工作为街头巡逻，治理游商浮贩，同时负责督导清理市容环 境卫生。随着社会经济的发展，行政部门的执法领域和事项逐 渐拓宽。 “多头执法” 、 “重复处罚”现象严重，结果造成“十几 顶大盖帽管不好一顶破草帽” 。 为了解决条块分割、执法不力的尴尬局面，
3、国务院根据 1996 年 行政处罚法的规定，开始在全国范围内成立专门、统一的 行政执法机构城市管理执法局，行使相对集中行政处罚权。 以前分散于多个部门的执法权迅速集中到城管身上，城管的职 能迅速扩大，成为一个综合执法部门，在部分城市，城管的执 法权涉及有三百余项之多。 目前，全国已经有北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑 龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、 海南等 24 个省（区、市）相继批准了 200 多个地方（主要是县 级市和县）开展相对集中行政处罚权工作，相对集中处罚和综 第 3 页 合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到规划、市政公用、 园林绿化、物业、环保、工
4、商、公安交通等领域，逐步使分散 的执法力量得到整合。 （二）目前城管执法工作面临的现实问题 1、违反执法工作程序现象存在于行政执法过程中，尤其是涉及 影响公民权利和义务的具体行政行为，存在不遵守法定的程序 的现象。在个别地区，在行政处罚案件中存在程序违法，适用 法律法规不当、徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，一些 执法人员不亮证执法；扣押物品不开具清单；个别人员仍然习 惯于粗暴执法、简单执法，撕张罚款单了事，没有填写预定格 式的行政处罚决定书；不告知当事人享有申请听证、陈述申辩 的权利；先处罚后取证，重罚款轻改正；执法随意性大，没有 依法办事、个别案件在行政处罚决定生效后随意不执行或执行 大
5、打折扣，视法律为儿戏；也有个别执法单位不按规定办事， 擅自低价处理罚没财物；同时有的地方存在执法不公正，没有 做到法律面前人人平等。 2、在新的形势面前，城管执法队伍的素质还不能完全适应新形 势下的城管执法工作的要求，具体表现在：一是政治素质不高。 极少数执法队员政治观念淡薄，理想信念动摇，政治敏锐性和 第 4 页 政治鉴别力不强，不能正确地运用科学发展观思想来指导工作， 对党的方针政策理解不透，执行不力，特权思想严重，全心全 意为人民服务的宗旨观念淡化；二是业务素质低。少数执法人 员文化水平低，缺乏城管执法专业知识，不能正确掌握和运用 法律理论和基本的法律知识，执法行为不规范，违反程序办案；
6、 三是法律意识淡薄。一方面少数执法人员缺乏依法执法的自觉 意识，在执法管理时要么乱作为，要么不作为。其次就是执法 人员的政策、法律法规水平不高。由于城管职能多，涉及范围 广，在全国全省又没有一部统一的法律法规，都是借用其他部 门的法律法规，在具体操作过程中受到多方面制约，可操作性 不强，导致使用法律不准确、标准不统一现象的发生；四是执 法过程中存在感情大于法的现象，以致于执法不严，有法不依， 执法不严；五是执法简单粗暴，没有真正地理解、把握，做到 文明执法、服务管理，从而影响了城管队伍的整体形象。 3、社会公众对城管执法工作存在误解。日常的城管执法工作， 与广大市民的切身利益息息相关， 不可避
7、免地，部分群众对城管执法工作存在误解和抵制。城管 执法工作与群众是面对面接触，而大多数又是弱势群体，各种 社会矛盾、冲突难免会集中到执法过程中，群众对城管执法人 员有潜意识的抵制，致使抵触、阻挠执法的现象频繁发生。同 第 5 页 时，一些媒体为追求卖点，满足民众猎奇心理，对于发生在城 管队伍中好的事件和迹象避而不谈，往往断章取义、主观臆测， 刻意引 导，对城管部门进行丑化、妖魔化报道，并未真正发挥新闻监 督作用，而是进行错误的舆论导向，严重影响了城管部门形象。 4、市民文明素养不高，城市意识不强。社会对城管的认同感不 足，城管执法面对的又是弱势群体，所以执法过程中得不到群 众支持和理解，导致城
8、管执法难度大，主要表现一是激进式的 不配合，即采取暴力抗法或各种阻碍执法的手段，执法队员经 常挨骂挨打。二是消极式的不配合。当事人躲避调查、不开门， 不主动提供证据材料，致使取证工作陷入僵局，找不到当事人， 或确定不了违法违章建设的主体，即使在前期调查完成的情况 下，仍存在法律文书送达难的现象。 5、违法违规现象反弹性大。目前城管执法还是靠“突击、整治” 来实现，还没能从规范化的“法制、机制”来实现，导致违法 违规行为反弹性大。如占道经营、违法建筑、垃圾乱倒等现象， 今天整治好转了，明天又可能如雨后春笋般冒出来，还有“牛 第 6 页 皮癣” 、渣土撒漏等总是让人防不胜防，城市管理工作还处于 “
9、整治-反弹-再整治-再反弹”的怪圈。 二、对策建议 城管部门是当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行 者，随着中国城市化速度的加快，这种责任会越来越突出。在 现行体制下，城管执法部门如何履行好职责，提高依法行政能 力，建议如下： （一）加强城管执法的法制化宣传。城市管理学是一门新兴的 学科，其基本概念和理论体系的建立仍处于刚刚起步阶段，涉 及城市管理行政执法的法律规范、执法规范、行政强制规范、 执行规范等有待于进一步建立和完善。城管执法要适应社会主 义法制建设的需要，切实使用和发挥好各项监督和执法职能， 努力为城市管理工作创建一个良好的执法环境。政府有关部门 要加大普法力度和道德文明建设
10、，从社会部门抓起，使行政执 法有一个良好的社会基础；同时城管部门重点做好对企业、个 体工商户及社会居民的城市管理法律法规宣传培训；特别是新 闻媒体要积极给予配合和支持，让乱设摊、乱张贴等行为是违 法行为的基本概念深入人心，从而更好地遵守有关城市管理的 法律法规。 第 7 页 （二）强化城管行政执法程序。行政执法行使执法权，不 仅要严格遵守实体法，而且还要严格遵守程序法。程序合法是 实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保征行 政执法行为本身的公正、合理，维护行政相对人的合法权益。 城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规 的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如
11、调查取 证制度、公开制度、公正制度、回避制度、时效制度、听证制 度、陈述申辩制度、审查决定制度、处罚决定备案制度等，并 用有关监督力量保障各项制度规范化运行。城管执法机关要确 定一套具体且有操作性的行政执法决定程序和执行程序，如行 政处罚决定程序中的简易程序应该遵循的实施步骤：表明身份， 指出违法事实，说明处罚理由和依据，告知当事人权利，听取 当事人陈述和申辩，制作笔录，填写处罚决定书，交付处罚决 定书，备案。 （三）提高城管执法人员的自身素质。城市管理行政执法部 门，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。提高执 法人员素质，树立法大于权，法高于权的观念，就能对社会成 员的法律意识和法律
12、行为起着示范，导向和转化作用。正确处 理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行 使自由裁量权。录用城市管理行政执行人员要严格标准，公开 竞争，择优录用，让那些素质好，懂法律和专业技术的人进入 执法伍队中，把那些不合格的人员清理出去，形成“强者上、 第 8 页 平着让，庸者下，劣者汰”的良好竞争机制。加强执法人员的 自律，要通过教育克服不健康的执法意识，在执法中避免为小 集体和个人谋私利等多种不正之风。要坚持纠正在执法中吃、 拿、卡，要等有损执法队伍形象的行为。要加强外部监督，创 造条件开通纠风专线，实行流动纠风检查与新闻媒体联办行业 纠风专栏，根据群众举报，查处行业违纪违法案件。
13、对于搞权 钱交易，与不法分子勾结，失职渎职，损害公共利益，敲诈勒 索，侵害经营者合法利益的人员要认真查处。对典型违法案例 要进行通报，公开处理，以严肃城管执法纪律。 （四）疏堵结合实行人性化管理。要切实关注弱势群体、 扶助弱势群体，以维护社会稳定，创造和谐社会。政府应对地 区弱势群体进行广泛调查，掌握第一手资料，对确实属于弱势 群体的，要积极扶持，采取以疏导帮助服务为主、管理为辅的 办法。执法部门也要视情况而进行执法工作，尤其是监督执法 的有关部门，不能见问题就一味地“扣分” ，要替基层执法人员 解决难题、减轻压力、协调关系，以解决问题为最终目的。城 市管理是一个动态的过程，管理对象涉及社会的
14、各个层面，城 管部门应该建立何种机制，采取何种方式，使用哪种手段，来 解决城市管理中的现实难题，重“典”轻“情”行否？显然不 妥；重“情”轻“典”能否？在某种程度上也很难达到预期的 效果。我们唯一能做的就是坚持与时俱进，坚持以民为本，坚 持执法为民，努力加强执法管理能力建设，讲究执法办案艺术， 第 9 页 一切从城市管理的实际出发，具体问题具体分析，具体问题具 体对待，自觉地把创建和谐社会的理念落实于城市管理执法实 践，才能实现法律效果与社会效果的双赢。 （五）提高城市规划水平，加快完善城市基础设施。由于历史 原因，多年来城市规划编制一直没有很好地做到远期目标与近 期目标相结合，整体与局部相结
15、合，城市在追求确定的经济目 标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量。如对停车场的 规划建设不足，直接导致车辆乱停街面影响市容和交通。多年 来，普遍存在“重建设轻配套”的现象，往往追求城市的拓展 和房地产的开发，而忽略城市整体功能的完善，在园林绿化、 市政设施、环卫设施、交通设施等基础性建设方面城市规划明 显滞后，特别是农贸市场选场不合理，造成摊担乱摆等等，其 根源在于城市规划编制没有充分考虑人民群众实际生活需要， 理论设计与现实情况存在偏差与不切实际。为此，建议在城市 总规、分区规划和控制性详规的编制过程中，充分考虑人民群 众实际需要，建设预留相应的市政、服务配套设施，特别注重 考虑弱势群体生存生计问题，适当预留临时农贸市场及路边摊 位区域，给予弱势群体生存空间，为其解决生计问题提供必要 的场所空间。 总之，城管执法工作应认真履行法律赋予的职责，坚持依法管 第 10 页 理，建立依法行政、依法治理城市的长效管理机制；坚持抓执 政能力建设，提高队伍素质素质，建立文明执法、规范执法长 效管理机制；坚持疏堵结合、执法为民，建立和谐有序的城市 管理长效机制；坚持标准化管理，完善城市管理的规范和技术 性标准，建立精细管理长效管理机制；提高社会参与程度，建 立全社会齐抓共管和市民广泛参与长效管理机制，不断提高城 管执法工作水平。